動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中自由裁量權(quán)影響因素及其對(duì)策探討

閆俊平，溫連杰

（上海市楊浦區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，上海楊浦 200438）

前言

行政自由裁量權(quán)是行政執(zhí)法過(guò)程中大量存在的一種權(quán)力，如何規(guī)范行使自由裁量權(quán)是做到行政處罰公開(kāi)、公正、責(zé)罰相當(dāng)?shù)年P(guān)鍵。2011年8月4日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化政務(wù)公開(kāi)加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見(jiàn)》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了“嚴(yán)格規(guī)范行政裁量權(quán)行使，細(xì)化、量化裁量基準(zhǔn)，公開(kāi)裁量范圍、種類(lèi)和幅度”。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體系涉及大量的自由裁量條款，在動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中，如何分析把握影響因素、嚴(yán)格規(guī)范自由裁量權(quán)的行使，是當(dāng)前擺在我們面前的一個(gè)重要課題。

自由裁量權(quán)一般與行政行為結(jié)合在一起，是國(guó)家賦予具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)在法律法規(guī)規(guī)定的幅度、范圍內(nèi)有一定選擇余地的處置權(quán)力。自由裁量權(quán)主要體現(xiàn)行政合理性原則，包括種類(lèi)裁量權(quán)、幅度裁量權(quán)和程度裁量權(quán)三方面。由于我國(guó)幅員遼闊，各地情況千差萬(wàn)別，法律法規(guī)的規(guī)定不可能窮盡一切可能。因此，行政機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)是客觀存在的。例如《上海市動(dòng)物防疫條例》第45條第2款規(guī)定“違反本條例第37條規(guī)定，接收未經(jīng)指定道口檢查簽章運(yùn)入本市的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)接收單位或者個(gè)人給予警告，并處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款”。此法條規(guī)定裁量幅度一萬(wàn)到十萬(wàn)，裁量范圍如此之大，如果一旦失去裁量權(quán)的控制容易成為各種矛盾的引爆點(diǎn)。

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰條款大多涉及自由裁量權(quán)限，因此，有效規(guī)范自由裁量權(quán)的行使，對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法公正、合理具有重要意義。

1 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中自由裁量權(quán)影響因素

1.1 制度性影響因素

1.1.1 對(duì)執(zhí)法體系制度的信任、安全感

動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中處罰主體、被處罰人和法律法規(guī)體系三者構(gòu)成行政處罰系統(tǒng)。一個(gè)被處罰主體和被處罰人共同信任的執(zhí)法體系能有效促進(jìn)自由裁量的科學(xué)性和合理性。例如，被處罰行為人敬畏法律，認(rèn)同處罰的自由裁量權(quán)限，根據(jù)“火爐效應(yīng)”，他們自然忌憚自由裁量權(quán)的存在。同樣，如果處罰主體信任行政處罰自由裁量權(quán)，那么作出的自由裁量應(yīng)該是在合法、合理范圍內(nèi)的。實(shí)際情況是，長(zhǎng)期以來(lái)自由裁量與處罰主體內(nèi)部返還獎(jiǎng)金掛鉤，造成處罰主體和被處罰對(duì)象對(duì)自由裁量權(quán)形成截然不同的態(tài)度，被處罰者對(duì)整個(gè)罰款額度的不信任構(gòu)成了對(duì)整個(gè)自由裁量法規(guī)的不信任，從而影響到自由裁量權(quán)存在的權(quán)威性。

另外，立法過(guò)程中公眾的參與程度，也在一定程度上影響自由裁量的權(quán)威性?，F(xiàn)行的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督法律法規(guī)體系在實(shí)際制定過(guò)程中對(duì)自由裁量權(quán)的設(shè)定，在某種程度上忽視了此領(lǐng)域相關(guān)群體的參與性。這樣未經(jīng)充分考慮公眾意見(jiàn)形成的處罰標(biāo)準(zhǔn)往往不能被公眾充分認(rèn)可，容易導(dǎo)致不同區(qū)域動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在作出行政處罰時(shí)對(duì)相對(duì)人無(wú)形中形成制度上的不合理。

