江西省農(nóng)村藥品“兩網(wǎng)”建設(shè)的主要問(wèn)題與對(duì)策探析

陳伯樂(lè)， 陳和利， 吳昭立， 周瑋

農(nóng)村藥品供應(yīng)網(wǎng)和監(jiān)督網(wǎng)（簡(jiǎn)稱(chēng)“兩網(wǎng)”）建設(shè)是適應(yīng)新時(shí)期農(nóng)村發(fā)展要求、從根本上保證廣大農(nóng)民用藥安全和有效的關(guān)鍵舉措。無(wú)論對(duì)保障農(nóng)民身體健康還是對(duì)維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定均具有十分重要的意義。江西省農(nóng)村藥品“兩網(wǎng)”建設(shè)自2003年6月在全省開(kāi)展以來(lái)，已經(jīng)取得顯著成效，但各地藥品監(jiān)管部門(mén)在工作中遇到的一些共性問(wèn)題卻不容忽視，如深入推進(jìn)的基礎(chǔ)較為薄弱、藥品監(jiān)管的運(yùn)行機(jī)制亟待改進(jìn)、專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障水平較低、法律法規(guī)不夠健全等。這些深層次的問(wèn)題影響和制約了“兩網(wǎng)”建設(shè)進(jìn)一步向縱深發(fā)展。

1 農(nóng)村藥品“兩網(wǎng)”建設(shè)取得的成績(jī)

1.1 藥品安全保障水平明顯提高

江西省農(nóng)村藥品“兩網(wǎng)”建設(shè)最新的調(diào)查結(jié)果表明，所涉及的藥品銷(xiāo)售網(wǎng)點(diǎn)對(duì)各種藥品均建立了較為完整的藥品管理制度，均有清晰的供貨渠道和詳細(xì)的進(jìn)貨驗(yàn)收記錄，藥品質(zhì)量平均合格率達(dá)到了98.2%，與藥品儲(chǔ)存有關(guān)的防潮防蛀配套硬件設(shè)施也較為齊全。由此可見(jiàn)，全省農(nóng)村的藥品安全保障水平明顯提高。

1.2 藥品監(jiān)督協(xié)管員、信息員的作用得到充分體現(xiàn)

江西省被隨機(jī)抽取作為調(diào)查樣本的24個(gè)縣的藥品監(jiān)管部門(mén)在2010年1～8月期間，共收到藥品監(jiān)督協(xié)管員、信息員提交的涉藥可疑報(bào)告116份，其中經(jīng)相關(guān)調(diào)查機(jī)構(gòu)最終確認(rèn)屬實(shí)的有92件，舉報(bào)有效率達(dá)到80%［1］。

1.3 藥品快速檢測(cè)技術(shù)覆蓋范圍不斷擴(kuò)大

被調(diào)查的24個(gè)縣的藥品安全監(jiān)管部門(mén)均設(shè)立了藥品快速檢測(cè)室。在被隨機(jī)抽查的134名藥品監(jiān)管執(zhí)法人員中，有126名掌握了藥品快速檢測(cè)儀器的使用方法，所占比例超過(guò)了90%。

1.4 藥品銷(xiāo)售價(jià)格顯著下降江西省最新藥品價(jià)格隨機(jī)抽查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村藥品銷(xiāo)售網(wǎng)點(diǎn)的藥品最終售價(jià)占國(guó)家最高限價(jià)的平均比例為58.62%，藥品批發(fā)企業(yè)的配送價(jià)格平均下降14.36%，最高下降幅度達(dá)到28.44%［2］。

