論食品召回管理制度的實(shí)施困境與對(duì)策

王 志

“食品召回，是指食品生產(chǎn)者按照規(guī)定程序，對(duì)由其生產(chǎn)原因造成的某一批次或類別的不安全食品，通過(guò)換貨、退貨、補(bǔ)充或修正消費(fèi)說(shuō)明等方式，及時(shí)消除或減少食品安全危害的活動(dòng)?！盵1]食品召回是一種補(bǔ)救措施，在發(fā)生食品危害后，通過(guò)及時(shí)的召回，可以避免損害的擴(kuò)大化。我國(guó)《食品安全法》《食品召回管理規(guī)定》中都有關(guān)于食品召回的規(guī)定，但在實(shí)施過(guò)程中，有些存在質(zhì)量問(wèn)題的食品沒(méi)有被召回；有些存在質(zhì)量問(wèn)題的食品召回后又被再次利用，甚至再次流向市場(chǎng)，危害消費(fèi)者的生命健康。這些現(xiàn)象說(shuō)明，我國(guó)食品召回制度的實(shí)施還存在很多困境，需要進(jìn)一步完善法律制度，加強(qiáng)法律的實(shí)施力度。

一、食品召回管理制度的實(shí)施困境

結(jié)合我國(guó)食品召回的案例與食品召回法律法規(guī)，本文認(rèn)為我國(guó)食品召回制度在實(shí)施過(guò)程中面臨的困境主要表現(xiàn)為如下幾個(gè)方面：

1.食品召回管理制度薄弱

《食品安全法》中的食品召回制度比較簡(jiǎn)略，沒(méi)有明確規(guī)定食品召回中的法律責(zé)任。《食品召回管理規(guī)定》的立法層級(jí)比較低下，在性質(zhì)上屬于部門規(guī)章，且其設(shè)置的食品召回制度在信息公開(kāi)、責(zé)任機(jī)制等方面還需進(jìn)一步完善。實(shí)踐中，執(zhí)法部門對(duì)是否需要召回食品往往猶豫不決，其原因是召回食品將損害企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益，甚至?xí)l(fā)一些群體性事件，因此執(zhí)法部門一般要求食品生產(chǎn)者進(jìn)行整改。一些食品生產(chǎn)者在發(fā)現(xiàn)存在食品安全隱患后，往往采取偷偷召回等手段。這些表明，盡管《食品安全法》《食品召回管理規(guī)定》對(duì)食品召回問(wèn)題作出相應(yīng)的規(guī)定，但總體上我國(guó)食品召回管理機(jī)制還較薄弱。

2.食品召回中信息不對(duì)稱嚴(yán)重

“現(xiàn)實(shí)中‘消費(fèi)者信息不對(duì)稱’造成交易雙方地位不均衡，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者往往利用其信息優(yōu)勢(shì)地位，采用巧妙的隱蔽手段，轉(zhuǎn)嫁本應(yīng)由自己承擔(dān)的成本風(fēng)險(xiǎn)謀取利益”[2]，對(duì)消費(fèi)者構(gòu)成嚴(yán)重的損害。消費(fèi)者在整個(gè)經(jīng)濟(jì)鏈中本身就處于弱勢(shì)地位，雖然數(shù)量眾多，但都是一個(gè)個(gè)分散的主體，不能有效地聯(lián)合起來(lái)，當(dāng)前我國(guó)消費(fèi)者組織也沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。消費(fèi)者的這些特點(diǎn)決定了消費(fèi)者無(wú)法與生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者甚至與行政管理部門抗衡。在食品安全問(wèn)題中，消費(fèi)者的舉報(bào)與投訴首先需要核實(shí)才能作為執(zhí)法部門的執(zhí)法依據(jù)。如在2008年三聚氰胺毒奶粉事件中，消費(fèi)者早已投訴舉報(bào)，但由于執(zhí)法部門的不作為而延誤了最好的執(zhí)法時(shí)機(jī)，造成毒奶粉的擴(kuò)散。此外，生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)濟(jì)利益訴求也會(huì)導(dǎo)致他們最大程度上延誤召回，更不要說(shuō)主動(dòng)召回了。三鹿奶粉公司在發(fā)現(xiàn)奶粉含有三聚氰胺后，非但沒(méi)有及時(shí)主動(dòng)召回，還采取措施延誤召回，以維護(hù)其經(jīng)濟(jì)利益。這就說(shuō)明，在食品召回中，消費(fèi)者很難獲得足夠的信息，存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱。

