廣東集體林權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、問題及完善

杜國明,江 華

（1.華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 法律系，廣州 510642；2.華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，廣州 510642）

廣東是“七山一水二分田”的林業(yè)大省，全省林業(yè)用地總面積0.10億hm2，其中集體林地0.1億hm2，占全省林地的91.2%[1]。因此，集體林業(yè)發(fā)展對廣東國民經(jīng)濟和社會具有重要的現(xiàn)實意義。近年來，廣東經(jīng)濟迅速發(fā)展，森林、林木和林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)也有了較大發(fā)展，發(fā)生流轉(zhuǎn)的集體山林面積大、宗數(shù)多，各地集體林權(quán)流轉(zhuǎn)市場比較活躍，森林、林木、林地使用權(quán)作為生產(chǎn)要素進入市場流轉(zhuǎn)十分普遍。但從廣東的實踐情況看，普遍存在著林權(quán)流轉(zhuǎn)行為不夠規(guī)范、監(jiān)管服務(wù)不夠到位等突出問題。有的地方非法流轉(zhuǎn)，個別甚至暗箱操作，造成集體森林資產(chǎn)大量流失。

1 規(guī)范集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的措施

在集體林權(quán)改革中，為依法規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，廣東出臺了 《關(guān)于加強集體林權(quán)流轉(zhuǎn)工作的指導(dǎo)意見》，其中包括了多項具體措施。

①全面清查，準確把握流轉(zhuǎn)類型方式。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，結(jié)合本地實際情況，各地要全面進行清查，要調(diào)查了解和全面掌握以前流轉(zhuǎn)的地點、時間、面積，流轉(zhuǎn)合同簽訂，山林經(jīng)營，群眾反映等情況，對每一起流轉(zhuǎn)的程序、實體等方面情況進行認真分析，特別對集中歸大戶、群眾意見大的流轉(zhuǎn)，要查清查實，找準問題的癥結(jié)和原因。

②妥善處理集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的歷史遺留問題。本著“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、注重協(xié)商、利益調(diào)整”的原則，依法妥善處理集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的歷史遺留問題。對于集體林權(quán)制度改革前的流轉(zhuǎn)行為，符合法律規(guī)定、流轉(zhuǎn)合同規(guī)范的，要予以維護，但流轉(zhuǎn)面積過大、價格過低、期限過長、群眾反映強烈的，要采取協(xié)商的方式，通過讓利、縮短流轉(zhuǎn)期等辦法依法進行調(diào)整；對于流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范的，實際面積與合同面積差距大，要予以完善；對于不符合有關(guān)法律規(guī)定的，要依法予以糾正。

③依法規(guī)范集體林權(quán)流轉(zhuǎn)行為。建立規(guī)范有序的流轉(zhuǎn)機制。對以家庭承包方式取得的林地承包經(jīng)營權(quán)，采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報發(fā)包方備案；采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意。流轉(zhuǎn)共有林權(quán)的，應(yīng)征得林權(quán)共有權(quán)利人同意。由集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營的林權(quán)流轉(zhuǎn)給本集體經(jīng)濟組織以外單位或個人的，除應(yīng)當(dāng)在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)提前公示，經(jīng)村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意外，還應(yīng)當(dāng)委托有資質(zhì)的機構(gòu)開展森林資源資產(chǎn)評估，并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準；在集體林權(quán)制度改革明晰產(chǎn)權(quán)期間，不得流轉(zhuǎn)。在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員林權(quán)流轉(zhuǎn)享有優(yōu)先權(quán)。

④加強林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺建設(shè)。加強森林資源資產(chǎn)評估機構(gòu)和隊伍建設(shè)，規(guī)范評估行為，維護交易各方合法權(quán)益，確保流轉(zhuǎn)活動的公平性和合法性。森林資源調(diào)查機構(gòu)和資產(chǎn)評估機構(gòu)應(yīng)當(dāng)符合國家規(guī)定的相關(guān)資質(zhì)條件，并嚴格按照國家有關(guān)調(diào)查、評估法規(guī)和技術(shù)規(guī)范進行森林資源實物調(diào)查和資產(chǎn)價值評估。要積極培育林權(quán)流轉(zhuǎn)市場，建立規(guī)范有序的流轉(zhuǎn)市場體系。要加強林權(quán)流轉(zhuǎn)的金融服務(wù)工作，采取有效措施減少金融機構(gòu)因開展林權(quán)抵押貸款、森林保險等業(yè)務(wù)帶來的風(fēng)險，積極協(xié)助金融機構(gòu)做好抵押林權(quán)的處置工作和林地林木權(quán)屬的管理工作。

