完善燃油稅改革的探討＊

徐 進(jìn)

（武漢大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖北 武漢430072）

完善燃油稅改革的探討＊

徐 進(jìn)

（武漢大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖北 武漢430072）

我國(guó)燃油稅經(jīng)歷了諸多爭(zhēng)論才得以出臺(tái)，這是一個(gè)各方利益相妥協(xié)的結(jié)果。目前在稅收管理權(quán)劃分上存在將地方稅基上劃的不足，還不能覆蓋高速公路和地方路橋收費(fèi)，因而帶來(lái)一系列的效率損失。應(yīng)當(dāng)從構(gòu)建燃油稅的中央和地方分享機(jī)制和逐步擴(kuò)大燃油稅覆蓋面等方面來(lái)完善燃油稅的改革。

燃油稅；分享機(jī)制；改革

一、我國(guó)燃油稅改革的不足

我國(guó)開征燃油稅經(jīng)歷了各方長(zhǎng)期博弈的過(guò)程，目前實(shí)行的燃油稅制度是各方利益相妥協(xié)而得到的結(jié)果，無(wú)論從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看還是從理論的角度來(lái)看，其中一些制度的設(shè)計(jì)都還未見完善。燃油稅實(shí)施以來(lái)，產(chǎn)生了一系列的積極作用，但是它還存在著較多的問(wèn)題與不足，如稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁對(duì)道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市空氣污染，能源產(chǎn)業(yè)，汽車產(chǎn)業(yè)，就業(yè)和擴(kuò)大內(nèi)需等方面，其影響既有好的一面，也有不利的一面。深入研究我國(guó)燃油稅的制度對(duì)于促進(jìn)我國(guó)進(jìn)一步節(jié)能減排，選擇清潔能源，以及合理地分流交通量，減輕公路不合理的負(fù)擔(dān)具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。就目前的情況來(lái)看，我國(guó)燃油稅還存在以下值得改進(jìn)的地方。

（一）稅基在各級(jí)政府之間劃分的缺陷

按照公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般要求，稅基劃分要綜合考慮政府的資源配置、收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能，依照效率原則進(jìn)行劃分。各級(jí)政府資源配置的效率要求各級(jí)政府提供的公共商品的成本收益內(nèi)部化。公路港口等基礎(chǔ)設(shè)施首先受益給坐落地，當(dāng)然干線高速公路和港口機(jī)場(chǎng)等也有全國(guó)收益的部分。同時(shí)從流動(dòng)性來(lái)看，根據(jù)燃料消耗的特征，油料使用公路港口等基礎(chǔ)設(shè)施的地域跟購(gòu)買地基本重合。再者，根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，地方政府對(duì)于地方公共服務(wù)收費(fèi)能夠更好地貫徹誰(shuí)受益誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則。燃油稅由公路養(yǎng)路費(fèi)等六項(xiàng)收費(fèi)和政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)等轉(zhuǎn)化而來(lái)，從原則上講劃歸地方收入效率會(huì)更高一些。因此，按照以上的分析，我國(guó)的燃油稅應(yīng)當(dāng)是中央地方共享稅，其中地方分享的成分應(yīng)該更大一些。

據(jù)財(cái)政部有關(guān)通知［1］，成品油消費(fèi)稅被界定為中央收入，提高成品油消費(fèi)稅稅額后，相應(yīng)增加的城建稅、地方增值稅、教育費(fèi)附加收入根據(jù)財(cái)政部核定的比例由國(guó)庫(kù)部門劃轉(zhuǎn)中央財(cái)政。

2009年我國(guó)成品油消費(fèi)稅增收1 653億元，增長(zhǎng)445.9%；2009年增值稅增長(zhǎng)較快的主要是交通運(yùn)輸設(shè)備、成品油，同比分別增長(zhǎng)33.5%、181.6%，占國(guó)內(nèi)增值稅總增收額的81%以上［2］。綜合以上幾項(xiàng)，2009年，新增成品油消費(fèi)稅連同由此相聯(lián)系而帶來(lái)的增值稅、城建稅和教育費(fèi)附加收入等，超過(guò)2 000億的財(cái)政收入從地方上劃到了中央。

燃油稅改革以前各項(xiàng)收費(fèi)歸地方，主要用于與道路、港口設(shè)施使用相關(guān)的建設(shè)維護(hù)。目前我國(guó)燃油稅被劃分為中央稅，從利益分配上看，收入上繳，支出由國(guó)家預(yù)算統(tǒng)一安排，這種制度安排不符合按照受益原則劃分稅基的一般做法，不能調(diào)動(dòng)地方的積極性，中央政府不可能有效平衡各地方的不同之需求，因而帶來(lái)決策上的低效率。

