制度創(chuàng)新:獨立學(xué)院獨立發(fā)展的基本路徑

劉義甫 許 麗

(贛南師范學(xué)院科技學(xué)院,江西贛州 341000)

制度創(chuàng)新:獨立學(xué)院獨立發(fā)展的基本路徑

劉義甫 許 麗

(贛南師范學(xué)院科技學(xué)院,江西贛州 341000)

制度是人類社會中人們行為的準(zhǔn)則。獨立學(xué)院作為高等教育的重要組成部分,離不開制度建設(shè),特別是必須推進獨立學(xué)院發(fā)展的制度創(chuàng)新。該文從獨立學(xué)院的發(fā)展歷史入手,指出制度缺位是影響?yīng)毩W(xué)院獨立辦學(xué)的重要因素,只有進行制度創(chuàng)新,才能使獨立學(xué)院走上真正的獨立道路。

民辦高等教育;獨立學(xué)院;制度缺位;制度創(chuàng)新

DO I:10.3969/j.issn.1671-2714.2011.01.005

當(dāng)前,獨立學(xué)院在其辦學(xué)的過程中出現(xiàn)了很多問題,諸如投資主體單一、干部人事制度和財務(wù)管理不獨立、人才培養(yǎng)缺乏特色、發(fā)展前景撲朔迷離等,這些問題出現(xiàn)的原因是多方面的。然而,制度發(fā)展的滯后和制度的剛性作用沒有得到真正的發(fā)揮,是導(dǎo)致獨立學(xué)院辦學(xué)問題的根本和核心。因此需要以制度創(chuàng)新為基本路徑來解決這些問題,從而為獨立學(xué)院的獨立發(fā)展奠定制度基礎(chǔ)。本文僅從制度創(chuàng)新的角度探究解決獨立學(xué)院辦學(xué)問題的基本路徑。

一、獨立學(xué)院產(chǎn)生和發(fā)展的歷史嬗變

從 20世紀(jì) 90年代初開始悄然誕生到 2003年教育部頒布的《關(guān)于規(guī)范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學(xué)院管理的若干意見》,再到 2008年出臺的教育部第 26號令,獨立學(xué)院在中國的發(fā)展一直都在國家政策和自身努力的進程中,嘗試著想走上一條獨立發(fā)展之路。然而,理想和現(xiàn)實間的差距往往是難以想像的。檢視獨立學(xué)院在中國發(fā)展的歷史,雖說發(fā)展迅速,卻并未走上一條真正的獨立辦學(xué)之路。獨立學(xué)院是一種新的辦學(xué)模式,但由于其產(chǎn)生和發(fā)展的歷史背景特殊,導(dǎo)致其在理論準(zhǔn)備、政策法律準(zhǔn)備等方面嚴重不足,使這種新的辦學(xué)模式在一些基本的制度安排上未能如期跟進,制度供給不足,成為影響?yīng)毩W(xué)院進一步發(fā)展的瓶頸。因此有必要先對獨立學(xué)院在我國產(chǎn)生和發(fā)展的歷史嬗變做個分析。

其一,獨立學(xué)院是應(yīng)高等教育大眾化之勢而產(chǎn)生和發(fā)展起來的。發(fā)達國家在 20世紀(jì) 50年代至 70年代就開始了高等教育大眾化的進程。我國基于國情在 1999年頒布的《關(guān)于深化教育改革,全面推進素質(zhì)教育的決定》中提出了我國高等教育的總體發(fā)展目標(biāo):到 2010年適齡人口的高等教育毛入學(xué)率達到 15%。自此,從政府、高校到全社會似乎都有一種強烈的沖動,匯成一股不可抗拒的擴張高等教育的大潮。接下來的問題是,選擇什么樣的道路來實現(xiàn)高等教育的大眾化。根據(jù)世界高等教育發(fā)展經(jīng)驗,有兩條道路可走:一是依靠國家提供幾近于免費的高等教育;二是走發(fā)展私立高等教育之路。事實證明,我國的高等教育大眾化進程若要走上述兩條道路,都較難達到目標(biāo)。因為我國是“窮國辦大教育”,不具備國家非常有錢的條件;同時在以公有制為基礎(chǔ)的社會主義國家,想通過單純的發(fā)展私立高等教育來實現(xiàn)大眾化的目標(biāo)似乎也不太可能。這樣,一種新的辦學(xué)機制,即由高校吸引社會資金支持舉辦二級學(xué)院——獨立學(xué)院,終于在 20世紀(jì)最后一年搭上了高等教育擴張的快車,走上了一條快速發(fā)展的道路。