2 農(nóng)村藥品“兩網(wǎng)”建設(shè)存在的主要問(wèn)題

2.1 農(nóng)村藥品“兩網(wǎng)”建設(shè)的基礎(chǔ)比較薄弱

江西省境內(nèi)的大多數(shù)農(nóng)村所處地理位置較為偏僻，村民大多分散居住，這一方面難以吸引藥品零售企業(yè)在當(dāng)?shù)卦O(shè)置銷(xiāo)售網(wǎng)點(diǎn)；另一方面導(dǎo)致對(duì)于假冒偽劣藥品的監(jiān)管難以及時(shí)到位。此外，由于省內(nèi)大多數(shù)農(nóng)村藥品供應(yīng)點(diǎn)所能提供的藥品仍以非處方藥為主，難以滿(mǎn)足廣大農(nóng)村消費(fèi)者對(duì)于常用處方藥的迫切需求。這些不利因素均在一定程度上制約了農(nóng)村藥品“兩網(wǎng)”建設(shè)持續(xù)向前發(fā)展。

2.2 農(nóng)民對(duì)“兩網(wǎng)”建設(shè)的認(rèn)識(shí)有待提高，藥品消費(fèi)觀念亟待轉(zhuǎn)變

江西省部分縣市藥品“兩網(wǎng)”建設(shè)的問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果表明，大多數(shù)村民對(duì)“兩網(wǎng)”建設(shè)的政策措施缺乏了解，有些村民甚至不知“兩網(wǎng)”為何物；另外，由于目前江西省農(nóng)村地區(qū)文化程度相對(duì)較高的青壯年村民大多去沿海發(fā)達(dá)地區(qū)打工，藥品消費(fèi)的主要群體以50歲以上中老年人為主。由于他們認(rèn)知能力大多處于較低水平，甚至缺乏基本的藥品安全使用常識(shí)；因此，在治療疾病尤其是癥狀輕微疾病方面，仍主要傾向于購(gòu)買(mǎi)各類(lèi)保健品，甚至是質(zhì)次價(jià)廉的假冒偽劣藥品。這無(wú)疑是給農(nóng)村藥品“兩網(wǎng)”建設(shè)的深入推進(jìn)造成障礙的同時(shí)，又使農(nóng)村地區(qū)面臨藥品安全事故發(fā)生的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 協(xié)管員、信息員隊(duì)伍的權(quán)責(zé)劃分和報(bào)酬保障機(jī)制尚未建立

農(nóng)村藥品監(jiān)督協(xié)管員、信息員（簡(jiǎn)稱(chēng)“兩員”）目前主要從事農(nóng)村藥品監(jiān)管的案件舉報(bào)和政策宣傳工作。由于各地藥品監(jiān)管部門(mén)尚未對(duì)“兩員”的權(quán)利和責(zé)任作出明確規(guī)定，導(dǎo)致“兩員”在實(shí)際工作中經(jīng)常面臨權(quán)責(zé)不明的尷尬局面，相互推諉扯皮的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。此外，目前江西省內(nèi)還有不少地方的“兩員”工作報(bào)酬難以得到切實(shí)有效的保障，長(zhǎng)此以往，必然會(huì)影響他們工作積極性和主動(dòng)性的充分發(fā)揮，從而妨礙“兩網(wǎng)”建設(shè)在農(nóng)村地區(qū)的深入開(kāi)展［3］。

2.4 “兩網(wǎng)”建設(shè)資金緊張的不利局面亟待扭轉(zhuǎn)

農(nóng)村藥品“兩網(wǎng)”建設(shè)涉及藥品供應(yīng)與藥品監(jiān)督兩大領(lǐng)域，涵蓋藥品流通過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)，如果缺乏充足資金的有力支撐，“兩網(wǎng)”建設(shè)的各項(xiàng)計(jì)劃將難以有效實(shí)施。由于“兩網(wǎng)”建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)尚未被列入各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算，而各地藥監(jiān)部門(mén)通過(guò)其他方式籌措資金的渠道又不夠通暢，從而，一方面造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)管辦的辦公經(jīng)費(fèi)和“兩員”的培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)難以及時(shí)或足額發(fā)放；另一方面，導(dǎo)致“兩網(wǎng)”建設(shè)的某些項(xiàng)目因?yàn)橘Y金不足而被迫取消或推遲。如果各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)不采取有效措施盡快扭轉(zhuǎn)資金緊張的不利局面，“兩網(wǎng)”建設(shè)的持續(xù)開(kāi)展和深入推進(jìn)將會(huì)受到嚴(yán)重影響。