⑤依法強化林權(quán)登記工作。各級林業(yè)主管部門要嚴格按照林權(quán)登記發(fā)證的有關(guān)規(guī)定，認真審查林權(quán)流轉(zhuǎn)登記申請文件，特別是要認真審查其權(quán)屬證明文件的合法性、有效性、申請人的資格證明、流轉(zhuǎn)合同和流轉(zhuǎn)方式等內(nèi)容，依法辦理林權(quán)登記手續(xù)。對于合法規(guī)范的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)依法到初始登記機關(guān)辦理林權(quán)變更登記。對于不符合法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定的林權(quán)流轉(zhuǎn)，登記機關(guān)不得為其辦理權(quán)屬變更登記。

2 集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的狀況——以四會市為例

2.1 四會市集體林權(quán)流轉(zhuǎn)概況

四會地處廣東省中部，是肇慶的東大門和廣佛肇經(jīng)濟圈的重要節(jié)點。作為“廣東省林業(yè)生態(tài)縣”，全市總?cè)丝?1.3萬人，林業(yè)用地面積634422hm2，占全市總面積的55.67%，其中集體林地面積6.28萬hm2森林覆蓋率55.2%。在林改中，四會緊緊圍繞中央和省“明晰產(chǎn)權(quán)、減輕負擔(dān)、放活經(jīng)營、規(guī)范流轉(zhuǎn)、配套改革”的林改要求，從四會林業(yè)實際出發(fā)，明確了“三個有利于”的原則（即有利于歷史延續(xù)、有利于集約經(jīng)營、有利于利益共享），制定了“以‘均股、均利’為主，多種模式并存，既能促進林業(yè)經(jīng)營發(fā)展、又能保證經(jīng)營收益合理分配”的林改實施方案。并積極落實機構(gòu)、編制、人員和經(jīng)費，投資150多萬元，建立了林業(yè)交易服務(wù)中心。2008年11月以來，該中心已為廣大林農(nóng)和林業(yè)投資者提供各類咨詢服務(wù)2850多人次，免費發(fā)布林業(yè)信息260多條；完成森林資源資產(chǎn)評估33宗，評估金額達8652.5萬元；審批林權(quán)抵押貸款25宗，發(fā)放貸款金額2699萬元；完善流轉(zhuǎn)責(zé)任山承包經(jīng)營合同863份，林地林木流轉(zhuǎn)合同85份。目前，四會市集體林地林木流轉(zhuǎn)市場呈現(xiàn)出兩個典型特點：第一，從單一的私下流轉(zhuǎn)模式轉(zhuǎn)變?yōu)閳鰞?nèi)流轉(zhuǎn)和私下流轉(zhuǎn)共存的模式；第二，抵押貸款市場逐步發(fā)展，但尚處于起步階段。

2.2 流轉(zhuǎn)平臺的構(gòu)建

根據(jù)廣東省委、省政府《關(guān)于加強集體林權(quán)流轉(zhuǎn)工作的指導(dǎo)意見》的具體要求，四會市于2008年11月28日成立了廣東省第一個林業(yè)交易場所——四會市林業(yè)交易服務(wù)中心。

通過四會市林業(yè)局政務(wù)網(wǎng)站流轉(zhuǎn)信息公開專欄，各個林權(quán)交易市場的交易信息上網(wǎng)發(fā)布，從而構(gòu)成一個全省統(tǒng)一的林地林木供需信息網(wǎng)絡(luò)平臺。每宗擬流轉(zhuǎn)的林地林木信息，以及擬受讓方的需求信息均可在網(wǎng)站公開發(fā)布，以確保流轉(zhuǎn)市場中的供求信息對稱。通過招標、拍賣方式進行流轉(zhuǎn)的林地，林權(quán)交易市場組織受讓方進行競價交易。作為有形市場，四會市林業(yè)交易服務(wù)中心的建設(shè)資金主要來自于市（縣）財政、省財政，林權(quán)交易市場在財務(wù)管理上實行統(tǒng)收統(tǒng)支。對于每宗流轉(zhuǎn)，四會市林業(yè)交易服務(wù)中心收費項目基本相同，包括林權(quán)證工本費、勘測費等費用。