1.1.2 當(dāng)前自由裁量權(quán)法律法規(guī)影響

一是執(zhí)法多據(jù)?，F(xiàn)行的動(dòng)物行政處罰兜底條款經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)“按相關(guān)規(guī)定處罰”“法律法規(guī)有處罰規(guī)定的”這樣的字眼，這實(shí)際上造成了“處罰多據(jù)”情況，令執(zhí)法者無(wú)所適從，影響了自由裁量權(quán)威性。

二是裁量標(biāo)準(zhǔn)未有明確規(guī)定。例如《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》第78條規(guī)定“違反本法規(guī)定，屠宰、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸?shù)膭?dòng)物未附有檢疫證明，經(jīng)營(yíng)和運(yùn)輸?shù)膭?dòng)物產(chǎn)品未附有檢疫證明、檢疫標(biāo)志的，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，處同類(lèi)檢疫合格動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品貨值金額百分之十以上百分之五十以下的罰款；對(duì)貨主以外的承運(yùn)人處運(yùn)輸費(fèi)用一倍以上三倍以下罰款”。這里“貨值金額”和“運(yùn)輸費(fèi)用”如何計(jì)算沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，容易造成裁量差異過(guò)大。

三是法律法規(guī)適用沖突。比如《上海市動(dòng)物防疫條例》第35條第2款規(guī)定“在動(dòng)物防疫監(jiān)督檢查中，發(fā)現(xiàn)檢疫證明與實(shí)際物品不符，檢疫證明與有關(guān)的驗(yàn)訖印章或者檢疫標(biāo)識(shí)不符，檢疫證明逾期，檢疫證明涂改的，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以要求貨主或者承運(yùn)人將有關(guān)動(dòng)物運(yùn)送至本市指定的場(chǎng)所進(jìn)行留驗(yàn)、檢測(cè)，重新辦理檢疫手續(xù)”，而《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》第79條規(guī)定“違反本法規(guī)定，轉(zhuǎn)讓、偽造或者變?cè)鞕z疫證明、檢疫標(biāo)志或者禽畜標(biāo)識(shí)的，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒(méi)收違法所得，收繳檢疫證明、檢疫標(biāo)志或者禽畜標(biāo)識(shí)，并處三千元以上三萬(wàn)元以下罰款”。在實(shí)踐中，涂改檢疫證明算作是偽造，上海市的地方性法規(guī)規(guī)定，“可以進(jìn)行補(bǔ)檢”，而《動(dòng)物防疫法》卻硬性規(guī)定了處罰額度，這樣在具體操作過(guò)程中就形成沖突，也為自由裁量留下了不同的空間。

1.1.3 自由裁量程序規(guī)定影響

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督領(lǐng)域尚未形成全國(guó)統(tǒng)一規(guī)范的行政處罰程序規(guī)定，容易造成裁量上的瑕疵。比如，《上海市動(dòng)物防疫條例》第35條第3款規(guī)定“經(jīng)補(bǔ)檢或者重檢，對(duì)檢疫合格的動(dòng)物，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)出具檢疫證明；對(duì)檢疫不合格的動(dòng)物，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理”。此款項(xiàng)中對(duì)補(bǔ)檢以什么樣的程序進(jìn)行審查，以及相關(guān)的工作時(shí)限未作出規(guī)定，使執(zhí)法過(guò)程中的裁量行為具有很大的隨意性。

1.1.4 動(dòng)物衛(wèi)生管理體制的影響

中國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生管理體制自新修訂的《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》實(shí)施后逐漸理順，但是很多法律條款的制定并沒(méi)有跟得上體制的變化。例如，從法律法規(guī)來(lái)看，獸醫(yī)主管部門(mén)擁有處罰權(quán)、監(jiān)督權(quán)和審批權(quán)，而縣級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)卻沒(méi)有審批權(quán)。在各個(gè)地方有不同的情況，如果審批權(quán)要設(shè)置到省級(jí)，那么勢(shì)必會(huì)造成行政效率的低下，也從一定程度上影響了區(qū)縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)的應(yīng)用。