其二,利益訴求是母體高校舉辦獨立學(xué)院最直接的動因。不管獨立學(xué)院的辦學(xué)模式具體有多少種形式,普通高校都是作為舉辦方參與其中的。教育部 26號令明確規(guī)定:獨立學(xué)院是指實施本科以上學(xué)歷教育的普通高校與國家機構(gòu)以外的社會組織或者個人合作,利用非國家財政性經(jīng)費舉辦的實施本科學(xué)歷教育的高等學(xué)校?？v觀獨立學(xué)院在中國發(fā)展的歷史,我們發(fā)現(xiàn),盡管普通高校舉辦獨立學(xué)院的初衷各異,即使有些高校的確是出于想找到一條中國高等教育改革的新路子,并嚴格按教育行政主管部門的政策辦事,但也不可否認有部分高校在舉辦獨立學(xué)院之初就是出于經(jīng)濟利益的考慮,強調(diào)民辦教育的營利性,把對經(jīng)濟利益的追求放在了第一位。因此也不難理解為什么獨立學(xué)院僅僅用了短短十幾年的時間便發(fā)展成“燎原之勢”。這正應(yīng)了馬克思的那句話:“人們所奮斗的一切,都同他們的利益有關(guān)?！盵1]當(dāng)然在利益的驅(qū)使下,獨立學(xué)院在其發(fā)展的過程中也難免出現(xiàn)各種問題,獨立之旅異常艱難。

綜上所述,世界高等教育的大眾化浪潮,使中國不得不緊跟這一步伐,從而使得獨立學(xué)院這種新的辦學(xué)機制能應(yīng)運而生;而普通高校的利益訴求無疑加快了獨立學(xué)院在中國發(fā)展的進程。然而,也正是因為獨立學(xué)院在中國產(chǎn)生和發(fā)展的這種特殊邏輯,使其在發(fā)展的進程中不可避免地存在一些不足,特別是制度供給方面的不足,已成為嚴重制約獨立學(xué)院獨立發(fā)展的重要因素。

二、制度缺位:影響?yīng)毩W(xué)院獨立辦學(xué)的重要因素

獨立學(xué)院作為高等教育發(fā)展的一種新的辦學(xué)模式,是一種新生事物,其十幾年的辦學(xué)歷史在高等教育發(fā)展的歷史長河中顯得微不足道。俗話說,“始生之物,其形必丑”。獨立學(xué)院也不可避免地存在一些始生之時的缺陷和不足,以致人們對它議論紛紛、莫衷一是。

如何看待獨立學(xué)院存在的問題?一直以來,我們存在著認識上的誤區(qū):在獨立學(xué)院建設(shè)上片面強調(diào)某一個方面、某一個環(huán)節(jié)的問題,如有的人認為是產(chǎn)權(quán)不清、學(xué)校管理體制、財務(wù)制度等原因所致,認為可以通過局部的改革和修補就可以解決獨立學(xué)院獨立發(fā)展的問題;有的強調(diào)獨立學(xué)院發(fā)展問題僅僅是高等學(xué)校內(nèi)部或者是學(xué)校與企業(yè)的合作關(guān)系問題,認為可以通過轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制來改觀。這些認識雖也有一定的道理,但沒有找到問題的根源。所以提出的解決辦法也只能起到“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的效果。殊不知,獨立學(xué)院的獨立發(fā)展必定要依賴于一種良好的制度,制度建設(shè)的缺失卻是導(dǎo)致獨立學(xué)院問題的根本和核心。事實上,獨立學(xué)院能否獨立發(fā)展是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程,不僅要有良好的愿望和價值追求,還應(yīng)該有一系列的切實可行的制度保障,同時還要有可供操作的合科學(xué)性的技術(shù)支持系統(tǒng)。從這個角度和標(biāo)準(zhǔn)來衡量,過去關(guān)于獨立學(xué)院問題的論述顯然更多的是從良好的愿望出發(fā)的,缺少切實的制度措施,甚至是用想當(dāng)然的辦法來做這樣一件相對復(fù)雜的工作,其無效和低效也是不言而喻的。

