完善林業(yè)行政執(zhí)法內(nèi)容的研究

王兆衡，展洪德

（北京林業(yè)大學(xué) 人文學(xué)院，北京 100083）

1 我國(guó)林業(yè)行政執(zhí)法體系中存在的問(wèn)題

1.1 林業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理

目前,法律法規(guī)賦予林業(yè)主管部門(mén)的行政執(zhí)法權(quán)分散在多個(gè)分支機(jī)構(gòu)中,沒(méi)有形成統(tǒng)一、權(quán)威的職能。根據(jù)我國(guó)《森林法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》和《森林法實(shí)施條例》的規(guī)定，林業(yè)行政主管部門(mén)行使森林和野生動(dòng)植物保護(hù)、林木種子管理、植物新品種保護(hù)等方面的行政執(zhí)法職能,而這些職能分散在林政資源、森林公安、野生動(dòng)植物、森林防火、森林植物檢疫等多個(gè)內(nèi)設(shè)的職能機(jī)構(gòu)中,使得行使林業(yè)行政執(zhí)法權(quán)的機(jī)構(gòu)過(guò)多，不能形成統(tǒng)一的執(zhí)法隊(duì)伍。而且林業(yè)執(zhí)法職能機(jī)構(gòu)執(zhí)法職能相互交叉重疊，導(dǎo)致了執(zhí)法力量分散、執(zhí)法資源浪費(fèi)以及執(zhí)法效率偏低。有時(shí)為了打擊林業(yè)違法行為,臨時(shí)成立聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)或者執(zhí)法稽查隊(duì)，采取突擊執(zhí)法方式,在此情形下執(zhí)法機(jī)構(gòu)不但無(wú)法高效履行執(zhí)法職能,而且也不利于案件的及時(shí)處理，為執(zhí)法監(jiān)督工作增加了困難。

1.2 林業(yè)行政執(zhí)法主體范圍不清晰

林業(yè)行政執(zhí)法主體混亂是導(dǎo)致林業(yè)行政訴訟敗訴的一個(gè)重要原因?！缎姓幜P法》、《森林法實(shí)施條例》和《林業(yè)行政處罰程序規(guī)定》,已經(jīng)對(duì)林業(yè)行政執(zhí)法主體作了明確分類(lèi):一是縣級(jí)以上林業(yè)行政主管部門(mén)；二是縣級(jí)以上林業(yè)行政主管部門(mén)依法委托的組織；三是法律、法規(guī)明確授權(quán)的組織[1]。但由于歷史的原因以及林業(yè)執(zhí)法范圍廣、執(zhí)法任務(wù)繁重的現(xiàn)狀，進(jìn)行執(zhí)法主體的清理工作還有許多難點(diǎn)。如，國(guó)家林業(yè)行政主管部門(mén)派駐國(guó)有林區(qū)森林資源監(jiān)督專(zhuān)員辦事機(jī)構(gòu),不能沒(méi)有行政執(zhí)法權(quán),但層層派駐的專(zhuān)員又多數(shù)屬于企業(yè)編制,不是獨(dú)立組織，其是否具有執(zhí)法權(quán)范圍模糊不清；國(guó)有森工企業(yè)屬于企業(yè)性質(zhì),長(zhǎng)期以來(lái)承擔(dān)著管理國(guó)有森林資源的職責(zé)，并且形成了比較健全的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和強(qiáng)大的執(zhí)法能力，但是根據(jù)政企分開(kāi)的原則,不符合委托的條件主體，也不能行使行政管理權(quán)和處罰權(quán)；在林業(yè)管理和林業(yè)執(zhí)法工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的林業(yè)工作站是鄉(xiāng)政府內(nèi)設(shè)的事業(yè)單位，與縣級(jí)林業(yè)主管部門(mén)沒(méi)有隸屬關(guān)系，僅是業(yè)務(wù)工作的一種指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，根據(jù)我國(guó)相關(guān)森林法律的規(guī)定，最低一級(jí)的林業(yè)行政執(zhí)法主體是縣級(jí)以上林業(yè)行政主管部門(mén)及其委托的組織，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站的執(zhí)法權(quán)無(wú)法行使。