3.食品召回管理中違法成本過(guò)低

違法成本是指由于違法而遭受的損失。違法成本是法經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一個(gè)概念，其基本的假設(shè)前提是行為人在違法前存在一個(gè)經(jīng)濟(jì)考量，即對(duì)違法收益和違法成本作出一番比較，如果違法成本比較小，而違法收益比較高，則行為人傾向于違法；相反，如果違法成本比較高，而違法收益比較小，則行為人傾向于不違法。從我國(guó)現(xiàn)行食品召回制度來(lái)看，食品生產(chǎn)者的違法成本比較低，如《食品召回管理規(guī)定》第四章“法律責(zé)任”條款中，對(duì)生產(chǎn)者的處罰比較輕，一般是2-3萬(wàn)元的罰款。顯然，這一違法成本很低，而違法可能帶來(lái)的收益又是極大的，生產(chǎn)者為了獲得非法利益屢屢鋌而走險(xiǎn)。國(guó)外一些國(guó)家對(duì)食品召回的法律責(zé)任規(guī)定則比較苛刻，如“在澳大利亞食品召回開(kāi)展的過(guò)程中，如果相關(guān)責(zé)任者沒(méi)有履行義務(wù)，根據(jù)《貿(mào)易實(shí)踐法》的規(guī)定，將會(huì)被處以公司最高達(dá)20萬(wàn)澳元、個(gè)人4萬(wàn)澳元的罰款。加拿大對(duì)違法食品召回有關(guān)規(guī)定的行為處罰力度較大，《食品檢驗(yàn)署法》規(guī)定：任何人若不執(zhí)行食品召回命令就被視為犯罪，處以50000美元以下的罰金或6個(gè)月以內(nèi)的監(jiān)禁，嚴(yán)重的可以兩罪并罰。”[3]

食品召回中違法成本過(guò)低的現(xiàn)實(shí)造成了當(dāng)出現(xiàn)食品安全問(wèn)題之后，生產(chǎn)者往往千方百計(jì)隱瞞真相，拒不召回，或者暗中召回，從而導(dǎo)致消費(fèi)者權(quán)益受損。

4.食品召回管理監(jiān)督機(jī)制形同虛設(shè)

食品召回監(jiān)督分為執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督和消費(fèi)者的監(jiān)督，且消費(fèi)者監(jiān)督和執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督需要積極聯(lián)動(dòng)。然而，當(dāng)前我國(guó)食品召回監(jiān)督機(jī)制形同虛設(shè)，面對(duì)眾多的食品產(chǎn)品，執(zhí)法機(jī)關(guān)沒(méi)有足夠的執(zhí)法資源來(lái)應(yīng)對(duì)，這就需要積極發(fā)揮消費(fèi)者及消費(fèi)者協(xié)會(huì)的作用，但消費(fèi)者的投訴與舉報(bào)又得不到足夠的重視，消費(fèi)者協(xié)會(huì)由于其自身的性質(zhì)、功能及其隸屬關(guān)系造成了未能發(fā)揮它應(yīng)有的作用。