首先,缺乏理論指導(dǎo)是獨立學(xué)院產(chǎn)生和發(fā)展的先天缺陷。教育部把獨立學(xué)院界定為民辦高等教育的重要組成部分。盡管中西歷史上都有過私立高等教育的辦學(xué)經(jīng)驗,并且西方的私立高等教育辦得非常的成功,但中國的獨立學(xué)院和嚴格意義上的私立高校還是存在著諸多的不同。因此,在幾乎沒有可借鑒經(jīng)驗基礎(chǔ)上迅速發(fā)展起來的獨立學(xué)院,從其產(chǎn)生伊始,無論是教育主管部門還是教育理論研究工作者,對它的認識都是基于表面的,在其發(fā)展走向的認識上也很模糊。造成這種現(xiàn)象的原因在于我們對獨立學(xué)院這種辦學(xué)模式在理論上還準(zhǔn)備不足。在一些基本問題的認識上,如獨立學(xué)院的性質(zhì)、辦學(xué)機制、政策規(guī)劃和有無必要等方面還達不成共識,以至于使獨立學(xué)院在中國的發(fā)展走了一條“先實踐,后認識”的所謂“摸著石頭過河”之路,這其實是一個不斷“試錯”的過程。

實際上,一種新的辦學(xué)模式 (制度)的建構(gòu),必須要有理論來做指導(dǎo)。而理論的正確與否,依賴于對事物本質(zhì)的認識。制度經(jīng)濟學(xué)派認為,“制度安排選擇集合受到社會科學(xué)知識儲備的束縛。即使政府有心建立新制度安排以使不均衡恢復(fù)到均衡,但由于社會科學(xué)知識的不足,政府也可能不能建立一個正確的制度安排”。[2]這樣,由于對獨立學(xué)院認識上存在的理論知識的缺陷,使人們在獨立學(xué)院要不要發(fā)展、怎樣發(fā)展等問題上爭議很大。“贊成者稱之為‘奇葩’,認為獨立學(xué)院是中國高等教育的一大創(chuàng)新;反對者譏諷為‘怪胎’,認為在不久的將來會退出歷史舞臺。”[3]這種理論準(zhǔn)備不足的先天缺陷,勢必會成為獨立學(xué)院獨立發(fā)展的重大障礙。

其次,政策法律準(zhǔn)備不足和內(nèi)部管理體制的不完善是獨立學(xué)院發(fā)展的后天缺陷。獨立學(xué)院作為一種制度設(shè)計既然已經(jīng)在我國高等教育系統(tǒng)中客觀存在,這就需要有一個獨立的、適應(yīng)性與可操作性強的政策法律體系和完善的內(nèi)部管理體制作為依據(jù)和支撐。然而,檢視獨立學(xué)院在我國的發(fā)展史,與獨立學(xué)院的蓬勃發(fā)展相比較,獨立學(xué)院相關(guān)的政策法規(guī)建設(shè)明顯滯后,內(nèi)部管理體制建設(shè)也未能如期跟進。在政策法規(guī)建設(shè)方面,除教育部在 2003年出臺的《若干意見》和 2008年頒發(fā)的第 26號令外,真正適應(yīng)獨立學(xué)院的操作性強的單行法律根本沒有。《高等教育法》和《民辦教育促進法》等法律規(guī)范雖也可在一定程度上指導(dǎo)獨立學(xué)院的發(fā)展,但這明顯不是為獨立學(xué)院而立的。因為這些法律出臺之時,尚未有獨立學(xué)院之名(獨立學(xué)院是 2003年冠名的)。因而在諸如產(chǎn)權(quán)關(guān)系、法律地位、收費標(biāo)準(zhǔn)以及報酬利益分配等方面,獨立學(xué)院在很大程度上都是依靠行政行為進行管理,缺乏必要的法律規(guī)范與監(jiān)督。在內(nèi)部管理體制建設(shè)方面,還沒有一套能保證獨立學(xué)院獨立、健康發(fā)展的運行機制。比如董事會制度、民主管理制度、監(jiān)督考核制度甚至包括人才培養(yǎng)機制、教學(xué)管理機制、質(zhì)量保障機制、師資隊伍建設(shè)機制及各子機制之間相互協(xié)調(diào)運行機制等,這類內(nèi)部管理體制還不夠健全。

