稅改的煩惱,再見

秦立東

為什么每次稅改，總會(huì)有那么多煩惱呢?

1994年的那次分稅制改革，筆者記憶猶新的一個(gè)細(xì)節(jié)是，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)親自帶隊(duì)去某省談判，工作人員在北京連打印機(jī)都帶上了，擔(dān)心當(dāng)?shù)囟疾挥杼峁?/p>

還有，一項(xiàng)曾經(jīng)的費(fèi)改稅，有關(guān)部門認(rèn)為鐵定通過，連晚上的新聞采訪都安排好了，結(jié)果以一票之差被否決。

本次，資源稅改革，據(jù)說9月1日有望提速擴(kuò)面，目前看來，業(yè)已延遲。

如何告別稅改的煩惱呢?

別低估“對(duì)手”的反應(yīng)

僅從目前新疆當(dāng)?shù)刂惺鸵约爸惺那闆r來看，改革之前每噸原油稅額大約30多元，改革之后每噸原油稅額猛增到185元，是改革前的6倍多。

企業(yè)肯定會(huì)想辦法來進(jìn)行稅收籌劃，降低成本。

在財(cái)政部財(cái)科所孫鋼研究員看來，資源稅試點(diǎn)遇阻，其實(shí)正在意料之中。

從價(jià)計(jì)征后，價(jià)由誰說了算?比如，原油以往是1000元每噸，現(xiàn)在實(shí)施資源稅了，企業(yè)可以轉(zhuǎn)移定價(jià)，變?yōu)?00元一噸，反正是賣給自己的煉油廠。如此，企業(yè)就可以大大化解了稅收壓力。

地方財(cái)稅部門呢，只能和企業(yè)算賬，大家各自算出不同的一套賬。于是，有稅務(wù)局長感嘆：有的企業(yè)哪就是一個(gè)“混賬算法”!

但人家是中央企業(yè)，總賬在北京，地方財(cái)稅部門想和企業(yè)算清楚，也難。

目前看來，資源稅理論上的增收，因企業(yè)的“有效應(yīng)對(duì)”，而縮水不少。這或許是資源稅改革遇到的最大問題了。

孫鋼研究員分析說，我們一定要提前做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備：和企業(yè)算賬，算不過人家時(shí)怎么辦。

改革方案的科學(xué)設(shè)計(jì)

以往的改革方案，基本上由權(quán)威者直接拍板，然后實(shí)施。這也是1978年初改革的一大特征。

孫鋼研究員說，以往的改革，基本上由少數(shù)人決策；而今，我們的改革必須由多數(shù)人來參與。

“稅改牽涉到眾多的利益調(diào)整，如果再是由少數(shù)人關(guān)起門來，在屋子里弄出個(gè)方案來，不和利益關(guān)聯(lián)者充分溝通，反而以工作保密為由封鎖方案，實(shí)施后，自然將面對(duì)一系列挑戰(zhàn)!”

有反對(duì)的聲音，這不是壞事，孫鋼認(rèn)為，只有充分公開，充分發(fā)表意見，充分多方溝通，改革方案才能完善，這樣，推出后，出現(xiàn)的問題才會(huì)少一些。

對(duì)于現(xiàn)在資源稅試點(diǎn)遇阻的情況，孫鋼并不驚訝。

他認(rèn)為，這其實(shí)是靜態(tài)算賬和動(dòng)態(tài)算賬的問題?！办o態(tài)上算，企業(yè)的確是應(yīng)該交這么多的稅款，但動(dòng)態(tài)上呢，企業(yè)會(huì)轉(zhuǎn)移定價(jià)，會(huì)進(jìn)行稅收籌劃，動(dòng)態(tài)形成的賬和靜態(tài)計(jì)算出的賬，肯定有不少的差距!”

或者說，理論稅收和實(shí)際稅收其實(shí)不是一回事。

怎么辦呢?

孫鋼認(rèn)為，稅收方案將來可能既走從價(jià)計(jì)征的辦法，也走從量計(jì)征的辦法，“將來很可能會(huì)從量和從價(jià)相結(jié)合，或增加征稅環(huán)節(jié)”。

這樣的調(diào)整早有先例。

為了適當(dāng)增加財(cái)政收入，完善煙產(chǎn)品消費(fèi)稅制度，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部和國家稅務(wù)總局在去年曾聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于調(diào)整煙產(chǎn)品消費(fèi)稅政策的通知》(財(cái)稅[2009]84號(hào))，對(duì)煙產(chǎn)品消費(fèi)稅政策做出必要調(diào)整。

文件規(guī)定，甲類香煙的消費(fèi)稅從價(jià)稅稅率由原來的45％調(diào)整為56％，乙類香煙的消費(fèi)稅從價(jià)稅稅率由原來的45％調(diào)整為36％，雪茄煙由原來的25％調(diào)整為36％，卷煙的從量定額稅率為每支0.003元，另外在卷煙批發(fā)環(huán)節(jié)加征一道從價(jià)稅，稅率5％。即在中華人民共和國境內(nèi)從事卷煙批發(fā)業(yè)務(wù)的單位和個(gè)人，凡是批發(fā)銷售的所有牌號(hào)規(guī)格卷煙的，都要按批發(fā)卷煙的銷售額(不含增值稅)乘以5％的稅率繳納批發(fā)環(huán)節(jié)的消費(fèi)稅。