1.3 執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任制度不健全

我國(guó)現(xiàn)有林業(yè)行政執(zhí)法部門(mén)，在執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制上缺少一套快捷的案件報(bào)告制度、完善的監(jiān)督管理機(jī)制和規(guī)范的責(zé)任追究制度。一方面,由于信息不暢等原因，對(duì)破壞森林的違法行為監(jiān)管力度不夠，不能及時(shí)執(zhí)法；另一方面,由于林業(yè)行政執(zhí)法部門(mén)沒(méi)有建立起內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的高效監(jiān)督機(jī)制,因此對(duì)林業(yè)行政執(zhí)法權(quán)缺乏有效的制約。在實(shí)際工作中，存在著執(zhí)法機(jī)構(gòu)不執(zhí)法、違法設(shè)定執(zhí)法權(quán)利、違背執(zhí)法程序執(zhí)法、執(zhí)法行為由機(jī)構(gòu)自行安排,責(zé)任不明等情況。此外，對(duì)發(fā)生林業(yè)大案、要案的地方和單位負(fù)責(zé)人責(zé)任追究不及時(shí)，責(zé)任無(wú)人承擔(dān)的局面時(shí)有發(fā)生。

1.4 執(zhí)法人員的執(zhí)業(yè)素質(zhì)普遍不高

林業(yè)工作點(diǎn)多、面廣、戰(zhàn)線(xiàn)長(zhǎng)，執(zhí)法客體量大復(fù)雜，導(dǎo)致執(zhí)法困難。一方面，執(zhí)法隊(duì)伍龐大，執(zhí)法人員構(gòu)成呈現(xiàn)多元化，包括森警部隊(duì)官兵、森林公安干警、林業(yè)管理干部、林業(yè)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員等，這些人員的素質(zhì)通常參差不齊[2]。在林業(yè)執(zhí)法中關(guān)于執(zhí)法主體、執(zhí)法內(nèi)容和執(zhí)法程序、制作法律文書(shū)等經(jīng)常出現(xiàn)大大小小的錯(cuò)誤,從而影響了林業(yè)行政執(zhí)法辦案的質(zhì)量。另一方面，由于執(zhí)法工作往往在基層，林業(yè)執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，不能及時(shí)掌握新的政策法規(guī)，習(xí)慣于根據(jù)慣性和經(jīng)驗(yàn)執(zhí)法，沒(méi)有依法行政觀念，造成濫用職權(quán)、玩忽職守，更嚴(yán)重的甚至構(gòu)成林業(yè)瀆職犯罪。

2 林業(yè)行政執(zhí)法體系缺陷產(chǎn)生的法律問(wèn)題

2.1 監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任制度不健全導(dǎo)致玩忽職守

森林資源職務(wù)犯罪多是由于工作上的不負(fù)責(zé)任或者不正確履行工作職責(zé)而導(dǎo)致危害結(jié)果的發(fā)生。從其犯罪動(dòng)機(jī)來(lái)看，森林資源職務(wù)犯罪具有明顯的趨利性。他們或在林政管理、林業(yè)執(zhí)法過(guò)程中向當(dāng)事人索取、收受好處費(fèi)，或與當(dāng)事人合伙承包山場(chǎng)、入股木材加工企業(yè)，以公權(quán)換取私利[3]。另外，我國(guó)當(dāng)前的《森林法》存在法律規(guī)定與法律責(zé)任不相匹配的現(xiàn)象，沒(méi)有從立法的角度引導(dǎo)執(zhí)法機(jī)關(guān)加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督、嚴(yán)格落實(shí)個(gè)人及單位的法律責(zé)任，從而導(dǎo)致執(zhí)法工作者思想意識(shí)渙散，利用法律漏洞實(shí)施違法行為，玩忽職守、濫用職權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

2.2 執(zhí)法人員執(zhí)業(yè)素質(zhì)不高引起法律責(zé)任

在林業(yè)執(zhí)法實(shí)踐中由于執(zhí)法人員工作任務(wù)繁重、工作環(huán)境艱苦，收入待遇相對(duì)較低，使一些職業(yè)素質(zhì)不高的林業(yè)執(zhí)法人員，心理極其不平衡，工作積極性不高，作風(fēng)渙散，怠于履行職責(zé)。有些人不顧犧牲國(guó)家和人民的利益，為追求本部門(mén)或個(gè)人的利益以權(quán)謀私。加之林區(qū)的位置相對(duì)比較偏遠(yuǎn)，相應(yīng)的法律宣傳工作不到位，導(dǎo)致有些工作人員置法律于不顧,違反法律規(guī)定，濫用職權(quán),甚至以罰代刑，放縱犯罪，造成森林資源的嚴(yán)重破壞。