2.3 場內(nèi)流轉(zhuǎn)程序的確定

場內(nèi)流轉(zhuǎn)趨于程序化，有助于確保流轉(zhuǎn)各方的切身利益，也有助于確保流轉(zhuǎn)不造成森林資源破壞。四會市林業(yè)交易服務(wù)中心涉及林權(quán)流轉(zhuǎn)的程序主要有林權(quán)證辦理、林業(yè)信息發(fā)布、林權(quán)資產(chǎn)評估、林權(quán)交易和林權(quán)抵押登記等五大類流程，場內(nèi)流轉(zhuǎn)包括提出申請、接受申請、林權(quán)狀況公示、調(diào)查評估、流轉(zhuǎn)交易公告、組織交易、簽訂合同、產(chǎn)權(quán)交易、林權(quán)變更等9個環(huán)節(jié)。

2.4 流轉(zhuǎn)市場模式

基于針對四會市農(nóng)戶和管理部門工作人員開展的實地調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果，當(dāng)前流轉(zhuǎn)市場中，存在私下流轉(zhuǎn)與場內(nèi)流轉(zhuǎn)兩種模式。私下流轉(zhuǎn)主要存在于農(nóng)戶之間或者流轉(zhuǎn)面積較小的流轉(zhuǎn)中較為活躍，場內(nèi)流轉(zhuǎn)的載體為政府組建的林地林木流轉(zhuǎn)平臺，即林權(quán)交易市場。參與場內(nèi)流轉(zhuǎn)，需面對更為嚴格的制度約束，具體包括流轉(zhuǎn)主體資格審查、流轉(zhuǎn)對象資源情況核實、流轉(zhuǎn)協(xié)議和合同簽署的監(jiān)督、產(chǎn)權(quán)變更登記手續(xù)的辦理。完成一宗場內(nèi)流轉(zhuǎn)通常需要2-3個月時間，流轉(zhuǎn)主體需交納一定數(shù)額的流轉(zhuǎn)費用。單宗場內(nèi)流轉(zhuǎn)涉及的林地林木數(shù)量較多、金額較大，即由多個轉(zhuǎn)出方作為一個主體參與流轉(zhuǎn)，受讓方具有相當(dāng)規(guī)模的資金實力，多為營林公司、木材商人，農(nóng)戶作為受讓方的較少。場內(nèi)流轉(zhuǎn)多采取拍賣、投標方式完成交易。管理部門將一定采伐指標賦予參與場內(nèi)流轉(zhuǎn)的林地林木，為吸納流轉(zhuǎn)主體參與場內(nèi)流轉(zhuǎn)建立了誘導(dǎo)機制。

與場內(nèi)流轉(zhuǎn)相比，私下流轉(zhuǎn)采用協(xié)議方式完成交易，不進行林權(quán)變更登記，交易完成所需時間較短，在交易數(shù)量方面不存在限制。私下流轉(zhuǎn)具體形式表現(xiàn)如下：①農(nóng)戶將林地林木直接轉(zhuǎn)讓給受讓方，雙方以口頭協(xié)議為主，受讓方多為本村農(nóng)戶；②農(nóng)戶通過將林地林木直接轉(zhuǎn)讓給受讓方，雙方簽署書面協(xié)議。該流轉(zhuǎn)多由受讓方到農(nóng)戶處協(xié)商完成，受讓方為營林單位或木材商人；③農(nóng)戶通過中間人將林地林木流轉(zhuǎn)給受讓方，雙方簽署書面協(xié)議。中間人扮演了經(jīng)紀人角色，一般為農(nóng)戶村所在行政區(qū)域農(nóng)戶，受讓方包括法人組織和木材商人。針對流轉(zhuǎn)工作人員和農(nóng)戶的調(diào)查都表明，農(nóng)戶之所以選擇私下流轉(zhuǎn)的原因在于“私下流轉(zhuǎn)較為方便”、“私下流轉(zhuǎn)可以節(jié)省費用”、“林地林木數(shù)量少，在林權(quán)交易市場無法流轉(zhuǎn)”。