2.5 “兩網(wǎng)”建設(shè)與“新農(nóng)合”相結(jié)合的工作機(jī)制尚不健全

目前，各地藥監(jiān)部門(mén)對(duì)農(nóng)村藥品“兩網(wǎng)”建設(shè)與“新農(nóng)合”相結(jié)合進(jìn)行了探索，并已初步取得一些可喜成績(jī)，例如合并重組兩者的辦公機(jī)構(gòu)、將鄉(xiāng)村藥店納入新型農(nóng)村合作醫(yī)療供藥體系等。這些措施在為廣大農(nóng)民尋醫(yī)問(wèn)藥帶來(lái)巨大便利的同時(shí)，也在一定程度上減輕了他們的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。然而，由于某些地區(qū)的藥監(jiān)部門(mén)在部分方案的制定和實(shí)施過(guò)程中，一方面，未能與當(dāng)?shù)卣c衛(wèi)生主管部門(mén)實(shí)現(xiàn)信息共享；另一方面，未能廣泛征求當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾對(duì)二者結(jié)合后各項(xiàng)工作的意見(jiàn)和建議，導(dǎo)致某些已被證明行之有效的具體措施不能得到迅速推廣。因此，農(nóng)村藥品“兩網(wǎng)”建設(shè)與“新農(nóng)合”相結(jié)合的工作機(jī)制亟需改進(jìn)。

2.6 農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品相關(guān)法律法規(guī)尚不完善

由于現(xiàn)行的法律法規(guī)對(duì)于農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品的購(gòu)進(jìn)與驗(yàn)收，以及藥房藥庫(kù)內(nèi)各種硬件設(shè)施的維護(hù)與更新尚無(wú)具體的規(guī)定和要求，導(dǎo)致各地藥品監(jiān)管部門(mén)在對(duì)農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)的藥品保管和銷(xiāo)售行為進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí)難以做到有法可依。此外，某些農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品相關(guān)法律法規(guī)會(huì)隨著時(shí)間的推移而逐漸不能適應(yīng)藥品監(jiān)管新形勢(shì)的發(fā)展，如果藥品監(jiān)管立法機(jī)構(gòu)不及時(shí)對(duì)相應(yīng)條款進(jìn)行修訂和補(bǔ)充，“兩網(wǎng)”建設(shè)過(guò)程中的藥品監(jiān)督檢查工作將難以順利進(jìn)行［4］。

3 完善農(nóng)村藥品“兩網(wǎng)”建設(shè)的對(duì)策和措施

3.1 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)重視，對(duì)農(nóng)村藥品“兩網(wǎng)”建設(shè)予以政策傾斜

第一，各級(jí)黨委政府一方面應(yīng)將農(nóng)村藥品“兩網(wǎng)”建設(shè)列入當(dāng)?shù)亍笆濉眹?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，并將省食品與藥品監(jiān)督管理局每年對(duì)各地“兩網(wǎng)”建設(shè)的調(diào)查評(píng)估結(jié)果作為衡量當(dāng)?shù)厮幤繁O(jiān)管部門(mén)官員政績(jī)的重要指標(biāo)；另一方面，應(yīng)對(duì)被納入農(nóng)村藥品“兩網(wǎng)”建設(shè)體系的藥品批發(fā)和零售企業(yè)給予適當(dāng)?shù)馁Y金補(bǔ)貼和政策支持，以鼓勵(lì)更多實(shí)力雄厚的藥品銷(xiāo)售企業(yè)參與到農(nóng)村藥品“兩網(wǎng)”建設(shè)的過(guò)程當(dāng)中。第二，各地藥品監(jiān)管部門(mén)在藥品執(zhí)法過(guò)程中，一方面應(yīng)在立足本地實(shí)際的前提下，積極借鑒國(guó)內(nèi)某些地方開(kāi)展農(nóng)村藥品“兩網(wǎng)”建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，以確保藥品監(jiān)管的各項(xiàng)措施能夠被切實(shí)有效地貫徹執(zhí)行，并達(dá)到理想效果；另一方面，應(yīng)加強(qiáng)與當(dāng)?shù)貙徲?jì)部門(mén)和公安機(jī)關(guān)的合作力度，以最大限度地遏制和避免貪污、挪用“兩網(wǎng)”建設(shè)資金等違法犯罪行為的發(fā)生。