3 外國(guó)立法實(shí)踐的借鑒

3.1 日本網(wǎng)絡(luò)化整體運(yùn)作機(jī)構(gòu)設(shè)置的模式

在日本，中央政府之下的林業(yè)廳是林業(yè)主管部門(mén)，隸屬于農(nóng)林水產(chǎn)省。廳長(zhǎng)是第一負(fù)責(zé)人，林業(yè)廳直接管理國(guó)有森林網(wǎng)絡(luò)。這樣有助于監(jiān)管責(zé)任的落實(shí)，避免出現(xiàn)互相推卸責(zé)任，責(zé)任無(wú)人承擔(dān)的情況發(fā)生。并且，在農(nóng)林水產(chǎn)省的英文網(wǎng)站上列出了林業(yè)廳的詳細(xì)組織結(jié)構(gòu)圖，但沒(méi)有提供中央政府級(jí)別以下機(jī)構(gòu)的詳細(xì)構(gòu)架。關(guān)于森林的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)，森林保護(hù)和林業(yè)實(shí)施的應(yīng)用研究，技術(shù)研究，專(zhuān)業(yè)知識(shí)，職業(yè)培訓(xùn)和信息傳播則主要由日本森林技術(shù)協(xié)會(huì)（JAFTA）提供，該協(xié)會(huì)是非政府專(zhuān)業(yè)組織。其做法吸納了日本社會(huì)各界對(duì)森林保護(hù)的支持，為官方林業(yè)行政執(zhí)法提供了便利條件。

3.2 德國(guó)立法中的林業(yè)執(zhí)法主體

近年來(lái)大范圍的機(jī)構(gòu)重組和制度改革席卷了整個(gè)德國(guó)，以黑森州為例，以前版本的《黑森州森林法》賦予林務(wù)官員與正規(guī)警員權(quán)利相似的執(zhí)行權(quán)，包括搜查權(quán)和沒(méi)收權(quán)、逮捕權(quán)和執(zhí)行任務(wù)時(shí)使用輕型武器的權(quán)利?，F(xiàn)在這些執(zhí)行權(quán)已統(tǒng)統(tǒng)被廢止，州森林法的各項(xiàng)規(guī)定不再賦予基層林務(wù)官員這些權(quán)利[4]。針對(duì)目前我國(guó)森林法對(duì)林業(yè)執(zhí)法主體范圍規(guī)定的缺失，諸如國(guó)家林業(yè)行政主管部門(mén)派駐國(guó)有林區(qū)森林資源監(jiān)督專(zhuān)員辦事機(jī)構(gòu)行使行政執(zhí)法權(quán)，國(guó)有森工企業(yè)行使行政管理權(quán)和處罰權(quán)以及鄉(xiāng)林業(yè)站行使林業(yè)行政職權(quán)等問(wèn)題，可以通過(guò)機(jī)構(gòu)重組和制度改革等方式收回其重疊、交錯(cuò)的權(quán)利。

3.3 美國(guó)多元執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制

人們普遍認(rèn)為執(zhí)法就是行使調(diào)解權(quán)和控制權(quán)，由法定的政府機(jī)構(gòu)使用法律制裁來(lái)阻止（第三方）違法行為。因此，大多數(shù)人認(rèn)為森林執(zhí)法是林業(yè)部門(mén)的主要職責(zé)（如有要求，警察、海關(guān)和稅務(wù)應(yīng)給予協(xié)助）。但是在美國(guó)，大部分有關(guān)森林管理和森林保護(hù)的規(guī)章制度只適用于公有林（特別是聯(lián)邦政府擁有的國(guó)家森林），負(fù)責(zé)公有林管理經(jīng)營(yíng)的公共機(jī)構(gòu)（即美國(guó)林業(yè)局）的執(zhí)法行為越來(lái)越多地受到公眾、特別是非政府環(huán)境組織的監(jiān)督。

我國(guó)不妨也嘗試這種公共管理監(jiān)督的機(jī)制，使公眾和非政府組織廣泛參與到森林執(zhí)法管理的活動(dòng)中來(lái)，制定相關(guān)的法律制度及法律責(zé)任，普及立法執(zhí)法知識(shí)。在監(jiān)督和管理過(guò)程中提高我國(guó)林業(yè)執(zhí)法人員的職業(yè)素質(zhì)和專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，使執(zhí)法工作在群眾監(jiān)督中進(jìn)行。