（二）地方普通公路建設(shè)資金補(bǔ)償不足，普通公路可持續(xù)發(fā)展能力下降

財(cái)政部、交通運(yùn)輸部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)2009印發(fā)了《取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)中央補(bǔ)助資金管理辦法》的通知（財(cái)建〔2009〕490號(hào)）［3］，取消二級(jí)公路收費(fèi)，其被鎖定的債務(wù)由中央每年安排從燃油稅中拿出260億元，專門用于對(duì)地方的補(bǔ)助，該專項(xiàng)資金按照不同的標(biāo)準(zhǔn)，劃分成東中西部三個(gè)區(qū)域，東部實(shí)行40%的標(biāo)準(zhǔn)，中部實(shí)行50%的標(biāo)準(zhǔn)，西部實(shí)行60%的標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家的設(shè)想是，該專項(xiàng)基金償還完各地鎖定的二級(jí)公路債務(wù)后，用于普通公路的發(fā)展，即用于新公路的建設(shè)和原有公路的維護(hù)。

然而，在實(shí)踐過(guò)程中，卻存在資金缺口。從中央負(fù)擔(dān)的那一部分來(lái)看，分配到各地的260億元專項(xiàng)資金，并不足以彌補(bǔ)取消養(yǎng)路費(fèi)和二級(jí)公路收費(fèi)帶來(lái)的資金缺口。如陜西省2007年養(yǎng)路費(fèi)收入為30.9億，2008年為39億，但燃油稅改革后中央下劃的資金僅為34億元左右［4］，考慮到經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，通貨膨脹因素，公路養(yǎng)護(hù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大和普通公路發(fā)展的需要，燃油稅的增幅實(shí)際上趕不上原來(lái)公路收回投資和發(fā)展的需要，另外也有資料顯示湖北省出現(xiàn)二級(jí)公路償還貸款的基金不足問(wèn)題［5］。從總體上來(lái)看，中央政府在實(shí)行燃油稅改革以后，只負(fù)擔(dān)了一半的鎖定債務(wù)，另外一半需要由地方來(lái)解決，相對(duì)于以前依靠通過(guò)收費(fèi)來(lái)解決公路建設(shè)的債務(wù)來(lái)看，目前的方案對(duì)于解決地方的負(fù)債部分并未有明確的資金來(lái)源，地方政府還需要從自身的預(yù)算中安排一部分資金投入到普通公路的建設(shè)中來(lái)。

（三）稅收覆蓋面不足，改革不徹底

如前所述，我國(guó)燃油稅改革出臺(tái)是各方利益妥協(xié)的結(jié)果。為了減小其出臺(tái)的阻力，其稅率被設(shè)定為較低的水平，覆蓋面也較窄，事實(shí)上還無(wú)法做到取消全部公路收費(fèi)的效果，車主一方面要負(fù)擔(dān)燃油費(fèi)，另外一方面還要按照燃油稅改革之前的標(biāo)準(zhǔn)負(fù)擔(dān)高速公路通行費(fèi)和地方路橋票等收費(fèi)，加重了使用者的負(fù)擔(dān)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其不合理性逐漸顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.普通取消公路收費(fèi)，導(dǎo)致收費(fèi)的高速公路效率損失。我國(guó)開征燃油稅后，國(guó)家的設(shè)想是，建立以高速公路為主的收費(fèi)體系和普通公路不收費(fèi)的公路體系。但在實(shí)踐中，實(shí)施燃油稅后油價(jià)已經(jīng)上漲，但沒有相應(yīng)地改變高速公路原有的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，而二級(jí)公路取消了收費(fèi)。兩類公路的使用成本將被加大。如果政府不將外部效應(yīng)充分矯正，車流就向普通公路分流。見圖1。

圖1 車流成本收益圖

圖1中，個(gè)人使用高速公路成本為MC，收益為MPB，外溢收益為MEB，社會(huì)總收益MSB＝MPB＋MEB。社會(huì)收益曲線MSB與個(gè)人成本曲線MC的交點(diǎn)將決定最佳車流量，即圖1上的B點(diǎn)，此時(shí)高速公路使用量為OE，總價(jià)格OH 中一部分CD由個(gè)人負(fù)擔(dān)，社會(huì)負(fù)擔(dān)另一部分BC＝DE。如果按照另外一種方式，由個(gè)人負(fù)擔(dān)全部成本，則最符合效率的使用量為MPB與MC的交點(diǎn)所決定的圖上的A點(diǎn)，此時(shí)高速公路流量為OF，總成本OG全部由個(gè)人負(fù)擔(dān)，社會(huì)不負(fù)擔(dān)任何費(fèi)用。