3.2 加大農(nóng)村藥品“兩網(wǎng)”建設(shè)和藥品防病治病常識(shí)的宣傳與普及力度

一是在江西省各地加大對(duì)農(nóng)村藥品“兩網(wǎng)”建設(shè)的宣傳力度，不斷加深廣大農(nóng)民對(duì)農(nóng)村藥品“兩網(wǎng)”建設(shè)政策措施的認(rèn)識(shí)和理解，從而為“兩網(wǎng)”建設(shè)在全省農(nóng)村地區(qū)的順利開(kāi)展打下堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)；二是在全省各地加大對(duì)藥品防病治病常識(shí)的普及力度，以便于從根本上引導(dǎo)廣大農(nóng)民樹(shù)立正確的藥品消費(fèi)觀念，從而使全省農(nóng)村地區(qū)潛在的藥品消費(fèi)群體數(shù)量迅速增加。

3.3 建立科學(xué)的農(nóng)村藥品“兩網(wǎng)”建設(shè)管理機(jī)制

在農(nóng)村藥品供應(yīng)網(wǎng)建設(shè)方面，各地藥品監(jiān)管部門(mén)應(yīng)不斷加強(qiáng)對(duì)本地藥品批發(fā)和零售企業(yè)入網(wǎng)資格的審查力度，以及藥品進(jìn)貨、運(yùn)輸、儲(chǔ)存、銷(xiāo)售等環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度，并不定期地組織藥品檢驗(yàn)人員對(duì)轄區(qū)內(nèi)藥品銷(xiāo)售網(wǎng)點(diǎn)的藥品質(zhì)量進(jìn)行隨機(jī)抽查，以確保農(nóng)民群眾用藥的安全有效。在農(nóng)村藥品監(jiān)督網(wǎng)建設(shè)方面，各地藥品監(jiān)管部門(mén)首先應(yīng)明確規(guī)定“兩員”在農(nóng)村藥品“兩網(wǎng)”建設(shè)中的權(quán)利和責(zé)任；其次，應(yīng)開(kāi)展多種形式加強(qiáng)對(duì)“兩員”的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并通過(guò)組織“兩員”參加宣傳咨詢(xún)、監(jiān)督檢查等活動(dòng)，不斷提高他們的業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力［5］；此外，各地藥品監(jiān)管部門(mén)還應(yīng)逐步建立“兩員”的工作績(jī)效考核機(jī)制和工作報(bào)酬保障機(jī)制，以不斷增強(qiáng)他們工作的責(zé)任感和使命感，從而使“兩員”在執(zhí)法協(xié)助、信息反饋等方面的作用能夠得到充分發(fā)揮。

3.4 提供持續(xù)的農(nóng)村藥品“兩網(wǎng)”建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持

第一，各級(jí)黨委政府應(yīng)將農(nóng)村藥品“兩網(wǎng)”建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)列入當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算，并在保證地方財(cái)政收支平衡的前提下，逐年增加對(duì)農(nóng)村藥品“兩網(wǎng)”建設(shè)的經(jīng)費(fèi)投入。第二，各地藥品監(jiān)管部門(mén)一方面應(yīng)不斷加大對(duì)“兩網(wǎng)”建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)具體流向的跟蹤檢查力度，以確保每年下?lián)艿膶?zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)能夠落實(shí)到位；另一方面，應(yīng)根據(jù)本地“兩網(wǎng)”建設(shè)各項(xiàng)工作的輕重緩急，靈活合理地安排和使用專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，以確保有限的建設(shè)資金能夠?qū)崿F(xiàn)效益的最大化。