4 完善我國(guó)林業(yè)行政執(zhí)法體系的建議

4.1 改革現(xiàn)有的林政執(zhí)法體系

目前基層林業(yè)執(zhí)法部門(mén)有公安森?？啤⒘终?、稽查大隊(duì)、資源科、土地辦、資源監(jiān)督辦，這些部門(mén)職權(quán)雖有不同，但都有對(duì)破壞森林資源案件的處罰權(quán)[5]。這種行政主體分散的問(wèn)題是導(dǎo)致執(zhí)法不嚴(yán)，以罰代刑的根本源頭。因此改革林業(yè)局現(xiàn)有行政執(zhí)法部門(mén)，明確林業(yè)行政執(zhí)法管理權(quán)限是當(dāng)前最為緊迫的任務(wù)。為了解決此項(xiàng)問(wèn)題，建議建立以縣級(jí)林業(yè)工作站為主體的森林管理和保護(hù)組織。切實(shí)改變目前由基層林業(yè)工作站獨(dú)立監(jiān)管森林資源的被動(dòng)局面，建立以縣級(jí)林業(yè)工作站為主體，鄉(xiāng)村組織共同參與協(xié)助的機(jī)制，統(tǒng)一縮小護(hù)林員隊(duì)伍。同時(shí)，嚴(yán)格規(guī)范臨時(shí)成立的聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)和執(zhí)法稽查隊(duì)伍，使其有組織、有計(jì)劃地完成工作任務(wù)。

4.2 建立健全林業(yè)行政執(zhí)法責(zé)任制

行政執(zhí)法責(zé)任制是規(guī)范和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法活動(dòng)的一項(xiàng)重要制度。建立健全林業(yè)行政執(zhí)法責(zé)任制是全面推進(jìn)林業(yè)主管部門(mén)依法行政的重要環(huán)節(jié)。借鑒有關(guān)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)存在的問(wèn)題，健全林業(yè)執(zhí)法責(zé)任制首先需要建立一套快捷的案件報(bào)告制度、完善的監(jiān)督管理機(jī)制和規(guī)范的責(zé)任追究制度。其次，加快實(shí)施網(wǎng)絡(luò)化管理模式，確保信息通暢，對(duì)不按規(guī)定破壞森林的違法行為嚴(yán)格監(jiān)管,及時(shí)處理。再次，建立起內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的高效監(jiān)督機(jī)制,對(duì)林業(yè)行政執(zhí)法權(quán)實(shí)行有效的控制制約。最后，還可以通過(guò)依法界定林業(yè)行政執(zhí)法職責(zé)、建立健全林業(yè)行政執(zhí)法評(píng)議考核機(jī)制，從根本上落實(shí)林業(yè)行政執(zhí)法責(zé)任，建立和完善林業(yè)行政執(zhí)法責(zé)任制的配套制度。

4.3 加大涉林犯罪的懲罰力度

要注重對(duì)森林資源行政執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使其熟悉林業(yè)法律、法規(guī)和政策，掌握?qǐng)?zhí)法程序和工作方法，使其真正學(xué)法、懂法、守法、用法，從根本上樹(shù)立起依法執(zhí)政、公正執(zhí)法的思想觀念。另外，針對(duì)現(xiàn)有關(guān)于林業(yè)執(zhí)法方面的瀆職犯罪，要充分認(rèn)識(shí)這種犯罪的發(fā)生原因以及危害程度，加強(qiáng)相關(guān)職能的聯(lián)系與配合，提高打擊力度，對(duì)瀆職犯罪形成一種威懾。同時(shí)，還要結(jié)合查辦的案件對(duì)林業(yè)執(zhí)法人員進(jìn)行警示教育，針對(duì)瀆職犯罪所暴露的問(wèn)題，應(yīng)采取多種形式對(duì)行政執(zhí)法人員進(jìn)行世界觀、人生觀、價(jià)值觀教育，提高其政治素質(zhì)，增強(qiáng)反腐防變的自覺(jué)性。建立多元化監(jiān)管系統(tǒng)，從源頭上杜絕職務(wù)犯罪的發(fā)生，為完善我國(guó)林業(yè)執(zhí)法提供有力保障。

[1]賀晶.林業(yè)行政執(zhí)法改革初探[J].山西林業(yè),2008(2):9-10.

[2]金霞.加強(qiáng)林業(yè)行政執(zhí)法問(wèn)題初探[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào),2008(4):154-156.

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[4]李智勇,斯特芬·曼（德)，葉兵.主要國(guó)家森林法比較研究[M].北京：中國(guó)林業(yè)出版社,2009.

[5]王璞.森林資源職務(wù)犯罪研究[J].北方經(jīng)貿(mào),2009(10):137-138.