山東省基本公共服務(wù)均等化測度的實證研究——來自17地市2001—2009年的數(shù)據(jù)

陳曉紅

（中共山東省委黨校管理學(xué)教研部，濟(jì)南 250103）

山東省基本公共服務(wù)均等化測度的實證研究
——來自17地市2001—2009年的數(shù)據(jù)

陳曉紅

（中共山東省委黨校管理學(xué)教研部，濟(jì)南 250103）

我國省際間公共服務(wù)存在差距，山東省與全國情況類似，在基本公共服務(wù)均等化方面各地區(qū)還存在較大的差距，基本公共服務(wù)不均等已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)社會實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。基于山東省17地市公共服務(wù)各方面的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，利用主成分分析法，定量考察了2001-2009年間各市教育、文化、公共衛(wèi)生、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境保護(hù)水平的差異變化情況。

山東;基本公共服務(wù);均等化

基本公共服務(wù)是指在一定社會經(jīng)濟(jì)條件下，滿足社會基本公共需要的公共服務(wù)，是政府依照法律法規(guī)，為保障社會全體成員基本社會權(quán)利、基礎(chǔ)福利水平，保持經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定，必須向全體居民提供的基礎(chǔ)性公共服務(wù)。包括公共安全、公共交通、基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化體育、社會保障等內(nèi)容。［1］公共服務(wù)均等化是2005年10月中共十六屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中首次提出的，在中共十六屆六中全會《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中，正式提出要完善公共財政制度，逐步實現(xiàn)“基本公共服務(wù)均等化”。

一、文獻(xiàn)綜述

公共服務(wù)均等化的理論基礎(chǔ)主要源于福利經(jīng)濟(jì)學(xué)，庇古最早提出收入均等化的問題。新劍橋?qū)W派認(rèn)為，市場經(jīng)濟(jì)下，國家應(yīng)當(dāng)采取包括福利政策在內(nèi)的一系列社會政策來解決收入分配不均的現(xiàn)象;其倡導(dǎo)的措施之一是發(fā)展公共服務(wù)，增加公眾的福利，使各階層之間的收入趨于“均等化”。［2］

近年來，我國學(xué)者開始用量化的指標(biāo)來衡量公共服務(wù)均等化水平，如樊綱等［3］編制的中國市場化指數(shù);陳昌盛和蔡躍洲［4］編制的公共服務(wù)綜合績效評價指標(biāo)體系;安體富和任強(qiáng)［5］從地區(qū)間公共服務(wù)產(chǎn)出的角度構(gòu)建一個包含7個級別共16個指標(biāo)的中國公共服務(wù)均等化水平指標(biāo)體系。以上這些研究對省域間公共服務(wù)水平的差距關(guān)注較多，而對某一省份的單獨考查較少，本文擬就山東省地區(qū)間公共服務(wù)水平的差異情況進(jìn)行分析。

二、指標(biāo)體系的構(gòu)建及數(shù)據(jù)來源

（一）區(qū)域公共服務(wù)水平指標(biāo)體系的構(gòu)建

構(gòu)建區(qū)域公共服務(wù)水平指標(biāo)體系是希望量化各個地區(qū)不同時期不同公共服務(wù)項目的水平，從而對各地區(qū)公共服務(wù)水平進(jìn)行有效評價。由于公共服務(wù)項目比較多，需要用到綜合評價方法。按照2007年政府收支分類改革，支出功能分類共包括一般公共服務(wù)、外交、國防、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會保障和就業(yè)、社會保險基金支出、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、交通運輸、工業(yè)商業(yè)金融等事務(wù)、其他支出。外交和國防與地方關(guān)系不大，因此地方財政支出中不包括外交與國防。結(jié)合支出功能分類，本文將地區(qū)公共服務(wù)分為7類分目標(biāo)，這些分目標(biāo)包括15項具體指標(biāo)。（見表1）

表1 公共服務(wù)均等化指標(biāo)體系

（二）評價方法

主成分分析是一種實用的多元統(tǒng)計分析方法，能消除樣本指標(biāo)之間的相關(guān)性，在保持樣本主要信息的前提下，提取少量具有代表性的主成分，并且綜合評價結(jié)果客觀、合理。所以，近年來在多指標(biāo)評價上得到越來越廣泛的應(yīng)用。對于均等程度的研究，就評價方法來看，有基尼系數(shù)、變異系數(shù)和泰爾指數(shù)等，本文利用變異系數(shù)來衡量2001年～2009年間山東省區(qū)域間公共服務(wù)水平的差異。變異系數(shù)的計算公式為：