比照以上兩種成本分?jǐn)偰Ｊ?，結(jié)果是帶來(lái)兩方面的效率損失：一方面是高速公路的功效沒有充分發(fā)揮，私人成本支付更高；另外一方面普通公路由于更多車輛進(jìn)入，擁堵讓使用者間接地支付時(shí)間成本。

在高速公路可以通過(guò)收費(fèi)獲取滾滾財(cái)源的情況下，一些公路建設(shè)部門可能放松對(duì)于一二級(jí)公路的維護(hù)，用更多的精力建立高速公路，設(shè)立收費(fèi)站，制造更多的“圍城”現(xiàn)象。

合理的高速公路的成本通過(guò)稅收安排BC＝DE部分，由使用者和非直接使用者共同分擔(dān)，收費(fèi)只是高速公路建設(shè)資金的一部分來(lái)源。

據(jù)黑龍江的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，在取消二級(jí)公路收費(fèi)后，日均車流量大幅增加，一般達(dá)到30%以上，而高速公路車流量普遍下降5%～10%。特別表現(xiàn)在與高速公路網(wǎng)并行的二級(jí)公路上，環(huán)比平均增長(zhǎng)46%。哈同高速賓哈并行的二級(jí)公路東風(fēng)站車流量環(huán)比增長(zhǎng)294.8%［6］。

而在湖北，省政府取消還貸二級(jí)公路收費(fèi)站后，也發(fā)生了部分車輛選擇免費(fèi)的普通公路，而放棄收費(fèi)的高速公路。據(jù)湖北省公路局的介紹，收費(fèi)站取消后，所有的二級(jí)公路車流量都明顯大增，主要是貨車，如207國(guó)道的特大貨車增長(zhǎng)率為67%，316國(guó)道的增長(zhǎng)率為104%。據(jù)對(duì)全省102條國(guó)省干線上的291個(gè)觀測(cè)站測(cè)量顯示：2009年4月25日，日交通量為437 874輛；5月5日，則變?yōu)?82 637輛，足足增加了4萬(wàn)多輛［7］。

2.地方路橋收費(fèi)問(wèn)題。燃油稅只解決了城市之間道路的資金來(lái)源問(wèn)題，然而城市內(nèi)部道路建設(shè)資金問(wèn)題還沒有明確的安排。我國(guó)目前實(shí)行燃油稅，取消公路相關(guān)收費(fèi)后，上海、天津等近百個(gè)城市仍然開征了路橋車輛通行費(fèi)，解決城建缺乏大量資金問(wèn)題。其中征收期限最長(zhǎng)的城市是武漢為30年，大部分城市征收期限在20年左右。征收標(biāo)準(zhǔn)最高的城市是重慶，為每車每年3 000元，征收標(biāo)準(zhǔn)最低的是成都［8］。

3.我國(guó)燃油稅在國(guó)際范圍屬較低水平，不利于保護(hù)環(huán)境，建立低碳經(jīng)濟(jì)。一方面我國(guó)已經(jīng)成為世界第二大石油進(jìn)口國(guó)，2009年，中國(guó)共進(jìn)口石油1.99億萬(wàn)噸，中國(guó)51.3%的石油需求依賴于進(jìn)口［9］。根據(jù)專家分析，中國(guó)石油依賴進(jìn)口的情況還將會(huì)繼續(xù)增長(zhǎng)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)部門的測(cè)算分析，2006年，進(jìn)口需求占45%，到2020年時(shí)將達(dá)到65%［10］。

另外一方面，我國(guó)燃油稅在國(guó)際比較中偏低，汽車燃油能耗標(biāo)準(zhǔn)偏高。2007年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，歐洲的這個(gè)數(shù)據(jù)是7.05L/100km；日本的數(shù)據(jù)是5.04L/100km，中國(guó)汽車的平均油耗大約為8.06L/100km。從世界范圍來(lái)看，各國(guó)燃油稅標(biāo)準(zhǔn)差距較大，如美國(guó)30%稅率，英國(guó)73%稅率，日本120%稅率，德國(guó)260%稅率，法國(guó)300%稅率［11］。美國(guó)較低的燃油稅標(biāo)準(zhǔn)和相對(duì)低的汽油價(jià)格使得該國(guó)的汽車排量偏大，油耗偏高，而日本、歐洲節(jié)能小型車就很流行。如德國(guó)征收高稅收的燃油稅，使德國(guó)汽車工業(yè)在節(jié)能和替代能源研究方面世界領(lǐng)先。燃油稅可起到將經(jīng)濟(jì)引向可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步的作用，從而推動(dòng)節(jié)能汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。我國(guó)市場(chǎng)上大排量汽車受不少消費(fèi)者的青睞，合理的燃油稅標(biāo)準(zhǔn)將促使消費(fèi)者轉(zhuǎn)變消費(fèi)觀念，優(yōu)化汽車消費(fèi)結(jié)構(gòu)，選擇小排量低油耗的汽車。這樣可以促進(jìn)節(jié)能減排，創(chuàng)建節(jié)約型社會(huì)。