2.5 林權(quán)抵押市場

在四會市集體林權(quán)制度改革中，抵押貸款市場得到了發(fā)育，處于初步形成的過程中。當(dāng)前的林權(quán)抵押貸款活動主要由三方組成，即農(nóng)村金融機構(gòu)（以農(nóng)村信用社為主）、抵押貸款申請人（包括農(nóng)戶、私人林場等）、林權(quán)交易市場。主要做法是：農(nóng)戶向金融機構(gòu)申請貸款，同時向林權(quán)交易市場提交同樣申請材料；林權(quán)交易市場對擬抵押林地林木權(quán)屬進行核實，組織資產(chǎn)評估并形成評估報告，提交給金融機構(gòu)進行決策是否辦理抵押、抵押金額和時間等事宜；當(dāng)?shù)盅荷暾埆@得金融機構(gòu)初步同意后，農(nóng)戶以林權(quán)證作為質(zhì)押，與林權(quán)交易市場簽訂林權(quán)證抵押協(xié)議；林權(quán)交易市場獲抵押權(quán)后，向金融機構(gòu)出具擔(dān)保函，金融機構(gòu)以此向申請人發(fā)放貸款。截至2010年3月，全市共審批林權(quán)抵押貸款25宗，發(fā)放貸款金額2699萬元，涉及林地面積2276.9萬hm2，有力地促進了林業(yè)生產(chǎn)。但是，獲得抵押貸款的林地面積僅占全部集體林地的3.62%，加上考慮到管理部門在抵押貸款中所起的推動作用，可以說，目前四會林權(quán)抵押市場尚處于起步階段，市場機制還有待完善。諸如申請抵押貸款的前提為參與了“場內(nèi)流轉(zhuǎn)”，而非“私下流轉(zhuǎn)”，就此而言，抵押貸款涉及的主體數(shù)量有限，其中農(nóng)戶作為申請人的情況也較為有限；林權(quán)抵押的對象多為處于成熟期的活立木，樹種主要局限于桉樹，抵押時間通常不超過3年。

3 集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的特點

3.1 歷史遺留流轉(zhuǎn)問題基本得以解決

已流轉(zhuǎn)的集體山林普遍存在租金過低、期限過長、面積過大等“三過”問題，有的地方非法流轉(zhuǎn)，個別甚至暗箱操作，造成集體森林資產(chǎn)大量流失，群眾意見大，埋下隱患多。以始興縣為例，該縣林業(yè)局局屬林場辦場之初，大都是以合作方式經(jīng)營，即林農(nóng)出土地，林場出資金，林場負責(zé)經(jīng)營管理，木材采伐后按實際采伐數(shù)量計付山價給村民。這樣的模式，村民沒有固定、穩(wěn)定的收入，林場有采伐才有收入，同時對實際采伐木材數(shù)量的認可往往有爭議，形成一定的信用危機，同時林農(nóng)也承擔(dān)一定的風(fēng)險（如造林失敗，火災(zāi)等因素造成損失），一定程度上制約林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。為促進林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，在20世紀90年代，經(jīng)局林場與農(nóng)戶雙方充分協(xié)商，大部分林場轉(zhuǎn)為支付固定山價的形式，即租山模式，標準為每年每畝（667m2）2—3.5元，有效穩(wěn)定了林農(nóng)的山價收入，局林場每年支付的山價款達140萬元。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，逐漸出現(xiàn)了“三過”的歷史問題。

