城市社區(qū)組織體系的法治探索

郭治國(guó)

當(dāng)前，中國(guó)正大力推行社區(qū)建設(shè)，進(jìn)行城市基層社區(qū)組織改革，促進(jìn)社區(qū)自治的發(fā)展。社區(qū)組織作為社區(qū)自治實(shí)現(xiàn)的載體，認(rèn)識(shí)其性質(zhì)和結(jié)構(gòu)(關(guān)系)，把握其運(yùn)行機(jī)制具有十分重要的意義。本文圍繞社區(qū)內(nèi)各主要社區(qū)組織及相互關(guān)系，以現(xiàn)行居委會(huì)組織法為參照，指出現(xiàn)有法律的弊病，建議盡早修訂居委會(huì)組織法以塑造社區(qū)組織發(fā)展所需的更加良好的法治環(huán)境。

一、城市社區(qū)組織的內(nèi)涵

社區(qū)生活是需要組織的，社區(qū)組織是社區(qū)各類人員、各種關(guān)系融入社區(qū)的基本載體和運(yùn)行細(xì)胞。在目前研究中，對(duì)社區(qū)組織的界定和分類并沒有形成相對(duì)一致的見解，政界與學(xué)界、中國(guó)和西方以及不同學(xué)科之間在話語習(xí)俗、使用目的、指涉內(nèi)容及符號(hào)淵源等方面一直存在著分歧。大致可分為兩大類：一類是從動(dòng)詞角度界定社區(qū)組織，認(rèn)為社區(qū)組織是促進(jìn)社區(qū)發(fā)展、社會(huì)變遷的途徑，是社區(qū)工作的一種方法或一個(gè)過程，包含著組織居民、提供服務(wù)的含義；另一類則從名詞角度定義社區(qū)組織，認(rèn)為社區(qū)組織是可以保障或提高成員福祉的一個(gè)集體或團(tuán)體，是社區(qū)內(nèi)一個(gè)完整有機(jī)的組織系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)各組織執(zhí)行著一定的社會(huì)職能，完成特定的社會(huì)目標(biāo)，并通過各種不同的關(guān)系而相互聯(lián)結(jié)成社區(qū)系統(tǒng)。[1]本文主要關(guān)注社區(qū)各組織之間的相對(duì)地位及相互關(guān)系，探求社區(qū)組織體制的成熟和有效運(yùn)作，故采第二類定義。

現(xiàn)實(shí)中，較為重要的、能夠影響社區(qū)自治效果的、有明確組織建制與角色定位的社區(qū)組織包括社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司等。其中，“居委會(huì)是與國(guó)家基層政權(quán)相聯(lián)系的一種群眾自治組織,屬于行政社會(huì)系統(tǒng)；業(yè)委會(huì)是與房產(chǎn)所有者(業(yè)主) 相聯(lián)系的一種群眾自理組織,屬于業(yè)主社會(huì)系統(tǒng)；物業(yè)公司是受雇于業(yè)委會(huì)的一種利益實(shí)體,屬于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)系統(tǒng)”[2]；而社區(qū)黨組織是三者關(guān)系的協(xié)調(diào)者。

二、城市社區(qū)組織發(fā)展的法治要求

城市社區(qū)組織建設(shè)和管理體制的理想模式是城市基層社會(huì)自治，以此為目標(biāo)的社區(qū)組織建設(shè)要重新審視社區(qū)組織的重要性，明晰它們產(chǎn)生的民主途徑、各自權(quán)限、相對(duì)地位及相互關(guān)系，離不開法律制度的健全與完善，社區(qū)自治目標(biāo)須以社區(qū)法治為實(shí)現(xiàn)途徑。在社區(qū)層面，法治與自治兩種看似不同的社會(huì)調(diào)控方式，其實(shí)是密切聯(lián)系、相互促進(jìn)的，法治的目的不僅是要實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)，還包括社區(qū)依法進(jìn)行自治所能達(dá)到的一種文明社區(qū)狀態(tài)，二者殊途同歸。

所謂社區(qū)法治，就是依據(jù)現(xiàn)代法治的價(jià)值取向，在保障社區(qū)居民的民主權(quán)利、限制政府權(quán)力的基礎(chǔ)上，建立符合我國(guó)城市社區(qū)發(fā)展?fàn)顩r的法律治理制度。而社區(qū)自治，則是社區(qū)居民通過一定的組織形式依法享有的自主組織和管理社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)的權(quán)利及其實(shí)踐過程，目的是為擴(kuò)大基層民主，動(dòng)員社區(qū)內(nèi)各種組織、成員共同為社區(qū)發(fā)展獻(xiàn)計(jì)出力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社區(qū)成員的共同利益。