二、進(jìn)一步完善燃油稅的改革思路

（一）將燃油稅界定為中央和地方共享稅

根據(jù)前面的分析，我們認(rèn)為燃油稅應(yīng)該被界定為中央和地方共享稅。設(shè)立燃油稅共享機(jī)制，設(shè)計(jì)——差別的燃油稅地方附加標(biāo)準(zhǔn)，直接劃分為國(guó)家稅和地方稅兩部分。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和消費(fèi)稅的基本功能，我國(guó)燃油稅將應(yīng)設(shè)計(jì)為具有以下基本功能：一是解決交通設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)；二是緩解城市擁堵，發(fā)展公共交通；三是限制奢侈品消費(fèi)；四是緩解溫室效應(yīng)，促進(jìn)節(jié)能減排。

根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般理論和世界各國(guó)的一般做法，前兩項(xiàng)功能主要是地方受益，不排斥與中央共享部分，而后兩項(xiàng)功能應(yīng)該被界定為主要是全國(guó)性產(chǎn)品。我國(guó)燃油稅可以參照美國(guó)機(jī)動(dòng)車燃油稅劃分為聯(lián)邦稅和州稅兩部分的做法，將我國(guó)的燃油稅劃分成中央稅和地方稅附加兩部分，中央稅涵蓋全國(guó)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)節(jié)能減排和限制奢侈品消費(fèi)各方面，并掌握部分基金，調(diào)劑全國(guó)余缺。根據(jù)前面的分析，地方政府還需要負(fù)擔(dān)取消收費(fèi)后的公路債務(wù)，新的普通公路的建設(shè)和公路的維護(hù)工作，其中缺口部分可以通過(guò)燃油稅地方附加來(lái)解決。各地方根據(jù)其公共設(shè)施、道路建設(shè)、經(jīng)濟(jì)水平等情況，核定地方燃油稅附加標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)對(duì)與有關(guān)城市征收的路橋費(fèi)，考慮到路橋的使用與車輛使用的頻繁程度相關(guān)，即與消耗的燃油成正相關(guān)關(guān)系，因而為了真正體現(xiàn)多使用道路多付費(fèi)的原則，簡(jiǎn)化收費(fèi)程序，建議取消有關(guān)城市征收路橋費(fèi)的做法，將其納入地方燃油稅之中。

（二）逐步提高燃油稅的覆蓋面

我國(guó)燃油稅征收標(biāo)準(zhǔn)，即使加上地方附加費(fèi)仍與發(fā)達(dá)國(guó)家有較大差距。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，機(jī)動(dòng)車排放帶來(lái)的溫室效應(yīng)日益明顯，而人民對(duì)于環(huán)境的要求會(huì)逐步提高，為促進(jìn)節(jié)能減排，應(yīng)鼓勵(lì)使用燃油經(jīng)濟(jì)性更好的汽車。我國(guó)燃油稅除了為基礎(chǔ)建設(shè)籌集建設(shè)經(jīng)費(fèi)的功能外，還賦予其引導(dǎo)消費(fèi)方式，減少碳排放的功能。我國(guó)燃油稅的總體標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)逐步提高。

（三）先降低高速公路收費(fèi)，再并入燃油稅中，以減少效率損失

實(shí)行燃油稅后高速公路繼續(xù)維持原有的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，加重了使用者的負(fù)擔(dān)，對(duì)道路使用者有失公平。從宏觀上來(lái)看，一方面，普通公路建設(shè)和維護(hù)資金存在缺口；而另一方面高速公路卻對(duì)使用者重復(fù)收費(fèi)。高速公路和二級(jí)以下公路兩類公路的使用成本被拉大。在實(shí)踐中，實(shí)施燃油稅，油料價(jià)格上漲，已經(jīng)增加了車主的支出，需要相應(yīng)地降低高速公路的收費(fèi)，使其縮小與普通公路的使用成本差異，減少車主的不合理負(fù)擔(dān)，這樣才能合理地利用道路資源，平衡車流。當(dāng)國(guó)家財(cái)力大大增強(qiáng)以后，我國(guó)公路網(wǎng)建設(shè)逐步完善，為減少收費(fèi)帶來(lái)的擁堵，借鑒歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)就可以以燃油稅、所得稅和物業(yè)稅為基礎(chǔ)建立公路建設(shè)基金，取消各類公路收費(fèi)，由車主根據(jù)自己的需要選擇合適的出行路徑。