3個試點縣（市）因地制宜，從實際出發(fā)，尊重歷史事實，以集體林權(quán)制度改革為契機，采取明晰產(chǎn)權(quán)、化解糾紛、協(xié)調(diào)出租期限和費用等積極有效的措施，因而基本解決了這些歷史遺留問題。據(jù)統(tǒng)計，3個試點縣（市）共調(diào)整完善規(guī)模經(jīng)營合同160宗，其中，四會市調(diào)整完善規(guī)模經(jīng)營合同85份；始興縣完善聯(lián)辦林場經(jīng)營合同53宗；博羅縣完善規(guī)模經(jīng)營合同22宗。而且在規(guī)范合同過程中，也產(chǎn)生了較大的社會經(jīng)濟效益。以始興縣為例，通過全面完善林場承包合同工作，全縣各類林場也逐步加快了完善處理歷史問題進程，全縣70%以上的林場承包經(jīng)營合同得到了進一步完善，通過調(diào)整林地租金，大部分林地租金已超過生態(tài)公益林補償標準（112.5元/(hm2·年）），林區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大部分林地每年的畝租金都在20元左右，最高達30元。據(jù)統(tǒng)計，林場林地租金調(diào)整后，每年可為群眾增收600多萬元。如縣林業(yè)局屬下14個林場租金從每畝每年3.5元提高到每畝每年7.5元左右，年租金360萬元，每年增加租金還利于民約220萬元。

3.2 流轉(zhuǎn)程序得到逐步規(guī)范

為了規(guī)范集體林權(quán)流轉(zhuǎn)，3個試點縣（市）分別建立起林權(quán)流轉(zhuǎn)市場，積極落實機構(gòu)、人員、經(jīng)費和場所，從而為規(guī)范集體林權(quán)流轉(zhuǎn)程序奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。其中，四會市在林權(quán)流轉(zhuǎn)方面的工作比較到位，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

①根據(jù)國家、廣東省的林改文件精神，制定了《四會市商品林活立木、林地轉(zhuǎn)讓管理辦法》、《林地林木流轉(zhuǎn)合同范本》和《責(zé)任山承包經(jīng)營合同范本》，用以統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)集體林權(quán)的流轉(zhuǎn)工作。②建立起完善的林權(quán)流轉(zhuǎn)程序規(guī)范。四會市林業(yè)交易服務(wù)中心集行政服務(wù)、信息發(fā)布、林權(quán)交易、中介服務(wù)為一體，并實行首問負責(zé)制、一次性告知、服務(wù)承諾制的管理模式。該中心下設(shè)“林業(yè)行政服務(wù)、林業(yè)信息發(fā)布、林權(quán)流轉(zhuǎn)交易、資源資產(chǎn)評估、林權(quán)抵押貸款”等窗口。③針對集體統(tǒng)一經(jīng)營的林權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)定專門的程序要求。一方面，集體林權(quán)流轉(zhuǎn)必須嚴格遵循“兩個2/3”的原則，從而保障了農(nóng)戶的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)；另一方面，集體統(tǒng)一經(jīng)營林地林木的流轉(zhuǎn)必須要經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的審核同意。因此，實現(xiàn)了林權(quán)流轉(zhuǎn)工作做到內(nèi)容、程序、方法、結(jié)果公開、公平、公正，實行全過程“陽光操作”。

3.3 流轉(zhuǎn)發(fā)生率較高

流轉(zhuǎn)發(fā)生率被定義為參與流轉(zhuǎn)的林地林木數(shù)量與林地林木資源總量的比值。在此界定集體林流轉(zhuǎn)面積與集體林地面積為流轉(zhuǎn)發(fā)生率。從廣東的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)實踐看，體現(xiàn)出以下兩個特點：

一是林改前的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)生率已經(jīng)較高。廣東是我國改革開放的排頭兵，國內(nèi)生產(chǎn)總值已經(jīng)多年位居全國首位，處于良好的社會經(jīng)濟環(huán)境中廣東林業(yè)也得到了很大的發(fā)展，全省基本形成了造林營林、木材生產(chǎn)、林產(chǎn)工業(yè)和多種經(jīng)營四位一體的林業(yè)產(chǎn)業(yè)化新格局，林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值連續(xù)6年居全國首位。而且，更重要的是，在林業(yè)“三定”時期，廣東總體上并未簡單抄襲大包干的模式，而主要是采取了“分股不分山、分利不分林”的林業(yè)股份合作制的做法，通過組建林業(yè)股份合作社，進一步健全和完善統(tǒng)分結(jié)合的林業(yè)雙層經(jīng)營體制，真正達到“山權(quán)不變，林權(quán)共有，利益共享，風(fēng)險同擔(dān)”[2]。這種集體林地統(tǒng)一經(jīng)營的做法無疑適應(yīng)了林業(yè)發(fā)展的特點，即林業(yè)必須走適度規(guī)模經(jīng)營之路，從而適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展，滿足商品化經(jīng)營的需要，并避免了在家庭承包經(jīng)營中的“分而不治”、“砍而不造”、“包而不管”等短期行為，有利于規(guī)模經(jīng)營和林權(quán)流轉(zhuǎn)。在3個試點縣（市）集體林地中，除去不能繼續(xù)流轉(zhuǎn)的生態(tài)公益林外，僅集體已流轉(zhuǎn)的林地面積就有11.35萬hm2，占可以流轉(zhuǎn)商品林的45.2%。相比其他省份，廣東的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)生率要高出很多，如2004年江西省的流轉(zhuǎn)發(fā)生率僅為0.64%[3]。