1.1.5 行政權(quán)力監(jiān)督不健全造成影響

一方面權(quán)力配置不科學(xué)，權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、單位內(nèi)部監(jiān)督、上級(jí)機(jī)構(gòu)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的力量對(duì)比不合理，未能形成真正的監(jiān)督合力。另一方面監(jiān)督缺乏獨(dú)立性，如作為行政系統(tǒng)內(nèi)的畜牧獸醫(yī)行政管理部門(mén)指導(dǎo)下級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的執(zhí)法情況，使得這種監(jiān)督在實(shí)踐中很難真正履行，以致虛監(jiān)、失監(jiān)等現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)。

1.2 個(gè)體層面影響因素

1.2.1 可以為個(gè)人所調(diào)用的資源狀況

行政處罰過(guò)程實(shí)質(zhì)上是“法治”與“人治”，處罰主體和被處罰者之間的博弈過(guò)程。行政處罰中個(gè)人所能調(diào)用的主要是權(quán)力、財(cái)富、聲望和機(jī)會(huì)等資源。具體如權(quán)力來(lái)說(shuō)，處罰主體的權(quán)力層次某種程度上決定了在自由裁量權(quán)限內(nèi)可以實(shí)施的裁量幅度大?。槐惶幜P主體所處的社會(huì)地位高低、所擁有的權(quán)力大小，決定了其討價(jià)還價(jià)的能力。比如，被處罰者是大型食品加工企業(yè)，那么他所能承受的處罰額度會(huì)相對(duì)更大，但是他本身的社會(huì)地位也決定其博弈能力也相對(duì)較大。

1.2.2 個(gè)人所實(shí)際動(dòng)用的資本狀況

一是對(duì)非正式網(wǎng)絡(luò)途徑的選擇。互動(dòng)遵循同質(zhì)原則，通常發(fā)生在具有相近或相似的資源與生活方式特征的行動(dòng)者之問(wèn)。根據(jù)業(yè)緣、趣緣關(guān)系，動(dòng)物產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)者一般會(huì)形成自己的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。違法者在遇到行政處罰案件時(shí)，首先想到的是在自己的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)內(nèi)尋找能影響行政自由裁量的資源。這些資源具體分為“信息”（information）和“影響”（influence）兩大類(lèi)?！靶畔ⅰ敝傅氖莻€(gè)人可以從網(wǎng)絡(luò)中獲得對(duì)自己行動(dòng)（如提供幫助等）有價(jià)值的信息，“影響”指?jìng)€(gè)人可從網(wǎng)絡(luò)成員那里得到能直接幫助自己達(dá)到行動(dòng)目的的實(shí)質(zhì)幫助。這些“信息”和“影響”足以影響自由裁量結(jié)果的公正性。

1.2.3 執(zhí)法者的能力水平問(wèn)題

由于執(zhí)法人員的工作能力，對(duì)法條的駕馭能力，相關(guān)知識(shí)水平欠缺等原因，會(huì)導(dǎo)致一些不可以預(yù)見(jiàn)的自由裁量失誤，純屬“無(wú)心之失”。主要表現(xiàn)為對(duì)錯(cuò)誤事實(shí)認(rèn)定，對(duì)案件的錯(cuò)誤定性等。典型的情況是，如《動(dòng)物防疫法》規(guī)定禁止未檢動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品上市銷(xiāo)售，而執(zhí)法人員如果對(duì)未檢上市的動(dòng)物產(chǎn)品情況不進(jìn)行深入調(diào)查，會(huì)將本應(yīng)適用《動(dòng)物防疫法》第43條進(jìn)行定性的情節(jié)而適用第25條進(jìn)行定性。