3.5 改進(jìn)“兩網(wǎng)”建設(shè)與“新農(nóng)合”相結(jié)合的工作機(jī)制

第一，各地藥監(jiān)部門(mén)在探索和創(chuàng)新“兩網(wǎng)”建設(shè)與“新農(nóng)合”相結(jié)合工作機(jī)制的過(guò)程中，應(yīng)經(jīng)常深入基層以隨機(jī)采訪或調(diào)查問(wèn)卷的方式，了解廣大農(nóng)民群眾對(duì)二者結(jié)合后各項(xiàng)工作效果的態(tài)度和看法，并不斷加強(qiáng)與當(dāng)?shù)卣托l(wèi)生主管部門(mén)的交流與合作，以確保采取的各項(xiàng)措施能夠得到農(nóng)民群眾和相關(guān)部門(mén)的理解和支持；第二，各地藥監(jiān)部門(mén)在制定和修訂“兩網(wǎng)”建設(shè)與“新農(nóng)合”相結(jié)合工作機(jī)制具體方案的過(guò)程中，應(yīng)積極吸取和采納藥品和營(yíng)銷(xiāo)相關(guān)領(lǐng)域?qū)W者和專(zhuān)家的意見(jiàn)和建議，并與本地實(shí)際情況相結(jié)合，以確保“兩網(wǎng)”建設(shè)與“新農(nóng)合”結(jié)合后的各項(xiàng)方針政策切實(shí)可行，從而真正給廣大農(nóng)民群眾的求醫(yī)問(wèn)藥帶來(lái)方便和實(shí)惠。

3.6 完善農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品監(jiān)管的法律法規(guī)

第一，各地藥監(jiān)部門(mén)應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)用藥情況的調(diào)研力度，并將調(diào)查評(píng)估結(jié)果及時(shí)提交省人大藥品法律法規(guī)制定部門(mén)，以確保適應(yīng)農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)用藥監(jiān)管新形勢(shì)的法律法規(guī)能夠盡快出臺(tái)［6］；第二，參與藥品相關(guān)法律法規(guī)制定和修訂的專(zhuān)家學(xué)者，應(yīng)注意加強(qiáng)與各級(jí)藥監(jiān)部門(mén)和衛(wèi)生主管部門(mén)的溝通與協(xié)調(diào)，并對(duì)各地藥監(jiān)部門(mén)提交的調(diào)查評(píng)估結(jié)果進(jìn)行深入分析和總結(jié)，以確保經(jīng)過(guò)完善的藥品法律法規(guī)能夠充分滿(mǎn)足全省農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品監(jiān)管工作的實(shí)際需要。

［1］ 江西省食品藥品監(jiān)督管理局.江西省農(nóng)村藥品“兩網(wǎng)”建設(shè)工作會(huì)議評(píng)估報(bào)告［R］.南昌：江西省食品藥品監(jiān)督管理局，2010.10.

［2］ 陳和利，王素珍，袁虹.農(nóng)村藥品“兩網(wǎng)”建設(shè)與農(nóng)民用藥安全的調(diào)查［J］.中國(guó)衛(wèi)生事業(yè)管理，2008，23（5）：330－331.

［3］ 高衛(wèi)勝，王柄和.我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村藥品監(jiān)督管理現(xiàn)狀存在的突出問(wèn)題及對(duì)策［J］.中國(guó)藥師，2009，6（8）：518－519.

［4］ 鄭先平，陳和利，袁杰.“兩員”在農(nóng)村藥品監(jiān)督網(wǎng)中的作用和存在的問(wèn)題［J］.衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)研究，2008，（4）：46－47.

［5］ 王娜，陽(yáng)昊，張新平.我國(guó)農(nóng)村藥品“兩網(wǎng)”建設(shè)效果研究［J］.中國(guó)衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)，2008，27（12）：79－80.

［6］ 王軍永，劉霞，王力.農(nóng)村藥品“兩網(wǎng)”建設(shè)成效評(píng)估系統(tǒng)的分析［J］.中國(guó)衛(wèi)生事業(yè)管理，2009，26（3）：190－191.