淺析動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法問題及對策——以體制、認(rèn)可和人員素質(zhì)為視角

笪皓文，劉怡雯，馬光焰，許國平，王炳文，葛 寒

（1.蘇州市動物衛(wèi)生監(jiān)督所，江蘇 蘇州 215128；2.蘇州繞城高速公路石湖管理中心，江蘇 蘇州 215104）

動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法活動是科學(xué)防控動物疫病行政手段的體現(xiàn)，是較強行政性、法治性、科學(xué)性和系統(tǒng)性的管理手段。《中華人民共和國動物防疫法》（以下簡稱《動物防疫法》）頒布實施以來[1]，動物衛(wèi)生監(jiān)督工作取得了長足進(jìn)步，監(jiān)督執(zhí)法活動逐漸步入法治化、規(guī)范化的軌道。但是，隨著實踐的開展，動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體制、監(jiān)督執(zhí)法活動的外在認(rèn)可、執(zhí)法人員的素質(zhì)問題逐漸顯現(xiàn)，已成為制約當(dāng)前動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作開展的桎梏頑結(jié)。筆者以為，應(yīng)當(dāng)加快動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體制改革，認(rèn)真對待動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作外在認(rèn)可度的問題，加強動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員的行政效能、法律素養(yǎng)培訓(xùn)，同時梳理問題癥結(jié)，推動動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作順利開展。

1 動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體制問題

動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法是動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的法定職權(quán)。根據(jù)《動物防疫法》和《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)獸醫(yī)管理體制改革的若干意見》[2]的相關(guān)要求，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立具有獨立法人地位的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)?？墒牵捎跉v史等原因，直至《動物防疫法》已頒布實施3年多的今天，我們大部分地區(qū)，尤其是縣、區(qū)級，仍然存在著監(jiān)管執(zhí)法主體不明，權(quán)責(zé)不分的現(xiàn)象。有的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)和畜牧獸醫(yī)站的工作人員仍然存在兼職。就行政體制來說，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)當(dāng)為法律法規(guī)授權(quán)的，具有執(zhí)法職能的國家公共管理機構(gòu)，而畜牧獸醫(yī)站則應(yīng)當(dāng)為公益性的事業(yè)單位，屬性不同導(dǎo)致權(quán)責(zé)和體系當(dāng)然不同，混淆一致，則可能導(dǎo)致違反《行政處罰法》的現(xiàn)象出現(xiàn)。如以江蘇為例，各地動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)名稱各異，如稱之為“動物衛(wèi)生監(jiān)督所”“獸醫(yī)衛(wèi)生監(jiān)督站”“獸醫(yī)衛(wèi)生監(jiān)督所”等。更有甚者，很多地區(qū)的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)無獨立法人地位，行政執(zhí)法時，仍冒然使用動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)印章，如發(fā)生訴訟糾紛，當(dāng)必敗無疑。

1.1 動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體制問題癥結(jié)

1.1.1 權(quán)責(zé)不分，職能不明。動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)以《動物防疫法》等相關(guān)法律法規(guī)為執(zhí)法依據(jù)，開展對動物及動物產(chǎn)品、動物診療機構(gòu)等監(jiān)督執(zhí)法管理工作。但是，以實踐來看，某些地區(qū)還是存在著隨意分解《動物防疫法》賦予的職權(quán)，因人設(shè)崗的局面。從主體上看，隨意委托授權(quán)，破壞執(zhí)法主體的權(quán)威性，導(dǎo)致相關(guān)職能不明。例如，依據(jù)《獸藥管理條例》和《飼料和飼料添加劑管理條例》，獸藥和飼料的管理（行政許可權(quán)）及處罰屬于農(nóng)業(yè)（畜牧獸醫(yī)）行政主管部門。然而，以江蘇為例，在省一級，由省農(nóng)委將之授權(quán)給了省動物衛(wèi)生監(jiān)督所，但在市、縣（區(qū)）一級，如當(dāng)?shù)爻闪⑥r(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法支隊的，則由當(dāng)?shù)剞r(nóng)委授權(quán)給了農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法支隊，沒有成立的則仍由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)監(jiān)管。這造成了在市、縣（區(qū)）部分地區(qū)，存在著權(quán)責(zé)不對等，有許可權(quán)卻不需要承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任的奇怪現(xiàn)象，嚴(yán)重阻礙了相應(yīng)監(jiān)管效能的體現(xiàn)，加大了管理難度。從程序來看，處罰與檢測不分離，“裁判員充當(dāng)運動員”。筆者認(rèn)為，動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法是公法行為，法無明文規(guī)定即可行。在動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法過程中，要證明管理相對人的違法行為，其標(biāo)準(zhǔn)必須是蓋然、確定的。根據(jù)正當(dāng)程序原則，這種標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)是由第三方機構(gòu)來予以嚴(yán)格把握。如將這種認(rèn)定賦予處罰機關(guān)，則將失去固有平衡，行政程序中的兩造關(guān)系的天平將嚴(yán)重傾向處罰機關(guān)，依此，行政行為將失去其基本價值，無公平正當(dāng)可言。筆者認(rèn)為，檢測與檢疫不同，檢疫是《動物防疫法》賦予動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的法定職權(quán)，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法行事。但出于程序正當(dāng)考慮，由于國家權(quán)威檢測結(jié)果可作為處罰依據(jù)，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將之合理化分配給第三方，以符合程序的基本要義。

