住房公積金:重在擔(dān)保機制

陳 杰

近年來政府對住房問題重新調(diào)整了認識，城鎮(zhèn)住房保障有大幅度發(fā)展，公共投入增加迅速，但融資問題仍然沒有得到有效解決。由于中低收入居民，而公共住房的公益性與保障性注定r其投資必然是低收益甚至負收益，依靠現(xiàn)有的市場化融資手段顯然難以推進；因其數(shù)量之巨大，完全依托財政資金來承擔(dān)也不現(xiàn)實。可以說，如何為公共住房建設(shè)提供有效和長期穩(wěn)定的融資，是除了在落實土地供應(yīng)之外，困擾我國當(dāng)前住房保障事業(yè)發(fā)展的最大瓶頸。

為此，政府對利用住房公積金閑置資金支持保障性住房寄予很高期望。2010年7月28日，住建部等六部委最終確定了北京等28個城市為利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點城市。

然而，根據(jù)住建部住房公積金監(jiān)管司數(shù)據(jù)，2008年末全國住房公積金扣除使用后，銀行專戶存款余額僅為5616.27億元，扣除必要的備付資金后的沉淀資金為3193.02億元。由于“只能用一半”，總共可用1600億，未來預(yù)期增長也十分有限，所以這筆資金離住房保障投入總需求仍有較大缺口。同時，資金分散使用，規(guī)模經(jīng)濟性差；且住房公積金管理中心作為事業(yè)單位來運作項目貸款，相關(guān)的風(fēng)險控制尚不成熟，存在種種隱憂。

貸款擔(dān)保原理

現(xiàn)在公眾關(guān)注的焦點在于資金的安全。因此，有必要為住房公積金的建設(shè)貸款設(shè)立專用的擔(dān)保機制。

雖然說住房貸款可以有住房作為抵押品，看似風(fēng)險已經(jīng)得到規(guī)避，但住房貸款規(guī)模巨大，即使銀行這樣的專業(yè)金融機構(gòu)，如果每次貸款違約發(fā)生后都實際親自去處理抵押品的封存與變賣，甚至為之專門設(shè)立落實抵押權(quán)機構(gòu)，那精力牽扯過多，風(fēng)險管理成本實在過大。尤其在我國，個人住房貸款出現(xiàn)違約時候，如果借款人只有一套自住房，銀行封存和變賣難度很大，違約損失很多時候難以全額追回。

貸款擔(dān)保制度的產(chǎn)生，正是為了去除放貸機構(gòu)的這種后顧之憂，通過自身的專業(yè)化服務(wù)，來更全面保障放貸人貸款資金的安全如期回收。由于擔(dān)保機構(gòu)以自身資金和信用作為保障，免除了原有抵押貸款模式下放貸機構(gòu)的抵押權(quán)實現(xiàn)成本，貸款行為得到鼓勵，貸款資金的風(fēng)險溢價要求降低，從而增進了全社會福利。

住宅貸款擔(dān)保體系是一些市場經(jīng)濟成熟的國家在發(fā)展住宅產(chǎn)業(yè)的過程中，不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，逐步建立和完善起來的。對于住房公積金這樣的非金融機構(gòu)，限于機構(gòu)性質(zhì)和人員素質(zhì)，對項目貸款風(fēng)險管理運作十分不熟悉，更需要有擔(dān)保體系的保駕護航。

具體而言，我國可以借鑒成熟市場經(jīng)濟國家如荷蘭、法國、美國、韓國、新加坡等對保障性住房投資貸款的公共擔(dān)保機制經(jīng)驗。

財政擔(dān)保不可取

眾所周知，保障性住房盈利性差，租賃類型的保障性住房還面臨投資回收期長、利率與市場風(fēng)險都較大的問題，而且保障性住房建設(shè)受政策影響大，地方政府的長官意志往往還會破壞本應(yīng)有的貸款項目運作規(guī)律，所以如果沒有有效的風(fēng)險控制與風(fēng)險轉(zhuǎn)移機制，繳存人對公積金貸款的擔(dān)心是難以排除的。