如上所述的先天缺陷和后天不足,必然會導(dǎo)致獨立學(xué)院這一新的辦學(xué)機制存在著制度供給不足的致命傷。說是一種體制創(chuàng)新,但它本身所需的一些最基本的制度安排都不能如期跟上,致使獨立學(xué)院這種新的制度設(shè)計“始終停留在誘致性創(chuàng)新的水平,而沒有持續(xù)的制度供給 (包括政府干預(yù)的強制性制度變遷)來改進,從而使這種制度設(shè)計也可能從最初的創(chuàng)新陷于‘低效率的路徑’中,甚至成為進一步發(fā)展的障礙”。[4]這樣,失去了獨立生存和發(fā)展的制度環(huán)境和制度供給,獨立學(xué)院的獨立之旅將舉步維艱。

三、制度創(chuàng)新:獨立學(xué)院獨立發(fā)展的基本路徑

獨立學(xué)院一直沒有走上獨立發(fā)展之路的原因是多方面的。其中制度瓶頸可能是最主要的因素。從某種意義上來說,獨立學(xué)院是我國傳統(tǒng)高等教育體制“逼”出來的,甚至是對傳統(tǒng)高等教育發(fā)展模式的一種偏離。不進行一系列新的制度創(chuàng)新和制度改革,獨立學(xué)院的獨立之路將會遙遙無期。新制度經(jīng)濟學(xué)的理論或許在這一問題上具有較強的解釋力和指導(dǎo)意義。他們不僅對制度這一概念做出了令人耳目一新的界定,并且極具說服力地證明了制度在歷史變遷中的重要作用。諾斯認為“制度是一個社會的游戲規(guī)則,或更規(guī)范地說,它們是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約”,包括“正規(guī)約束”(例如規(guī)章和法律)和“非正規(guī)約束”(例如習(xí)慣、行為準(zhǔn)則、倫理規(guī)范),以及這些約束的“實施特性”。[5]這三部分構(gòu)成了完整的制度內(nèi)涵,是一個不可分割的整體。因此,筆者認為需要從以下三個方面來加強獨立學(xué)院的制度建設(shè):

首先,要進一步加強政策法規(guī)等正規(guī)約束的制度建設(shè)。事實上,我國獨立學(xué)院在產(chǎn)生和發(fā)展的過程中已經(jīng)存在著政策法規(guī)等正式制度供給嚴重不足的困境。從獨立學(xué)院的產(chǎn)生到迅速發(fā)展,政府 (國家)出臺的能保障獨立學(xué)院獨立、健康發(fā)展的政策法規(guī)非常有限。在國家層面上,除了教育部在 2003年出臺的《若干意見》和 2008年頒發(fā)的“第 26號令”對獨立學(xué)院做了相關(guān)的制度規(guī)定外,所剩了了。其后頒布的《民辦教育促進法實施條例》中的一些規(guī)定雖也對獨立學(xué)院有一定的指導(dǎo)作用,但缺乏針對性且不夠深入。到目前為止,國家還沒有制定一部像《獨立學(xué)院法》這樣的單行法律制度,這與獨立學(xué)院蓬勃發(fā)展的勢頭是不相稱的。正規(guī)制度的滯后,使得獨立學(xué)院在實踐中往往是有了什么問題就制定什么政策法規(guī),出現(xiàn)“立法跟著現(xiàn)實跑”的現(xiàn)象。對此,政府 (國家)作為強制性制度的提供者,應(yīng)責(zé)無旁貸地負起相關(guān)責(zé)任。