1.3 文化層面影響

1.3.1 特有的人情、面子因素

中國(guó)的人情關(guān)系已經(jīng)滲透到了社會(huì)的方方面面，也深深影響了法律體系內(nèi)的自由裁量權(quán)實(shí)施?！霸谖餮笊鐣?huì)里爭(zhēng)的是權(quán)利，而在我們卻是攀關(guān)系、講交情”。正因?yàn)槊孀雍腿饲槊芮邢嚓P(guān)，在行政處罰中，一方面，由于人情關(guān)系，只要是熟人或自己人，一切公共生活中的責(zé)任和規(guī)矩，都可以隨意改流變通；另一方面，對(duì)他人或陌生人，一切正常的程序都可能成為關(guān)卡。在這里，普遍的標(biāo)準(zhǔn)并不發(fā)生作用，一定要問(wèn)清對(duì)象是誰(shuí)，和自己是什么關(guān)系，才能決定拿出什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)。

1.3.2 根深蒂固的心理因素

筆者將心理因素歸結(jié)為文化，是因?yàn)樾睦碇械臐撘庾R(shí)層面指引著人生的價(jià)值判斷。從主觀上來(lái)看，一是主要來(lái)自于處罰主體潛意識(shí)。比如，如果處罰主體潛意識(shí)里主張伸張正義、對(duì)違法者嫉惡如仇，那么很大程度上會(huì)加重對(duì)違法者的裁量額度；二是執(zhí)法者的早期體驗(yàn)，比如執(zhí)法者從小的經(jīng)歷影響了他對(duì)是非曲直的判斷，那么一旦在其擁有自由裁量權(quán)力的情況下，往往會(huì)依據(jù)其個(gè)人好惡做出一些不合理的自由裁量；三是來(lái)自于被處罰者的潛意識(shí)，有些被處罰者抱有“無(wú)賴(lài)”心理，利用當(dāng)前信訪事件層出不窮這樣的敏感時(shí)期，遇到處罰就上門(mén)“鬧一鬧”，以“身體的武器”來(lái)對(duì)抗法律的尊嚴(yán)，從而期望達(dá)到罰款數(shù)額降低的目的。

2 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督領(lǐng)域自由裁量權(quán)條款分析及負(fù)面效應(yīng)

對(duì)法律法規(guī)自由裁量條款的分析，也是分析制度層面影響因素的重要途徑。可以說(shuō)，無(wú)論何種裁量都是在制度范圍內(nèi)的，制度的回旋余地影響著裁量權(quán)的最終實(shí)現(xiàn)程度。

2.1 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督領(lǐng)域裁量權(quán)條款分析

筆者對(duì)上海市某區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所經(jīng)常采納的行政處罰自由裁量法條進(jìn)行了梳理、歸類(lèi)。在此由于區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)不屬于畜牧獸醫(yī)行政主管部門(mén)，因此未將涉及畜牧獸醫(yī)主管部門(mén)的法條列為其中。梳理的法律法規(guī)以及部門(mén)規(guī)章等共9部，包括《動(dòng)物防疫法》《上海市動(dòng)物防疫條例》《動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)管理辦法》《上海市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》等，共梳理出與自由裁量權(quán)有關(guān)的條款78條，不涉及《行政處罰法》《國(guó)家賠償法》《行政訴訟法》《畜牧法》等有關(guān)法律條款。根據(jù)這些條款，涉及自由裁量的主要法條呈現(xiàn)以下特點(diǎn)。

一是對(duì)事實(shí)要件認(rèn)定的自由裁量。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)當(dāng)事人行為性質(zhì)認(rèn)定的酌情裁量，確認(rèn)其行為是否違反動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督管理秩序，并經(jīng)過(guò)調(diào)查決定是否作出動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰。比如《動(dòng)物防疫法》第50條規(guī)定“從事動(dòng)物診療活動(dòng)的機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：（一）有與動(dòng)物診療活動(dòng)相適應(yīng)并符合動(dòng)物防疫條件的場(chǎng)所；（二）有與動(dòng)物診療活動(dòng)相適應(yīng)的執(zhí)業(yè)獸醫(yī)；（三）有與動(dòng)物診療活動(dòng)相適應(yīng)的獸醫(yī)器械和設(shè)備；（四）有完善的管理制度”。這些技術(shù)條件需要經(jīng)過(guò)行政執(zhí)法人員的調(diào)查取證決定。