二、提高食品召回管理制度實(shí)施成效的對(duì)策

1.完善食品召回管理制度

建議在提高《食品召回管理規(guī)定》立法層級(jí)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步豐富《食品安全法》中食品召回制度的內(nèi)容，具體來(lái)說(shuō)包括如下幾部分：第一，食品召回的啟動(dòng)。食品召回可以通過(guò)主動(dòng)召回或者強(qiáng)制召回的方式實(shí)現(xiàn)，主動(dòng)召回是企業(yè)在質(zhì)量檢查中自身發(fā)覺(jué)存在質(zhì)量隱患而決定召回，強(qiáng)制召回是工商行政部門、衛(wèi)生部門在發(fā)現(xiàn)存在質(zhì)量隱患后要求企業(yè)召回。注重消費(fèi)者投訴舉報(bào)的作用，食品生產(chǎn)者或者執(zhí)法部門在接獲消費(fèi)者投訴后，必須給予一定的答復(fù)，消費(fèi)者也可以申請(qǐng)對(duì)食品的質(zhì)量進(jìn)行檢驗(yàn)。第二，食品召回中的信息披露機(jī)制。食品召回決定做出后，必須將召回食品的品牌、批次批號(hào)、市場(chǎng)流通量、庫(kù)存量以及召回情況等通過(guò)公共媒體告知社會(huì)公眾，使消費(fèi)者及時(shí)獲得信息，以避免或減輕對(duì)消費(fèi)者的損害。第三，食品召回中的法律責(zé)任。食品召回中的法律責(zé)任機(jī)制必須加強(qiáng)，具體來(lái)說(shuō)包括拒不執(zhí)行召回或者召回不力的制裁措施；召回食品后處理不當(dāng)?shù)姆韶?zé)任；執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員在食品召回管理中的不當(dāng)行為或者不作為的法律責(zé)任等。

2.加強(qiáng)食品召回管理的信息披露

第一，擴(kuò)大食品召回信息宣傳的覆蓋面。食品生產(chǎn)者應(yīng)該通過(guò)廣播、電臺(tái)、報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)、商場(chǎng)海報(bào)等信息渠道來(lái)發(fā)布信息，盡量使廣大食品消費(fèi)者獲知有關(guān)情況，并且配合產(chǎn)品的召回工作。對(duì)于消費(fèi)者大眾來(lái)說(shuō)，商場(chǎng)海報(bào)的作用非常大，這是因?yàn)楹芏嘞M(fèi)者都會(huì)經(jīng)常性地光顧商場(chǎng)(如超市等)，可以使他們?cè)谫?gòu)物的同時(shí)，方便及時(shí)地獲知相關(guān)信息。

第二，通過(guò)經(jīng)銷商來(lái)配合食品召回工作。在有些比較偏遠(yuǎn)的地區(qū)如農(nóng)村，人們接觸到的信息渠道有限，消費(fèi)者不一定能夠獲知產(chǎn)品召回的信息，可以要求經(jīng)銷商配合產(chǎn)品召回工作，由他們負(fù)責(zé)向消費(fèi)者宣傳或散發(fā)食品召回的相關(guān)信息，地方政府相關(guān)職能部門需做好對(duì)經(jīng)銷商行為的引導(dǎo)與監(jiān)督工作，提高產(chǎn)品的召回率。

第三，對(duì)拒不發(fā)布召回信息的企業(yè)苛以處罰。早在三鹿毒奶粉事件爆發(fā)之前，三鹿公司就已經(jīng)悄悄地在召回不合格產(chǎn)品，但并未向社會(huì)公布，造成的后果是使更多的幼兒食用了三鹿毒奶粉，并且造成致害結(jié)果。因此，對(duì)拒不公布召回信息的行為，應(yīng)該苛以一定的行政處罰，強(qiáng)制要求企業(yè)發(fā)布召回信息。

3.深化食品召回責(zé)任制度

目前我國(guó)食品召回實(shí)踐中存在著法律責(zé)任機(jī)制過(guò)于薄弱的情況，應(yīng)通過(guò)提高違法成本的方式，來(lái)督促生產(chǎn)者積極地從事食品召回工作。這在《食品召回管理規(guī)定》征求意見(jiàn)稿中已有體現(xiàn)：“第二十一條 食品生產(chǎn)企業(yè)違反本規(guī)定第十條、第十二條、第十三條、第十五條規(guī)定的，予以警告，責(zé)令限期改正；逾期未改正的，處以3萬(wàn)元以下罰款。”筆者認(rèn)為，在我國(guó)未來(lái)的食品召回機(jī)制的構(gòu)建中，應(yīng)該從三個(gè)層面來(lái)加強(qiáng)食品召回的責(zé)任機(jī)制：