1.1.2 執(zhí)法編制、經(jīng)費緊張，嚴(yán)重影響執(zhí)法效能的體現(xiàn)。長期以來，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)法裝備不統(tǒng)一，經(jīng)費緊張，雖然近年來財政投入有所增加，但效果仍然只能算是杯水車薪。以江蘇省為例，有經(jīng)費購置統(tǒng)一的執(zhí)法制服、車輛、執(zhí)法裝備的寥寥無幾。筆者認(rèn)為，這與相關(guān)政府的重視程度密切相關(guān)，基層欠缺設(shè)備設(shè)施、無辦公場所并不顯見，現(xiàn)已成為動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作進(jìn)展的阻力。

1.1.3 監(jiān)督執(zhí)法依據(jù)欠缺，配套不完善，程序法律法規(guī)極為薄弱[4]。在動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法過程中，主要依據(jù)的是《動物防疫法》。然而我們不難看到，以《動物防疫法》為核心的動物衛(wèi)生監(jiān)督法律法規(guī)制定粗獷，程序法律薄弱，且相當(dāng)一部分規(guī)定處罰的結(jié)果顯著輕微，對于一些違法人員來說，明顯無法體會到違法成本的付出，這直接導(dǎo)致執(zhí)法環(huán)節(jié)核心價值的缺失，無效果可言。

1.2 相應(yīng)解決對策

1.2.1 界定職能，權(quán)責(zé)一致，嚴(yán)格實行罰檢分離。筆者認(rèn)為，在動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法過程中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格界定職能，其中包含執(zhí)法主體和執(zhí)法權(quán)能。按照《動物防疫法》等相關(guān)法律法規(guī)的要求，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)行使統(tǒng)一的行政執(zhí)法權(quán)，落實畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法，令人欣喜的是，農(nóng)業(yè)部在這方面的要求已經(jīng)展開，但成效如何，仍有待觀察[3]。對于獸藥、飼料監(jiān)管，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由省農(nóng)委下發(fā)文件，明確職能劃分。同時，成文化界定職責(zé)范圍，避免朝令夕改。嚴(yán)格禁止地方農(nóng)委私設(shè)機構(gòu)，違背相關(guān)規(guī)定曲解法律法規(guī)授予的合法權(quán)力。在行政職責(zé)上，嚴(yán)格依法辦事，實行罰檢分離，對于需要檢測的動物及動物產(chǎn)品，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮第三方獨立檢測機構(gòu)的效用，如在當(dāng)?shù)剞r(nóng)委的主導(dǎo)下成立獨立法人的具有相應(yīng)資質(zhì)的快速檢測機構(gòu)，由其進(jìn)行符合國家相關(guān)規(guī)定的獨立檢測報告撰寫，借以確保動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法程序公正合法。當(dāng)然，完全由農(nóng)委主導(dǎo)的第三方機構(gòu)仍然不能算是實體意義上的公正，在動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法過程中，如對行政相對人進(jìn)行處罰的依據(jù)僅僅是處罰機關(guān)自己或由處罰機關(guān)隸屬的單位得出，無任何有效的且獨立于兩者的機構(gòu)進(jìn)行驗證，那處罰結(jié)果的正義性，顯然已蕩然無存。當(dāng)然，以現(xiàn)有的條件看，落實第三方檢測機構(gòu)已算是跨出了堅實的一步，其中，仍有包括經(jīng)費、人員的諸多困難。但筆者相信，這種趨勢是不可避免的。另人欣喜的是，以江蘇為例，諸如蘇州等地區(qū)已經(jīng)在這個發(fā)展趨勢上有所領(lǐng)先。