我國(guó)城市社區(qū)不像西方發(fā)達(dá)國(guó)家社區(qū)發(fā)育比較充分，由于以非政府組織和非營(yíng)利組織為代表的市民社會(huì)尚未成熟，導(dǎo)致社區(qū)組織發(fā)展的推動(dòng)力先天不足。當(dāng)前社會(huì)的多樣化發(fā)展使得以單位組織存在為基礎(chǔ)的單位組織化的個(gè)人轉(zhuǎn)向社會(huì)個(gè)體化的個(gè)人，社區(qū)成為承載多樣化和個(gè)體發(fā)展的基本社會(huì)空間，面臨著兩方面任務(wù)：一是為多樣化和個(gè)體化發(fā)展提供基本的社會(huì)支撐和保障系統(tǒng)；二是將多樣化和個(gè)體化發(fā)展整合為推動(dòng)國(guó)家和社會(huì)整體發(fā)展的積極資源。[3]社區(qū)要真正承載這種功能，必須步入規(guī)范化、制度化軌道，由此，“一方面要借助社區(qū)倫理對(duì)人們行為的內(nèi)在約束作用，另一方面要憑借社區(qū)法治對(duì)人們行為的外在規(guī)范功能”，[4]其中社區(qū)法治是社區(qū)倫理實(shí)現(xiàn)的堅(jiān)實(shí)保障。

具體來說，社區(qū)組織發(fā)展的社區(qū)自治理想目標(biāo)需要完善社區(qū)法治，缺乏法治保障，社區(qū)居民依法管理社區(qū)事務(wù)的民主權(quán)利是無法實(shí)現(xiàn)的。社區(qū)作為城市基層治理的載體，負(fù)擔(dān)任務(wù)越來越重，只有通過法律界定和規(guī)范各類社區(qū)組織的地位、作用、職責(zé)和權(quán)限及組織間的相互關(guān)系，規(guī)定社區(qū)居民的權(quán)利義務(wù)，厘清政府與社區(qū)的權(quán)限，強(qiáng)化政府依法行政，才能建立良好的城市社區(qū)秩序和法治秩序，才標(biāo)志著城市社區(qū)組織關(guān)系的現(xiàn)代化。目前在社區(qū)組織建設(shè)中，社區(qū)成員普遍缺乏參與，很大程度上源于相關(guān)法律制度不健全導(dǎo)致居民的參與機(jī)會(huì)缺乏、渠道狹窄。而學(xué)界對(duì)社區(qū)法治建設(shè)的理論和實(shí)證研究也不夠深入詳細(xì)，大多泛泛而談，因此，亟須提高對(duì)社區(qū)法治的重要性認(rèn)識(shí)，推進(jìn)社區(qū)法治實(shí)踐，進(jìn)而為社區(qū)自治奠定基礎(chǔ)。

三、城市社區(qū)組織發(fā)展的法律“瓶頸”

我國(guó)1989年頒布的《城市居民委員會(huì)組織法》對(duì)居委會(huì)的性質(zhì)、任務(wù)、職能、組織原則以及居委會(huì)同基層政權(quán)的相互關(guān)系做了初步的規(guī)定。但該法不是來源于社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，而是對(duì)上世紀(jì)50年代《城市居委會(huì)組織條例》和《村委會(huì)組織法》的借鑒，這就決定了現(xiàn)有法治狀況與社區(qū)組織建設(shè)嚴(yán)重脫節(jié)和滯后。民政部2004年11月公布了《城市居委員組織法(修訂稿)》，到現(xiàn)在仍處于修訂稿狀態(tài)。正因?yàn)殛P(guān)于城市社區(qū)的法律體系不健全，現(xiàn)有法律、法規(guī)嚴(yán)重滯后，無法滿足社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要，導(dǎo)致城市社區(qū)組織良性發(fā)展遭遇以下“瓶頸”：

首先，社區(qū)自治組織體系不健全。根據(jù)現(xiàn)行居委會(huì)組織法的規(guī)定，居委會(huì)是居民會(huì)議的常設(shè)機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)，集議決權(quán)和執(zhí)行權(quán)于一身，居民會(huì)議作為居委會(huì)轄區(qū)內(nèi)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)在現(xiàn)實(shí)中往往被架空(法律規(guī)定居民會(huì)議由居委會(huì)召集和主持)，這種“議行合一”體制嚴(yán)重影響了居民參與社區(qū)管理；同時(shí)，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，社區(qū)居民除了對(duì)居委會(huì)成員進(jìn)行直接批評(píng)建議外沒有別的監(jiān)督方式。