二是判定情節(jié)輕重的自由裁量。在動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督法律中，有不少法條規(guī)定的酌定情節(jié)。即在量刑時(shí)，需由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督部門(mén)酌定違法情節(jié)的范圍、程度和輕重。法條中經(jīng)常見(jiàn)“根據(jù)不同情節(jié)”“視情節(jié)嚴(yán)重”“造成嚴(yán)重后果”等模糊語(yǔ)言來(lái)概括、規(guī)定，其本身沒(méi)有明確的內(nèi)涵和外延，又缺乏認(rèn)定情節(jié)輕重的法定條件，具體理解和適用，只有聽(tīng)?wèi){動(dòng)物衛(wèi)生執(zhí)法人員去判定。

三是選擇行為時(shí)限的自由裁量。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督法律中有些法條所規(guī)定的限期行政相對(duì)人履行某種義務(wù)，既未具體規(guī)定履行的期限，也未規(guī)定其履行的幅度。例如《上海市動(dòng)物防疫條例》第35條第3款的“重新補(bǔ)檢或者重檢”就沒(méi)有一個(gè)具體的程序、時(shí)間規(guī)定，實(shí)際工作中需要依靠自由裁量。

四是選擇處罰的對(duì)象、種類(lèi)和幅度的自由裁量。我國(guó)現(xiàn)行動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰主要有警告、罰款、責(zé)令改正、沒(méi)收違法所得等。大體可以分為三類(lèi)：一是確定型，即對(duì)某種違法行為，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定了處罰對(duì)象、種類(lèi)，應(yīng)給與某種行政處罰；二是選擇型，即某一違法行為，法律規(guī)定了可以選定處罰對(duì)象、幅度；三是混合型，即對(duì)某一違法違規(guī)行為，幾部法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定了可以選定處罰對(duì)象，又規(guī)定了可同時(shí)選定另一種行政處罰或不處罰。

2.2 自由裁量權(quán)行使不當(dāng)負(fù)面效應(yīng)

一是容易造成人治之嫌，違背法治精神。行政處罰必須符合法律的目的和精神，如果行使自由裁量權(quán)時(shí)超出法定的幅度和范圍，不能公平合理地實(shí)現(xiàn)執(zhí)法意圖，就會(huì)踐踏到法律權(quán)威。行政權(quán)力是政府管理社會(huì)、服務(wù)社會(huì)的權(quán)力。在其運(yùn)行過(guò)程中，為實(shí)現(xiàn)其管理和服務(wù)職能，有效地穩(wěn)定社會(huì)秩序、回應(yīng)公共訴求，必然有著效率優(yōu)先的價(jià)值選擇，當(dāng)效率優(yōu)先被片面強(qiáng)調(diào)，正義被遺忘之時(shí)，權(quán)力必然能夠找到濫用的溫床。

二是為“自私裁量”提供了可能，造成行政資源的浪費(fèi)，助長(zhǎng)特權(quán)思想，滋生腐敗，影響黨和政府形象。

三是不利于社會(huì)秩序的穩(wěn)定。如果行政主體濫用行政處罰自由裁量權(quán)，不同情況相同對(duì)待，相同情況不同對(duì)待，容易引起群眾懷疑，產(chǎn)生對(duì)立情緒，從而導(dǎo)致社會(huì)秩序的不穩(wěn)定。

綜上所述，行政自由裁量權(quán)是一把雙刃劍，要解決裁量不公的問(wèn)題，必須加強(qiáng)對(duì)行政自由裁量權(quán)的控制，而對(duì)自由裁量權(quán)的控制說(shuō)到底是“人治”與“法治”“人情”與“制度”的較量。