同時，筆者也呼吁，應(yīng)當(dāng)將諸如官方獸醫(yī)等職能，劃入畜牧獸醫(yī)站等更為專業(yè)的公益性事業(yè)單位。動物衛(wèi)生監(jiān)督自身則形成一個諸如衛(wèi)生部下屬的衛(wèi)生監(jiān)督所那樣的，以行政執(zhí)法為主，略帶業(yè)務(wù)判斷的行政執(zhí)法單位。因為，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)所從事的檢疫，其結(jié)果可以作為處罰依據(jù)。如將官方獸醫(yī)職能劃入動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)，則會造成裁判員充當(dāng)運動員的現(xiàn)象，于程序公正無益。如果官方獸醫(yī)職能劃入獨立于動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的畜牧獸醫(yī)站，而動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)根據(jù)其檢疫結(jié)果進(jìn)行行政執(zhí)法，則在程序角度上說更為合理。當(dāng)然，這是筆者的個人觀點，在實體法上，目前也只能按照實定法要求操作，從現(xiàn)實來看，這也涉及到很多因素，如法律的修改和經(jīng)費等。程序公正是法治趨勢，于動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法來看也是一樣，我們要做的是在政府財政分配等體制上進(jìn)行改革。

1.2.2 保障經(jīng)費、改善基本設(shè)備。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)財政預(yù)算納入地方財政全額預(yù)算統(tǒng)籌安排，保障基本經(jīng)費投入。在政策許可的前提下，加大基層設(shè)備的投入，實行動物防疫基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)考核，不斷改善基層動物檢疫人員的待遇和條件，特別是基層執(zhí)法設(shè)施中所必須的交通、取證、辦案等工具設(shè)施。大力建設(shè)動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)威形象，提高執(zhí)法工作的威嚴(yán)性和規(guī)范性。

1.2.3 加快動物衛(wèi)生監(jiān)督法律法規(guī)制定。該項問題并不是動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)可以自我決定的，立法的項目需要多種程序的進(jìn)程。但是，筆者認(rèn)為必須具備相關(guān)意識因素，在欠缺配套規(guī)定的條件下，省動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)可以提請本級農(nóng)委通過省級政府制定相應(yīng)的規(guī)范化規(guī)程。同時，明確執(zhí)法體系和目標(biāo)，提高動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員的法律意識，在現(xiàn)有規(guī)定的范圍內(nèi)，堅持以人為本的原則，實行自由裁量權(quán)規(guī)范化，通過細(xì)化具體法治的建設(shè)，最終達(dá)到一個相對良好的規(guī)范保障。

2 動物衛(wèi)生監(jiān)督活動的外在認(rèn)可

從法的適用原理來說，一個規(guī)范化的法治環(huán)境，其根本因素，不在于制定出多少規(guī)范化法律法規(guī)，而在于對法的認(rèn)可和適用。從經(jīng)濟學(xué)角度說，如果一個政策，得不到廣泛的支持，那么這個行政政策所花費的成本將是巨大的。動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法是行政管理行為，為避免權(quán)力暴政，不致使管理相對人產(chǎn)生不安，就必須提高他們的遇見可能性，這也是保障相對人權(quán)利的重要手段。從《動物防疫法》頒布實施以來，各級部門在宣傳上做了一定的工作，但從現(xiàn)實來看，收效甚微，很多人并不知道這個法律的存在。在行政執(zhí)法體系的主體中，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)相對來說處于一個弱勢地位，這在筆者看來原因有兩條。一是新聞曝光率低，人們并不知道在政府行政體制中還有這樣一個機構(gòu)的存在；二是權(quán)威性極為薄弱，本身執(zhí)法裝備單一，執(zhí)法權(quán)力低下，僅僅涉及一些罰款等職權(quán)。為此，筆者認(rèn)為應(yīng)做到以下幾點。

2.1 繼續(xù)加強《動物防疫法》等相關(guān)法律法規(guī)的制定和宣傳工作。動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)，尤其是省級以上動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在本省有影響的新聞媒體上定期進(jìn)行宣傳。在一年中，各地動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)當(dāng)做好起碼兩次的相關(guān)法律法規(guī)的宣傳，尤其是深入農(nóng)村基層，在屠宰、養(yǎng)殖等領(lǐng)域掀起知法、守法的風(fēng)潮。樹立相應(yīng)權(quán)威，保障動物衛(wèi)生執(zhí)法的有效性。