從表面上看,獨立學(xué)院是民辦高等教育的組成部分,政府在獨立學(xué)院的發(fā)展過程中管得越少越好。然而事實完全不是這樣。諾思指出:“因為國家界定產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu),因而國家理論是根本性的。最終是國家要對造成經(jīng)濟增長、停滯和衰退的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的效率負責(zé)?！盵6]我國是政府主導(dǎo)型國家,政府擁有絕對的政治力量比較優(yōu)勢,而且擁有很大的資源配置權(quán)力,能通過政策、法律和經(jīng)濟等手段為獨立學(xué)院的發(fā)展提供所需的制度安排。比如建立合理的產(chǎn)權(quán)機制,激勵多元主體投資;克服獨立學(xué)院在發(fā)展變遷中“搭母體高校便車”的現(xiàn)象;制定相關(guān)法律法規(guī),規(guī)范獨立學(xué)院的管理;健全助學(xué)機制等。

其次,要加強價值觀念、倫理道德、風(fēng)俗習(xí)慣等意識形態(tài)領(lǐng)域非正規(guī)約束的制度體系建設(shè)。這些被稱為“文化”的非正規(guī)約束也是獨立學(xué)院能否獨立發(fā)展的一個重要條件。文化在某種意義上說就是指社會的意識形態(tài)以及與之相適應(yīng)的制度和組織機構(gòu)。幾十年來,我國形成的由政府包攬一切的封閉式的高等教育管理體制下的教育觀念和教育思想,很難一下子轉(zhuǎn)變過來。或者說主觀上有所認識,一旦客觀上觸及自身的利益,便又頑固地回到了老路上去,對舊體制產(chǎn)生依戀之情。有的獨立學(xué)院在課程設(shè)置、專業(yè)調(diào)整甚至人事制度安排上都在重復(fù)著母體高校的老路,與人們思想觀念的陳舊落后是分不開的。蘇州大學(xué)方世南教授指出,“制度的背后是文化,文化是制度之母”。[7]因此,獨立學(xué)院要真正能夠獨立、健康地發(fā)展,就必須培育一套與之相適應(yīng)的非正規(guī)約束的制度體系。比如政府要從觀念上改變重公輕私的執(zhí)政觀,要形成重視和支持民辦教育,促進民辦教育和公辦教育協(xié)調(diào)發(fā)展、獨立學(xué)院與公辦高校協(xié)調(diào)發(fā)展的思想;母體高校要摒棄把獨立學(xué)院看成是其附屬物的錯誤思想;獨立學(xué)院作為獨立的法人實體要大力培育現(xiàn)代經(jīng)驗管理理念,樹立產(chǎn)權(quán)意識、法人意識、獨立意識和平等意識等思想觀念;全社會要形成一種鼓勵、支持私人投資興辦高等教育和公平對待獨立學(xué)院及其畢業(yè)生的文化氛圍。

再次,要加強獨立學(xué)院內(nèi)部運行的管理體制建設(shè)。這是獨立學(xué)院能否獨立發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)。獨立學(xué)院作為高等教育活動本身的運行機制和管理體制的科學(xué)正確與否,在很大程度上決定了其能否真正獨立。廣義的管理體制既包括對學(xué)校法律地位、舉辦形式、產(chǎn)權(quán)關(guān)系的設(shè)定,也包括領(lǐng)導(dǎo)體制、管理層次的幅度、權(quán)責(zé)關(guān)系、資源的配置、工作制度以及管理手段等一系列的制度安排。從當(dāng)前我國獨立學(xué)院管理體制建設(shè)的現(xiàn)狀來看,我們應(yīng)著重加強以下三個方面的管理制度建設(shè)。