［1］財(cái)政部，中國(guó)人民銀行，國(guó)家稅務(wù)總局，交通運(yùn)輸部.關(guān)于實(shí)施成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革有關(guān)預(yù)算管理問(wèn)題的通知財(cái)預(yù)［2008］479號(hào)［EB/OL］.（2008－12－24）［2011－01－20］http：∥www.chinatax.gov.cn/n8136506/n8136593/n8137537/n8138502/875083 7.html.

［2］中國(guó)政府網(wǎng).財(cái)政部稅政司發(fā)布09年稅收收入增長(zhǎng)結(jié)構(gòu)性分析［EB/OL］.（2010－02－12）［2011－01－20］http：∥www.chinatax.gov.cn/n8136506/n813654 8/n8136748/9554165.html.

［3］財(cái)政部，交通運(yùn)輸部，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì).關(guān)于印發(fā)《取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)中央補(bǔ)助資金管理辦法》的通知（財(cái)建〔2009〕490號(hào)）［EB/OL］.（2009－08－04）［2011－01－20］http：∥law.baidu.com/pages/chinalawinfo/12/16/8d68a1f03f64777a6be357e75e5b4e74＿0.html.

［4］劉興增.探索建立不收費(fèi)公路投融資新途徑［EB/OL］.（2010－09－10）［2011－01－20］http：∥www.cngaosu.com/a/2010/0910/68994.html.

［5］武漢公路管理處.武漢市公路管理處已墊付貸款利息2.72億元 面臨運(yùn)轉(zhuǎn)癱瘓絕境［EB/OL］.（2010－11－30）［2011－01－20］http：∥www.whgl.cn/list.aspx？articleID＝29743.

［6］東北網(wǎng)記者.黑龍江取消二級(jí)公路收費(fèi)日均車流量增三成［EB/OL］.（2009－06－02）［2011－01－22］http：∥heilongjiang.dbw.cn/system/2009/06/02/051941652.shtml.

［7］董鳳龍，彭 龍.二級(jí)公路超限車輛明顯增多［N］.楚天都市報(bào)，2009－05－16（17）.

［8］中國(guó)甘肅網(wǎng).甘肅召開蘭州“路橋費(fèi)”續(xù)征新聞發(fā)布會(huì)［EB/OL］.（2009－12－03）［2011－01－22］http：∥www.scio.gov.cn/xwfbh/gssxwfbh/xwfbh/gansu/200912/t483607.htm.

［9］邱 林.中國(guó)要“養(yǎng)活”2億輛汽車 能源安全和環(huán)境問(wèn)題將更嚴(yán)峻［EB/OL］.（2010－09－11）［2011－01－22］http：∥www.tianjinwe.com/rollnews/201009/t201 00911＿1744396.html.

［10］中國(guó)石化新聞網(wǎng)記者.2020年我國(guó)對(duì)外原油依存度可能達(dá)到64.5%［EB/OL］.（2009－07－30）［2011－01－22］http：∥www.sinopecnews.com.cn/shnews/content/2009－07/30/content＿653593.htm.

［11］中國(guó)新聞網(wǎng).各國(guó)燃油稅征收揭秘：歐洲車主無(wú)需再繳過(guò)路費(fèi)［EB/OL］.（2008－11－25）［2011－02－11］http：∥news.sohu.com/20081125/n260834294.shtml.

Further Discussion on Fuel Tax

XU Jin
（School of Economics and Management，Wuhan University，Wuhan 430072，Hubei，China）

This paper discusses on the shortcomings of administration and covering of the fuel tax.It suggests several actions can be taken to solve the following problems：setting up fuel tax sharing mechanism by central and local governments，and enlarging of the covering scope of fuel tax.

fuel tax；sharing mechanism；reforms

F062.6

A

10.3963/j.issn.1671－6477.2011.05.011

2011－04－01

徐 進(jìn)（1973－），男，湖北省隨州市人，武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院講師，博士，主要從事公共經(jīng)濟(jì)及管理研究。

中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金（財(cái)教2009173）；武漢大學(xué)自主科研2010年人文社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目（武大科文字201015）

（責(zé)任編輯 易 明）