2.2 統(tǒng)一執(zhí)法單位的名稱、裝備，提高執(zhí)法權(quán)威性[5]。筆者認(rèn)為，要得到外界的認(rèn)可，首先要樹立本部門自身執(zhí)法形象，各動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一執(zhí)法裝備，配備必要的執(zhí)法裝束，加強外在宣傳，提高本部門的行政地位。這在整個動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法外在認(rèn)可上居于核心地位。要樹立外在認(rèn)可，必須嚴(yán)明自身形象，把握行政執(zhí)法的核心本質(zhì)，以其自身的行政性、規(guī)范性和強制性作為基本依托，才能保證動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的良性運轉(zhuǎn)。

3 動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員素質(zhì)問題

以現(xiàn)代法治政府角度來衡量，筆者認(rèn)為，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)某些執(zhí)法人員已遠(yuǎn)不能勝任當(dāng)前法治政府、服務(wù)政府的需要。尤其是基層地區(qū)，執(zhí)法人員欠缺，現(xiàn)有的執(zhí)法人員素質(zhì)低下，法律知識嚴(yán)重不足。筆者認(rèn)為，盡管從農(nóng)業(yè)法治發(fā)展的歷程來看，其整體水平還處于注釋法學(xué)的階段，現(xiàn)有的執(zhí)法基礎(chǔ)還談不上理論的升華，僅僅停留在對法條的理解和應(yīng)用上，但對于整個行政法的法律體系來說，應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的連接性，即《動物防疫法》應(yīng)當(dāng)與諸如《行政處罰法》、《行政許可法》等形成一個整體，無法割裂。但令人遺憾的是，現(xiàn)有的動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員無法達(dá)到這樣的要求，某些執(zhí)法人員對包括《行政復(fù)議法》等相關(guān)程序法律法規(guī)的無知，已十分嚴(yán)重，有的甚至本身的《動物防疫法》都無法熟練掌握。在案卷制作上程序錯誤百出，事后取證，法律文書不規(guī)范等現(xiàn)象對動物衛(wèi)生執(zhí)法形象損害嚴(yán)重。筆者認(rèn)為，程序是實體正義的保障，對程序的無知和濫用，可直接導(dǎo)致整個法律過程的無效，我們某些動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員欠缺法治觀念，忽視程序要素，其后果將是致命的。因此，必須加強自身隊伍建設(shè)。一是加強現(xiàn)有執(zhí)法人員的法律考核。動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)是執(zhí)法單位，盡管具有檢疫等相應(yīng)職能，但從行政職能上來說，仍然不能與純專業(yè)技術(shù)的獸醫(yī)站相等同。對此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)加強對現(xiàn)有執(zhí)法人員的考核，一年不少于兩次，考核內(nèi)容覆蓋面涉及行政法方面的所有基礎(chǔ)法律法規(guī)，考核不合格暫停執(zhí)法，參加培訓(xùn)，借以從主體業(yè)務(wù)能力上來保證動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作合法適當(dāng)。避免動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作呈現(xiàn)“畸形利維坦”（自我裁量過大）的悲劇。

當(dāng)然，以上種種論述，仍然存在著實踐性的問題，這需要時間的積累。同時，當(dāng)前一些食品安全問題也給我們的監(jiān)管體制敲響了警鐘。我們在肯定動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的同時，認(rèn)識到還有很多問題需要解決?？傊P者認(rèn)為，一個問題的產(chǎn)生在于首先從根本上打通它問題的根本癥結(jié)，其核心在于體制的變革，做出一些體制問題的宏觀判斷，希望對未來動物衛(wèi)生監(jiān)督工作有所裨益。

[1]全國人民代表大會常務(wù)委員會.中華人民共和國動物防疫法[Z].中華人民共和國主席令[2007]71號.北京:全國人民代表大會常務(wù)委員會，2007-08-30.

[2]國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)獸基管理體制改革的若干意見[Z].國發(fā)[2005]15 號.北京:國務(wù)院，2005-05-14.

[3]金禮軍.對當(dāng)前動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的分析與思考[J].中國動物檢疫，2010，27（12）:15.

[4]農(nóng)業(yè)部.農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于扎實推進(jìn)基層畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法的意見[Z].農(nóng)辦牧[2010]4號.北京:農(nóng)業(yè)部，2010-02-05.

[5]張元兵.基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作中的幾點體會[J].中國動物檢疫，2010，27（11）:10.