二是林改后新增的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)也較多。在集體林權(quán)改革中，3個試點縣（市）采取積極有效的措施推進林權(quán)流轉(zhuǎn)工作。把明晰產(chǎn)權(quán)作為核心工作，奠定了林權(quán)流轉(zhuǎn)的堅實基礎(chǔ)。據(jù)統(tǒng)計，3個試點縣（市）已登記發(fā)放集體林地所有權(quán)林權(quán)證8722本，涉及林地面積34.8萬hm2，占集體林地面積的96.8%。

3.4 流轉(zhuǎn)價格逐步上升

此次林權(quán)制度改革中，3個試點縣（市）林地林木流轉(zhuǎn)價格較以往有大幅提高。究其原因，在于“減輕稅費、放活經(jīng)營”，充分調(diào)動了林農(nóng)及社會力量從事林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的積極性，尤其是投資林業(yè)的社會資金大幅增加。

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，流轉(zhuǎn)價格大幅攀升有三方面原因：第一，市場機制得以完善，即在林權(quán)交易市場中，有足夠的市場主體參與流轉(zhuǎn)，通過競價機制，使得成價格得以提高。第二，由于政策性讓利，從事林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的利潤空間有所增加，流轉(zhuǎn)市場中的需求較以前更為旺盛。第三，原木（竹）價格的大幅上升，使得社會資本從事林農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性有所提高。

4 集體林權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題

①規(guī)范性文件不夠健全。目前僅有四會市出臺了林權(quán)流轉(zhuǎn)辦法，其他兩地缺少相應(yīng)的規(guī)范性文件。同時，涉及流轉(zhuǎn)的提出申請、接受申請、林權(quán)狀況公示、調(diào)查評估、流轉(zhuǎn)交易公告、組織交易、簽訂合同、產(chǎn)權(quán)交易、林權(quán)變更等流程規(guī)范或者沒有，或者較粗躁，難以適應(yīng)林權(quán)流轉(zhuǎn)進一步規(guī)范發(fā)展的要求。

②林權(quán)抵押貸款創(chuàng)新不足。通過集體林權(quán)改革，3個試點縣（市）的林權(quán)抵押貸款工作有了長足進步，四會、博羅和始興新增林權(quán)抵押貸款宗數(shù)分別為580、1780、1662，可以說林權(quán)抵押貸款工作有了質(zhì)的飛躍。但是，也要看到抵押貸款的適用還存在諸多制度性障礙，從而造成廣東林權(quán)抵押貸款工作與浙江、福建等先進省份還有較大差距。

③需要進一步健全林地林木資產(chǎn)評估制度。目前，林權(quán)資產(chǎn)的評估人員、隊伍、方法等方面均存在著諸多不足之處。

④需要創(chuàng)新林木采伐管理工作?！胺呕罱?jīng)營”是林改一項重要的內(nèi)容，但試點中缺乏對林木采伐管理工作的創(chuàng)新。要在目前改革的基礎(chǔ)上，抓好林木采伐管理改革試點工作，通過組織開展編制森林經(jīng)營方案、簡化采伐審批程序等措施，摸索出一套與現(xiàn)代林業(yè)相適應(yīng)的林木采伐管理制度。

⑤需建立森林火災(zāi)保費財政補貼制度。按照“政府引導(dǎo)、政策支持、市場運作、林農(nóng)自愿、穩(wěn)步推進”原則，開展森林保險工作，并且建立森林火災(zāi)保費財政補貼制度。