有關(guān)部門對此曾經(jīng)的回答是，地方財政會為住房公積金的保障性住房貸款做擔(dān)保。但實際上現(xiàn)行財經(jīng)制度下，財政收入不可能為任何性質(zhì)資金直接作擔(dān)保。因此，地方財政應(yīng)嚴格遵守有關(guān)法律規(guī)定，停止對《擔(dān)保法》規(guī)定之外的貸款或其他債務(wù)承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任。當(dāng)然這份文件頒發(fā)后，還有不少地方政府在打擦邊球。但2010年6月10日國務(wù)院再次下發(fā)了《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》(國發(fā)[2010]19號)，明確要求，地方各級政府不得以財政性收入、行政事業(yè)等單位的國有資產(chǎn)或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔(dān)保。事實上，就連地方政府的公益性基本建設(shè)也基本都是用土地作抵押來從銀行融資。

就算可以擔(dān)保，不少地方財政負責(zé)累累，一旦出現(xiàn)壞賬，根本無力償付壞賬損失。再加上，在國內(nèi)，住房公積金中心是依附于地方政府的事業(yè)單位，對地方政府根本沒有追索力，就連法院判決也不可能對地方政府產(chǎn)生實際有效的約束。所謂財政擔(dān)保，事實上無法操作。

利用好現(xiàn)有基礎(chǔ)

在住房貸款擔(dān)保這方面我國其實具有良好的基礎(chǔ)，如已經(jīng)發(fā)展十多年、遍布全國的住房置業(yè)擔(dān)保公司，長期以來一直為住房公積金的個人貸款提供擔(dān)保服務(wù)，起到了很好的作用，尤其對商業(yè)資信評級較低的中低收入家庭獲得住房公積金和商業(yè)銀行按揭貸款幫助很大，通過提高他們的信用等級，增進了他們獲得貸款的使用機會。截至2009年末，全國70余家住房置業(yè)擔(dān)保機構(gòu)通過公積金貸款擔(dān)保、住房商業(yè)性貸款擔(dān)保等，累計實現(xiàn)公積金貸款擔(dān)保余額3000億元，商業(yè)性貸款擔(dān)保余額1000億元。

但問題是，現(xiàn)在要向資金規(guī)模更大、運行更復(fù)雜、風(fēng)險更難控制、壞賬更難處理的建設(shè)項目提供擔(dān)保，各地的住房置業(yè)擔(dān)保公司自身也存在一個如何改造和整合的問題。根據(jù)資料，注冊資本金在1億元以下的(其中大部分在1000萬－5000萬之間)擔(dān)保公司占比約為80.77％。資本金在1億－5億元之間的擔(dān)保公司在全國約占7.69％。而規(guī)模在5億元之上的擔(dān)保公司全國只有2家，分別為天津市津房置業(yè)擔(dān)保股份有限公司和上海市住房置業(yè)擔(dān)保有限公司，注冊資本金分別為6.5億元和6億元。由于缺乏有效的風(fēng)險分散機制，現(xiàn)有住房置業(yè)擔(dān)保公司主要是以地域界限劃分經(jīng)營范圍的行業(yè)格局，每家住房置業(yè)擔(dān)保公司只是在注冊地開展業(yè)務(wù)，容易受到區(qū)域性房地產(chǎn)金融市場波動影響，市場風(fēng)險過于集中。雖然2009年后有了長三角住房擔(dān)保置業(yè)行業(yè)聯(lián)系會議這樣的組織，但總體上跨區(qū)域合作還處于較低的合作水平。

在過去十多年，我國的住房公積金制度與置業(yè)擔(dān)保制度雖然也存在交叉和合作，但基本保持平行和獨立的發(fā)展。特殊經(jīng)濟周期中，住房公積金個人貸款的超低違約率和超高安全性，使人們暫時忽視了住房貸款的風(fēng)險，以為住房貸款擔(dān)保是可有可無的。然而當(dāng)住房公積金進入到住房建設(shè)領(lǐng)域后，風(fēng)險控制的要求必須要有完善和成熟的擔(dān)保機制保駕護航。

除了住房公積金外，現(xiàn)在政府還開始鼓勵企業(yè)中長期債券、保險資金、信托資金和房地產(chǎn)信托投資基金等融資方式支持保障性住房建設(shè)，但如果沒有成熟的擔(dān)保機制作為后盾，這些資金都是很難實際進入保障性住房領(lǐng)域。

從國際經(jīng)驗看，盈利性差、風(fēng)險性高的公共住房建設(shè)貸款十分需要有專門的獨立的擔(dān)保機制給以配合和支持，控制風(fēng)險和轉(zhuǎn)移風(fēng)險，否則將很難可持續(xù)發(fā)展。就算勉強運行，也會消耗大量的公共財政資源。為此，加快設(shè)立公共住房的擔(dān)保機制迫在眉睫。