第一,產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)。獨立學(xué)院獨立辦學(xué)最基本的制度保障是產(chǎn)權(quán)制度。產(chǎn)權(quán)指財產(chǎn)權(quán)利,是由財產(chǎn)所有權(quán)、財產(chǎn)所有權(quán)派生的財產(chǎn)占有權(quán)、收益權(quán)、使用權(quán)和處分權(quán)以及與財產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的其他財產(chǎn)權(quán)利構(gòu)成的一組權(quán)利。產(chǎn)權(quán)不清晰是當(dāng)前獨立學(xué)院最為明顯的表現(xiàn),比如獨立學(xué)院產(chǎn)權(quán)的不合理分割,產(chǎn)權(quán)要素重組的不對稱,部分產(chǎn)權(quán)要素主體的虛設(shè);獨立學(xué)院的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜,“公辦”與“民辦”兼?zhèn)洹＊毩W(xué)院的產(chǎn)權(quán)主體是多元的,至少有母體高校、獨立學(xué)院、合作者、政府及學(xué)生等不同屬性的主體,各主體間圍繞共同的辦學(xué)目標(biāo)相互合作以及相互監(jiān)督和約束等。這種模糊的產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀既不能調(diào)動獨立學(xué)院舉辦者的辦學(xué)積極性,也難以達到防止國有資產(chǎn)流失的效果,成為獨立學(xué)院獨立發(fā)展的重大障礙。

第二,董事會制度建設(shè)。董事會制度或理事會制度是獨立學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)管理體制的一種較為有效的管理模式。獨立學(xué)院應(yīng)執(zhí)行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的院(校)長負責(zé)制,從組織制度上保證獨立學(xué)院實施企業(yè)管理與運作。然而在實踐過程中,“獨立學(xué)院實行舉辦高校領(lǐng)導(dǎo),投資方參與的領(lǐng)導(dǎo)體制”是不完全符合 8號文件的精神的。且有不少獨立學(xué)院的領(lǐng)導(dǎo)體制不規(guī)范,董事會制度不健全。有的獨立學(xué)院與舉辦高校間不是依托關(guān)系而是隸屬關(guān)系;有的獨立學(xué)院卻與舉辦高校間完全失去了在管理、教學(xué)上應(yīng)有的關(guān)聯(lián),僅存在經(jīng)濟上的利益關(guān)系。董事會制度上的不完善包括董事會缺失、虛設(shè)或者越位,最終必然導(dǎo)致獨立學(xué)院徒有獨立之名,而無獨立之實。

第三,構(gòu)建高效的獨立學(xué)院內(nèi)部工作機制。如人才培養(yǎng)機制、教學(xué)管理機制、質(zhì)量保障機制和師資隊伍建設(shè)機制等,并保障各子機制之間的相互協(xié)調(diào)運行,以保證獨立學(xué)院人才培養(yǎng)質(zhì)量。獨立學(xué)院本身就是一種辦學(xué)機制的創(chuàng)新。運行機制比較靈活,是獨立學(xué)院的一個特色。但有不少獨立學(xué)院在上述工作制度的設(shè)計上受母體高校影響嚴重,甚至完全按母體高校的老套路辦事。

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Abstract:System is the guideline for people's behavior in human society.Independent college,as an important component of higher education,is inseparable from the system construction.In particular,promotion of system innovation for independent college is essential.From the history of independent colleges'development,the author believes the system absence is an important factor which affects the independent school of independent colleges.Only by system innovation,can make independent college onto the real independence.

Key word s:non-governmental higher education;independent colleges;system vacancy;system innovation

System Innovation:Basic Path of Independent Development of Independent Colleges

L IU Yifu&XU Li

(Science and Technology School of Gannan Normal University,Ganzhou,Jiangxi,341000,China)

G648.7

A

1671-2714(2011)01-0025-05

2010-07-02

劉義甫 (1973-),男,江西萍鄉(xiāng)人,講師,研究方向:思想政治教育。

(責(zé)任編輯 毛紅霞)