其次，居委會(huì)自治權(quán)不足，與政府權(quán)限不明?，F(xiàn)有法律規(guī)定的模糊性為政府從人員安排、經(jīng)費(fèi)來源、監(jiān)督考評(píng)、工作方式等方面控制居委會(huì)留下了空隙。居委會(huì)組織法除第三條第6項(xiàng)規(guī)定居委會(huì)可“向人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)反映居民意見、要求和提出建議”，就再?zèng)]有賦予居委會(huì)任何參與政府決策、救濟(jì)由政府不合理行政行為侵害自身合法權(quán)益的權(quán)利。而政府則可“指導(dǎo)”、“設(shè)立、撤銷、調(diào)整”居委會(huì)及其規(guī)模，“規(guī)定并劃撥”其成員的“工作經(jīng)費(fèi)”和“生活補(bǔ)貼”，要求居委會(huì)“協(xié)助”做大量行政工作。

再次，居委會(huì)與黨組織的關(guān)系不清。無論是憲法還是法律對(duì)居委會(huì)和黨組織關(guān)系都沒有規(guī)定，以至于社區(qū)居委會(huì)和黨組織要么融為一體“黨政不分”；要么矛盾重重，“踢開黨委鬧革命”。沒有發(fā)揮黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)核心作用，反而影響了社區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展，破壞了黨在基層的形象。

最后，居委會(huì)與其他社區(qū)組織的關(guān)系不確定。法律僅僅規(guī)定了“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)、企業(yè)事業(yè)單位”和居委會(huì)的關(guān)系，前者對(duì)后者屬于“不參加”只“支持”的若即若離式關(guān)系，而對(duì)居委會(huì)與民間公益組織、志愿者組織、物業(yè)管理機(jī)構(gòu)等非政府組織(也稱第三部門)的關(guān)系沒有規(guī)定，特別是與業(yè)主委員會(huì)的關(guān)系。居委會(huì)和這些組織在自治過程中爭(zhēng)權(quán)奪利，耗散了寶貴的社區(qū)和居委會(huì)自治資源。

四、規(guī)范城市社區(qū)組織體系的法治建議

法治發(fā)展一般遵循兩條邏輯：國(guó)家權(quán)力的合理推進(jìn)和自我約束；社會(huì)權(quán)利的自我保護(hù)和對(duì)國(guó)家力量的反抗。這實(shí)際也是目前社區(qū)發(fā)展的內(nèi)在邏輯，通過社區(qū)法治實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治就是要合理解決國(guó)家與社會(huì)的基本關(guān)系問題，因此社區(qū)層面的法治實(shí)踐就成為整個(gè)社會(huì)法治的“試驗(yàn)田”“示范區(qū)”和“戰(zhàn)略區(qū)”。[5]城市社區(qū)組織發(fā)展的資源主要有：一種是依賴政府供給，直接體現(xiàn)為“良法”的制定與執(zhí)行以及經(jīng)費(fèi)等方面的支持；一種是依賴社區(qū)居民對(duì)社區(qū)組織活動(dòng)的積極參與。其中，良好法律的制定與完善，對(duì)城市社區(qū)組織發(fā)展具有基本的保障作用。為社區(qū)組織發(fā)展提供良好法治環(huán)境，須從結(jié)構(gòu)和內(nèi)容兩方面修改完善居委會(huì)組織法：結(jié)構(gòu)上必須明確規(guī)定社區(qū)自治組織體系的構(gòu)成、居委會(huì)與其他社區(qū)組織的關(guān)系、居委會(huì)選舉與罷免程序、居委會(huì)職責(zé)、工作原則、工作制度、成員權(quán)利和義務(wù)、居委會(huì)經(jīng)濟(jì)來源等；內(nèi)容上應(yīng)建立民主選舉制度(組織社區(qū)成員代表大會(huì)并配備合理程序設(shè)計(jì))、民主議事制度、民主管理制度、民主監(jiān)督制度等，并保障民主制度的具體落實(shí)，保證社區(qū)外來人口的民主權(quán)利，完善對(duì)違反居委會(huì)組織法行為的責(zé)任追究。就社區(qū)組織體系的規(guī)范方面，必須重視并理清下列內(nèi)容：