Si表示第i年各地區(qū)一般公共服務(wù)水平的樣本方差，Xi表示第i年一般公共服務(wù)水平的平均值。其中，公共服務(wù)均等化指數(shù)CVi越大，則代表地區(qū)間公共服務(wù)越不均等;反之則代表地區(qū)間公共服務(wù)越均等。

（三）數(shù)據(jù)來源

本文研究采用的數(shù)據(jù)來自于《山東統(tǒng)計年鑒（2001-2010）》、各市《統(tǒng)計年鑒（2001-2010）》。

三、結(jié)果分析

（一）17地市公共服務(wù)水平分析

公共服務(wù)水平分析結(jié)果顯示，2009年山東17市公共服務(wù)排名為威海、淄博、東營、青島、煙臺、濟(jì)南、萊蕪、濱州、濰坊、泰安、棗莊、濟(jì)寧、德州、日照、臨沂、聊城、菏澤。2001-2009年17地市平均公共服務(wù)指數(shù)排名則是青島、淄博、威海、東營、濟(jì)南、煙臺、萊蕪、棗莊、濰坊、泰安、濟(jì)寧、濱州、德州、日照、臨沂、聊城、菏澤。從長期看，排名前6位的城市沒有變化，但排名前后出現(xiàn)較大的變動，威海公共服務(wù)指數(shù)增長最快，青島總體上公共服務(wù)水平最高，但增長幅度小于威海等市;公共服務(wù)指數(shù)排名后5位的城市和排名都沒有變化。

根據(jù)主成分結(jié)果，將2001年-2009年17個市平均公共服務(wù)指數(shù)在等距 d=（2.306 5+2.893 5）/3=1.733 3 下分為三類地區(qū)。

第一類地區(qū)：綜合主成分取值范圍為（0.573 2，2.306 5），包括的市有青島、淄博、威海、東營、濟(jì)南、煙臺和萊蕪。（公共服務(wù)水平好地區(qū)）

第二類地區(qū)：綜合主成分取值范圍為（-1.160 2，0.573 1），包括的市有棗莊、濰坊、泰安、濟(jì)寧和濱州。（公共服務(wù)水平中等地區(qū)）

第二類地區(qū)：綜合主成分取值范圍為（-2.893 5，-1.160 3），包括的市有德州、日照、臨沂、聊城和菏澤。（公共服務(wù)水平差地區(qū)）

從2001-2009年平均值來看，青島公共服務(wù)水平最高，其次是淄博;公共服務(wù)水平提高的有東營、煙臺、濟(jì)寧、日照、臨沂和濱州，其余地市下降。上升最快的是威海，2001年排名第4，2009年排名第1。

（二）17地市公共服務(wù)水平差異分析

從各年公共服務(wù)水平的變異系數(shù)變化情況看出，變異系數(shù)從2001年的1.713 7減少到2003年的1.506 3，又?jǐn)U到到2008年的1.893 1和2009年的1.185 10。這說明，自2001年以來，山東省17市間的公共服務(wù)水平的差距沒有縮小。

圖1 變異系數(shù)趨勢

從公共衛(wèi)生、教育、社會保障和文化分項看，我省各市差距較大，具體表現(xiàn)為：

醫(yī)療衛(wèi)生差距明顯。床位資源分布的公平性要好于衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和衛(wèi)生技術(shù)人員資源，也就是說，山東省衛(wèi)生硬件資源的分布公平性要好于軟件資源。衛(wèi)生機(jī)構(gòu)資源分布的公平性最差，例如，每萬人衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)最少的是聊城，僅為0.52，而最多的是淄博，為3.07，兩者相差5倍。衛(wèi)生機(jī)構(gòu)分布極不均勻，醫(yī)院、診所大多集中在發(fā)達(dá)地區(qū)，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)如聊城、菏澤等市則非常缺乏。