第一，經(jīng)濟(jì)責(zé)任。如果產(chǎn)品生產(chǎn)者怠于實(shí)施食品召回，執(zhí)法部門可以對(duì)其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)上的懲罰，懲罰的力度應(yīng)該要比現(xiàn)有規(guī)定中的處罰力度高一些，以此提高違法的成本。

第二，行政責(zé)任。食品召回管理方面的法律在本質(zhì)上屬于經(jīng)濟(jì)管理法，因此對(duì)于違反了這些規(guī)定的生產(chǎn)者，除了經(jīng)濟(jì)責(zé)任外，還應(yīng)該苛以行政責(zé)任，如警告、限期整改等，可以考慮加入吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照等內(nèi)容，以此加強(qiáng)行政責(zé)任，提高違法成本。

第三，刑事責(zé)任。我國(guó)《刑法》中對(duì)于產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題，如《刑法》第三章破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪中對(duì)于生產(chǎn)、銷售偽劣商品罪有著明確的規(guī)定，“生產(chǎn)者、銷售者在產(chǎn)品中摻雜、摻假，以假充真，以次充好或者以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品，銷售金額五萬(wàn)元以上不滿二十萬(wàn)元的，處二年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處銷售金額百分之五十以上二倍以下罰金；銷售金額二十萬(wàn)元以上不滿五十萬(wàn)元的，處二年以上七年以下有期徒刑，并處銷售金額百分之五十以上二倍以下罰金；銷售金額五十萬(wàn)元以上不滿二百萬(wàn)元的，處七年以上有期徒刑，并處銷售金額百分之五十以上二倍以下罰金；銷售金額二百萬(wàn)元以上的，處十五年有期徒刑或者無(wú)期徒刑，并處銷售金額百分之五十以上二倍以下罰金或者沒(méi)收財(cái)產(chǎn)?！笨梢?jiàn)，我國(guó)《刑法》對(duì)于生產(chǎn)銷售偽劣商品行為的打擊力度是很大的。對(duì)于一些生產(chǎn)廠家的拒不召回或怠于召回的行為，造成公共隱患，侵害《刑法》所保護(hù)的法益，在符合罪刑法定的基礎(chǔ)上，也可以對(duì)相關(guān)責(zé)任人定罪處罰。

4.強(qiáng)化食品召回監(jiān)督制度

在食品召回監(jiān)督制度的建設(shè)上，要充分發(fā)揮消費(fèi)者監(jiān)督作用，具體包括如下一些要點(diǎn)：第一，監(jiān)督是以知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)為前提的，如果消費(fèi)者不知情，那么監(jiān)督也就無(wú)從談起；第二，監(jiān)督可以通過(guò)消費(fèi)者參與來(lái)實(shí)現(xiàn)，如由消費(fèi)者代表、消費(fèi)者組織等進(jìn)行監(jiān)督；第三，監(jiān)督的主體具有不特定性。由于消費(fèi)者分布廣泛，因此任何公民都有權(quán)參與對(duì)食品召回的監(jiān)督；第四，食品召回監(jiān)督需要構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制，而不能僅僅對(duì)是否召回進(jìn)行監(jiān)督，還要對(duì)召回后不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品的去向、處理措施等進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)然，由于消費(fèi)者監(jiān)督帶有一定的自發(fā)性，因此食品召回的監(jiān)督主要應(yīng)該由執(zhí)法部門進(jìn)行，這是由執(zhí)法部門的法律地位與法律職能所決定的。

[1] 程景民.發(fā)達(dá)國(guó)家食品召回機(jī)制給我們的啟示[J].北京工商大學(xué)學(xué)報(bào)：自然科學(xué)版，2010(5):60-63.

[2] 張俊霞，李春娟.《食品安全法》之食品召回制度適用研究[J].法學(xué)雜志，2010(9)：94-97.

[3] 劉法輝.國(guó)內(nèi)外食品召回制度的比較研究[J].食品科學(xué)，2009(30):452-454.