“我們早晚要走煙產(chǎn)品消費(fèi)稅調(diào)整的路子?！睂O鋼斷定。

政府間利益調(diào)整

隨著資源稅改革的全面實(shí)施，政府間利益調(diào)整的難題終將浮出水面。

以前，在分稅制財(cái)政體制下，除海洋石油資源稅外，其余所有資源稅收人均歸地方政府所有。由于各方面的原因，海洋石油開采企業(yè)并沒有繳納這一稅收，而是以礦區(qū)使用費(fèi)的形式上繳。因此，資源稅實(shí)際上是名副其實(shí)的地方稅種。這主要是1994年稅制改革時(shí)，考慮到我國資源大多分布在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，把資源稅劃為地方稅種，可以增加資源省份的可用財(cái)力。而且，資源稅收入在總稅收中的比重很低，對(duì)中央財(cái)政影響不大。再加上當(dāng)時(shí)資源與環(huán)境問題并不突出，資源稅節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的功能便被忽視了。

眾所周知，根據(jù)政府間財(cái)政收入劃分的一般理論，應(yīng)該把具有級(jí)差性質(zhì)、稅基不均衡地分布于各地區(qū)的稅種，劃歸中央征收管理?？紤]到資源在各地區(qū)分布不均衡的特點(diǎn)，資源稅應(yīng)該由中央政府來征收。如果資源稅由地方政府征收，就會(huì)造成各地之間嚴(yán)重的不平等。從國際經(jīng)驗(yàn)看，在資源稅收入的歸屬方面，大部分國家是由中央和地方共享，如美國、日本、澳大利亞等；也有中央獨(dú)享、同時(shí)給地方以財(cái)政補(bǔ)償?shù)膰?，如英國?/p>

但從目前的現(xiàn)實(shí)看，孫鋼認(rèn)為中央財(cái)政難以參與分享。不過，孫鋼認(rèn)為，中央也一定研究過如何與地方共享。

如果資源稅在全國已經(jīng)實(shí)施了，并且實(shí)施了一段時(shí)間后，肯定會(huì)有一些欠發(fā)達(dá)的資源輸入地區(qū)，提出來要中央財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼。怎么有錢進(jìn)行補(bǔ)貼?孫鋼預(yù)計(jì)，屆時(shí)，中央財(cái)政趁機(jī)會(huì)參與資源稅的分成，以此來對(duì)欠發(fā)達(dá)的資源輸入地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)貼。

資源稅中央和地方分享，孫鋼認(rèn)為很可能采取這種曲線變通的方式實(shí)現(xiàn)。

“屆時(shí)肯定是地方占大頭，中央能進(jìn)來已經(jīng)不容易了!”孫鋼稱。

不過，假如現(xiàn)在就已經(jīng)是共享稅的話，孫鋼說，資源稅改革遇到的企業(yè)難題等或許早就破解了，畢竟，地方的能量有限。

政府與市場的思維

而資源稅改革乃至整個(gè)改革，需要再次厘清政府與市場的思維。

孫鋼說，國外講，政府干市場失靈的事情。而我國一些地方呢，是市場不靈，政府干預(yù)的太多了!

政府應(yīng)樹立市場為主而不是計(jì)劃為主的思維，應(yīng)把資源配置主導(dǎo)權(quán)交給市場。政府越是從市場參與者角色中退出，轉(zhuǎn)為公共服務(wù)型政府，就越能發(fā)揮其糾正市場失靈的積極作用。

比如，在資源稅改革方面，逐步減少政府對(duì)生產(chǎn)要素和資源產(chǎn)品價(jià)格的管制，建立反映市場供求狀況和資源稀缺程度的價(jià)格形成機(jī)制。長期以來，我國生產(chǎn)要素和資源產(chǎn)品價(jià)格受政府管制，嚴(yán)重偏低，助長了大家粗放擴(kuò)張實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長。今后，要推進(jìn)生產(chǎn)要素和資源產(chǎn)品價(jià)格的市場化，運(yùn)用市場機(jī)制促進(jìn)資源的節(jié)約和有效使用，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變。

孫鋼說，由于發(fā)改委對(duì)成品油價(jià)格的控制，中石油和中石化無法因資源稅改革而調(diào)整價(jià)格，一定程度上逼著企業(yè)想辦法來“轉(zhuǎn)移定價(jià)”。

而企業(yè)呢，也同樣要有正確的思維。

市場經(jīng)濟(jì)條件下，肯定有重復(fù)建設(shè)，有重復(fù)建設(shè)不可怕，市場可以通過競爭來實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰!

“我們不少是優(yōu)勝劣不汰，企業(yè)不是比市場，而是比背景牛，比后臺(tái)硬!”孫鋼諍言道，有些企業(yè)敢進(jìn)行“出格的稅收籌劃”，也正是因?yàn)檫@種思維作祟。