3 如何有效規(guī)范自由裁量權(quán)的行使

筆者認(rèn)為，控制自由裁量權(quán)需要加強(qiáng)制度剛性，同時(shí)也需要兼顧制度的溫情。

3.1 國(guó)家立法層面進(jìn)行規(guī)范

加快制定動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督領(lǐng)域“行政處罰自由裁量規(guī)范”和“動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定”，細(xì)化自由裁量基準(zhǔn)，明確行政處罰基本程序。程序公正是保證結(jié)果公正的基本前提。因此要更加注重程序上的自由裁量權(quán)濫用。根據(jù)現(xiàn)有的法律體系，要堅(jiān)決執(zhí)行告知制度、信息公開(kāi)制度、回避制度和聽(tīng)證制度等。

3.2 借鑒西方判例制，提高執(zhí)法者素質(zhì)

一是可以借鑒西方判例制度，針對(duì)某一類(lèi)型的違法案件，有某一區(qū)域內(nèi)一定級(jí)別的行政立法機(jī)關(guān)（這樣可以考慮地區(qū)的經(jīng)濟(jì)情況），成立專(zhuān)家辦案小組，嚴(yán)格按照行政處罰原則形成“標(biāo)準(zhǔn)案卷”，供執(zhí)法者參考，有利于提高執(zhí)法者的判案水準(zhǔn)。

二是加強(qiáng)法律培訓(xùn)，切實(shí)提高執(zhí)法者的法律專(zhuān)業(yè)水平和辦案能力。同時(shí)，加強(qiáng)執(zhí)法人員的道德修養(yǎng)，筑起思想上的防火墻。

3.3 執(zhí)行過(guò)程中操作層面規(guī)范

通過(guò)細(xì)化量化行政執(zhí)法自由裁量權(quán)，按照裁量涉及的各種不同的事實(shí)情節(jié)，將法律規(guī)范預(yù)先規(guī)定的裁量范圍加以細(xì)化，并設(shè)以固定的具體判斷標(biāo)準(zhǔn)。

3.3.1 上級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生主管行政部門(mén)應(yīng)盡快制定出量化自由裁量權(quán)實(shí)施細(xì)則或規(guī)范性文件，以此來(lái)規(guī)范指導(dǎo)各基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)行政自由裁量權(quán)的行使。

3.3.2 實(shí)行定性與定量分析相結(jié)合。根據(jù)影響因素影響程度不同，通過(guò)專(zhuān)家賦值法對(duì)相關(guān)因素進(jìn)行賦值，盡量通過(guò)排除主觀因素而在制度框架內(nèi)進(jìn)行合理裁量。

3.3.3 把握主要原則。在量化的基礎(chǔ)上把握基本原則，比如，考慮違法違規(guī)產(chǎn)品數(shù)量、違法后果的嚴(yán)重程度、違法相對(duì)人的態(tài)度等。以上海中心城區(qū)為例，在實(shí)踐中最多的行政處罰就是涉及違法經(jīng)營(yíng)動(dòng)物產(chǎn)品未附檢疫證明案件。可以此類(lèi)案件為試點(diǎn)，將行政處罰自由裁量幅度分割為若干裁量格次，并預(yù)設(shè)每一格次的裁量標(biāo)準(zhǔn)，明確每一格次的違法構(gòu)成和責(zé)任內(nèi)容，增加法條的可操作性，限制行政主體的裁量余地。

3.3.4 采取集體會(huì)商制度。合理分權(quán)，使行政執(zhí)法的受理權(quán)、調(diào)查權(quán)、決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)予以分開(kāi)，使不同的職能分屬于不同的部門(mén)或人員，明確崗位職責(zé)，完善業(yè)務(wù)規(guī)程，使權(quán)力和利益脫鉤。同時(shí)，在案件最終審理時(shí)設(shè)立集體會(huì)商制度，對(duì)自由裁量額度根據(jù)自由裁量細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成共識(shí)，做到各個(gè)環(huán)節(jié)相互監(jiān)督和制約，堅(jiān)持重大問(wèn)題的逐級(jí)審批、逐級(jí)負(fù)責(zé)制度，達(dá)到權(quán)力的合理配置、分工，使權(quán)力形成自我約束。

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