1.構(gòu)建新型城市社區(qū)自治組織體系

在20世紀(jì)90年代后期以來城市社區(qū)自治制度變革的許多模式中，社區(qū)自治組織體系改革和創(chuàng)新一直是自治制度變革的中心環(huán)節(jié)，產(chǎn)生了沈陽(yáng)模式、杭州模式、青島浮山后模式、上海盧灣模式、寧波模式等創(chuàng)新形式，紛紛以代表會(huì)議取代居民會(huì)議，注重議事與執(zhí)行相分離。[6]但現(xiàn)有的各類模式還處于試驗(yàn)探索階段，都存在一定不足，由于一直缺乏法律引導(dǎo)和規(guī)范，至今未形成統(tǒng)一的自治組織結(jié)構(gòu)，因此需要總結(jié)實(shí)踐中的成功做法，并將其法制化，為構(gòu)建新型城市社區(qū)自治組織體系提供統(tǒng)一的法律依據(jù)。將來修訂居委會(huì)組織法時(shí)可規(guī)定：新型城市社區(qū)自治組織體系由社區(qū)成員代表會(huì)議、社區(qū)居民委員會(huì)、社區(qū)協(xié)商監(jiān)督委員會(huì)、社區(qū)工作者辦公室等組織構(gòu)成。新型的社區(qū)居民委員會(huì)是社區(qū)成員代表會(huì)議的常設(shè)機(jī)構(gòu)，行使社區(qū)的民主管理職權(quán)，負(fù)責(zé)“議事”；社區(qū)工作者辦公室為社區(qū)成員代表會(huì)議和社區(qū)居委會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，由專職社區(qū)工作者組成，從而實(shí)現(xiàn)“議行”分離。社區(qū)協(xié)商監(jiān)督委員會(huì)負(fù)責(zé)為社區(qū)建設(shè)提供協(xié)商、咨詢和幫助，受社區(qū)成員代表會(huì)議委托監(jiān)督社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)工作者辦公室，并可收集和處理一般居民對(duì)居委會(huì)和社區(qū)工作者辦公室的意見要求。

2.理順政府與社區(qū)(居委會(huì))關(guān)系

社區(qū)自治權(quán)根本上不同于民族自治權(quán)和特別行政區(qū)的自治權(quán)，后兩者是國(guó)家權(quán)力的內(nèi)部分配，而社區(qū)自治權(quán)屬于人民，是國(guó)家承認(rèn)的未經(jīng)讓渡的社區(qū)居民自己直接行使的權(quán)力，是社區(qū)居民處理社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)的公權(quán)力，社區(qū)自治組織受托行使社區(qū)自治權(quán)。因此理順政府與社區(qū)關(guān)系的首要任務(wù)是明確社區(qū)自治權(quán)，居委會(huì)組織法未像村委會(huì)組織法那樣規(guī)定“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，有待修訂時(shí)做相應(yīng)增補(bǔ)或解釋。

鑒于目前居委會(huì)絕大部分時(shí)間都忙于應(yīng)對(duì)上級(jí)政府交辦任務(wù)，無暇開展社區(qū)自治，因而理順政府與社區(qū)關(guān)系的實(shí)質(zhì)即減少政府對(duì)社區(qū)居委會(huì)的協(xié)助工作要求，將政府對(duì)社區(qū)的責(zé)任定位為培育社區(qū)、強(qiáng)化社區(qū)自身功能、為社區(qū)自治創(chuàng)造條件，實(shí)現(xiàn)政府和社區(qū)的良性互動(dòng)。防止政府對(duì)社區(qū)的干預(yù)途徑有三：一是政府可在社區(qū)設(shè)立獨(dú)立于社區(qū)自治組織的工作機(jī)構(gòu)(社區(qū)工作站、社區(qū)政務(wù)中心等)，接手目前居委會(huì)協(xié)管職能，這是政府制度創(chuàng)新試驗(yàn)中的新路徑；二是通過法律明確區(qū)分政府的行政事務(wù)和社區(qū)的自治事務(wù)，理清二者的職責(zé)和權(quán)限，當(dāng)政府確實(shí)需要社區(qū)協(xié)助完成某些行政工作時(shí)，應(yīng)采取委托方式(社區(qū)有權(quán)拒絕不合理的非本職工作)，實(shí)行“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”，保證社區(qū)自治的獨(dú)立性；三是明確社區(qū)自主和獨(dú)立的財(cái)務(wù)權(quán)與人事權(quán)，通過立法規(guī)定社區(qū)辦公經(jīng)費(fèi)、社區(qū)工作者工資列入政府財(cái)政預(yù)算，直接由財(cái)政部門撥入社區(qū)賬戶，不再由街道辦轉(zhuǎn)手和控制，明文規(guī)定居委會(huì)成員必須由本社區(qū)居民擔(dān)任，由社區(qū)成員代表會(huì)議選舉產(chǎn)生，政府不得推薦候選人，不得以任何理由任免和調(diào)動(dòng)居委會(huì)在職成員，不得對(duì)其考核和獎(jiǎng)懲，相反還應(yīng)建立社區(qū)對(duì)政府職能部門、街道辦的民主評(píng)議制度。