⑥需組建林業(yè)擔(dān)保公司和林業(yè)合作社組織。擔(dān)保公司主要采取政府和林業(yè)龍頭企業(yè)共同出資的方式進行組建，實行政府扶持、市場化運作。

⑦需健全和完善林權(quán)流轉(zhuǎn)社會化服務(wù)體系。一是林業(yè)部門應(yīng)盡快建立具有專業(yè)性的林業(yè)資產(chǎn)中介評估機構(gòu)，并堅持以社會效益為主，盡量做到保本微利或無利，讓利于“三農(nóng)”，減輕貸款費用。二是加快林政服務(wù)中心建設(shè)，林權(quán)證登記做到簡捷易懂，提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)。三是認真抓好林權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的綜合服務(wù)，確保交易有市，管理有序，充分體現(xiàn)政府不僅在政策上為農(nóng)、而且服務(wù)上為農(nóng)，從而為保障林權(quán)抵押貸款的正常運作打下良好的基礎(chǔ)[4]。

5 完善集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度的思路

①建立完善的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度體系。為降低制度變遷過程中的風(fēng)險與成本，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各種制度在集體林權(quán)流轉(zhuǎn)中的功能，建立完善的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度體系框架，包括產(chǎn)權(quán)制度、核心制度和配套制度三部分。其中：產(chǎn)權(quán)制度是基礎(chǔ)；核心制度包括交易制度、價格制度和利益分配制度，是整個集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度體系最主要的部分；配套制度是保障。完整的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度體系建設(shè)勢必能夠減少新的林權(quán)流轉(zhuǎn)制度與其他制度之間的摩擦，提高制度創(chuàng)新的效率，減少集體林權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中的不確定性和風(fēng)險，進而規(guī)范和促進集體林權(quán)的流轉(zhuǎn)。

②完善核心制度是建設(shè)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度體系的關(guān)鍵。核心制度由交易制度、價格制度和利益分配制度組成，交易制度、價格制度和利益分配制度三者之間相互聯(lián)系、相互作用、相互影響，是建設(shè)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度體系的關(guān)鍵。交易制度以價格制度為基礎(chǔ)，而交易的狀況又影響到價格制度的形態(tài)；利益分配需要通過價格實現(xiàn)來完成，同時利益分配格局又會影響價格制度；利益分配制度的狀況會影響交易制度的形成，而交易的結(jié)果又直接影響到利益的分配。第一，完善交易制度。制定流轉(zhuǎn)立法，規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)交易規(guī)則體系；規(guī)制政府行為，健全林權(quán)流轉(zhuǎn)交易監(jiān)管體系；推動社會力量，完善林權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)體系。第二，完善價格制度。應(yīng)當(dāng)從林地流轉(zhuǎn)和活立木流轉(zhuǎn)兩個角度分別建立價格理論、價格體系和基本價格公式，逐步建立起由科學(xué)的市場競價體系、合理的基準價格體系和規(guī)范的價格評估體系等三大體系構(gòu)成的價格形成機制。其中的關(guān)鍵問題是規(guī)范價格評估體系。第三，完善利益分配制度。改進限額采伐政策和完善林業(yè)稅費政策是完善政府與生產(chǎn)經(jīng)營者之間利益關(guān)系的關(guān)鍵。協(xié)調(diào)生產(chǎn)經(jīng)營者內(nèi)部的利益關(guān)系就是要建立科學(xué)的價格形成機制和合理的農(nóng)民集體內(nèi)部利益分配機制。完善生態(tài)補償制度是解決生產(chǎn)經(jīng)營者與生態(tài)受益者之間利益沖突的根本。

[1]曾鋒,許秀玉,王華南.廣東省生態(tài)公益林發(fā)展現(xiàn)狀與思考[J].林業(yè)資源管理,2009(6):11.

[2]徐正春,王權(quán)典,景彥勤.廣東森林資源流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、問題與對策研究[J].北京林業(yè)大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版,2005(4):42.

[3]謝屹.江西省集體林權(quán)制度改革中的林地林木流轉(zhuǎn)研究[D].北京：北京林業(yè)大學(xué),2008.

[4]馮達，溫亞利.對我國林權(quán)流轉(zhuǎn)問題的探討[J].綠色財會,2010(2):16-17.