3.創(chuàng)新黨對(duì)社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)方式

黨在社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，體現(xiàn)在對(duì)社區(qū)的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)。具體來說，在涉及黨的路線方針政策時(shí)，由黨組織集體討論提出，由居委會(huì)提交社區(qū)成員代表會(huì)議討論，從而加強(qiáng)對(duì)社區(qū)自治的正確引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)政治領(lǐng)導(dǎo)；通過強(qiáng)有力的思想政治工作和先鋒模范作用影響廣大居民，調(diào)動(dòng)其參與社區(qū)建設(shè)的積極性，實(shí)現(xiàn)思想領(lǐng)導(dǎo)；支持和保證社區(qū)居委會(huì)依法履行民主管理職能，支持社區(qū)組織依照各自章程獨(dú)立自主開展工作，實(shí)現(xiàn)組織領(lǐng)導(dǎo)。實(shí)踐中，南京市秦淮區(qū)九龍雅苑小區(qū)的“四位一體”社區(qū)管理模式是發(fā)揮黨組織對(duì)各類社區(qū)組織領(lǐng)導(dǎo)作用、整合社區(qū)資源更好服務(wù)社區(qū)建設(shè)的范例。

4.理順居委會(huì)與其他社區(qū)組織、單位的關(guān)系

首先是居委會(huì)和駐地單位的關(guān)系，現(xiàn)行居委會(huì)組織法規(guī)定社區(qū)單位不得參加居委會(huì)和居民會(huì)議，這無疑制約了社區(qū)單位參加社區(qū)建設(shè)的積極性，給居委會(huì)工作的開展帶來障礙。因此，修訂時(shí)應(yīng)設(shè)立社區(qū)成員代表會(huì)議取代居民會(huì)議，單位可派代表參加居委會(huì)和代表會(huì)議的活動(dòng)，建立居委會(huì)和駐區(qū)單位之間的共同協(xié)商議事制度。

對(duì)居委會(huì)與業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司之間的關(guān)系，可根據(jù)各自特性予以協(xié)調(diào)。居委會(huì)是與國(guó)家相聯(lián)系的群眾自治組織，往往通過加強(qiáng)與政府聯(lián)系獲得解決居民問題的政策支持和物質(zhì)資源；業(yè)委會(huì)擁有對(duì)業(yè)主房屋維修基金的管理權(quán)；物業(yè)公司則掌握其他組織不具備的專業(yè)技能。三個(gè)組織在社區(qū)內(nèi)通過競(jìng)爭(zhēng)獲得居民認(rèn)同，競(jìng)爭(zhēng)同時(shí)導(dǎo)致權(quán)力在組織間分配的不平衡；權(quán)力的不平衡進(jìn)一步導(dǎo)致組織間重構(gòu)權(quán)力結(jié)構(gòu)的努力，各組織只有通過合作方式達(dá)到資源共享目的。[2]具體在法律層面，應(yīng)明確各組織的工作內(nèi)容及相應(yīng)職權(quán)和責(zé)任，居委會(huì)作為公共性和公益性組織，不應(yīng)再?gòu)氖屡c物業(yè)管理范圍相重疊的公共事務(wù)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，業(yè)委會(huì)全面負(fù)責(zé)對(duì)物業(yè)公司的監(jiān)督職能，與物業(yè)公司共同支持居委會(huì)工作。通過法律建立各組織之間的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，設(shè)立各組織間協(xié)商議事的平臺(tái)，這也是推進(jìn)社區(qū)協(xié)商民主的途徑。

五、結(jié)語

社區(qū)組織是推動(dòng)社區(qū)發(fā)展的中堅(jiān)力量，承擔(dān)著社區(qū)資源的整合功能，其結(jié)構(gòu)(關(guān)系)與功能的完善和有效運(yùn)作，是現(xiàn)代社區(qū)建設(shè)的基本保證。社區(qū)組織的建設(shè)與發(fā)展除了制度方面的設(shè)置之外，更需要一個(gè)文化與倫理的軟環(huán)境，從根本上說需要社區(qū)居民自身的社區(qū)意識(shí)和參與熱情。總之，社區(qū)組織的發(fā)展是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要國(guó)家、社會(huì)、居民的緊密配合與共同協(xié)作來推進(jìn)，需要形成穩(wěn)定的文化和健全的制度來支撐。

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