基礎(chǔ)教育具有較大差距。2009年，人均財政教育支出最高與最低地區(qū)相比，相差3倍，最高的是東營1 081元，最低的是荷澤僅為360元。專任教師本科以上學(xué)歷比例最高地區(qū)與最低地區(qū)差距，初中41個百分點，高中6個百分點，說明欠發(fā)達(dá)地區(qū)初中教師中缺乏高學(xué)歷人才。

社會保障覆蓋面和保障水平存在較大差距。2009年，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育參保率最高地區(qū)比最低地區(qū)分別高30、16、13、17和15個百分點。2008年，新型農(nóng)合參合率差距為8個百分點，2010年人均籌資水平差距達(dá)31元。

公共文化差距明顯。2009年，公共圖書館圖書藏量最高地區(qū)比最低地區(qū)高14倍，每萬人公共圖書館藏書量最高與最低地區(qū)相差9倍，文化站數(shù)量相差8倍，人均文物、文化事業(yè)費最高的是東營32元，最低的是荷澤4元，兩市相差7.6 倍。

四、基本公共服務(wù)差距大的原因

造成基本公共服務(wù)不均等的原因有很多，不考慮城鄉(xiāng)差距，從地區(qū)差距來看，主要有以下幾點原因：

（一）地市之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡

改革開放三十年來，山東省是我國沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較快的省份，但由于區(qū)位優(yōu)勢與資源等方面差異的原因，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中山東省東、中、西部地區(qū)發(fā)展呈現(xiàn)梯度差異。公共服務(wù)不均等的根本原因是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡。

從圖2可直觀地看出，2009年山東省各市的人均實際GDP和公共服務(wù)指數(shù)數(shù)據(jù)序列的波動大致呈相同的趨勢。但公共服務(wù)指數(shù)數(shù)據(jù)序列的波動幅度更大一些。經(jīng)計算，兩數(shù)據(jù)序列的簡單相關(guān)系數(shù)為0.858 7，表明2009年山東省各市的經(jīng)濟(jì)增長和公共服務(wù)之間存在較強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系。不同層次地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度直接影響了該地區(qū)政府提供公共服務(wù)的種類及其質(zhì)量。

圖2 2009年公共服務(wù)指數(shù)與人均GDP的相關(guān)性

（二）財政不均衡

公共服務(wù)財政支出地區(qū)差距較大。2009年人均公共服務(wù)支出最高與最低地區(qū)差距達(dá)2.75倍，人均財政收入最高與最低地區(qū)差距為6倍。與各地人均財政收入差距比較，公共服務(wù)支出差距則小得多，可以看出，全省人均財政收入差距比人均公共服務(wù)支出差距高3倍多，表明財政轉(zhuǎn)移支付已“熨平”了相當(dāng)一部分公共服務(wù)差距。

人均財政收入較高的城市為青島、東營、威海和濟(jì)南，這都是經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，其地方財政收入相應(yīng)的也高。人均公共服務(wù)財政支出較高的城市為威海、東營、青島、萊蕪、淄博和濟(jì)南，聊城、荷澤和德州等欠發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，則差距較大。

圖3 2009年山東省人均公共服務(wù)支出與人均財政收入 單位：元

（三）公共服務(wù)供給模式

我國的政府層級結(jié)構(gòu)是一種五級政府的“樹結(jié)構(gòu)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于最下端。與這種政府層級結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，在公共服務(wù)供給上存在“自上而下”的公共服務(wù)供給機(jī)制。

中央與地方的事權(quán)范圍雖已初步劃分，但尚不夠規(guī)范。而省級以下政府間的事權(quán)與財權(quán)界限模糊，導(dǎo)致“上級政府出政策，下級政府掏腰包”的事情經(jīng)常發(fā)生。［6］同時，由于現(xiàn)行政府評價考核存在問題，基層政府對一些易出政績的短期公共項目投資較多，而具有戰(zhàn)略性的，期限長、見效慢的公共服務(wù)項目提供得較少。

五、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化：政府責(zé)任

（一）強(qiáng)化政府擔(dān)負(fù)的公平責(zé)任

在資源配置過程中，政府的作用是保障公平。因此，地市級政府應(yīng)統(tǒng)籌考慮區(qū)域內(nèi)衛(wèi)生、教育、文化等資源的存量和增量，對資源閑置、布局不合理的公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行規(guī)范化調(diào)整，加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)基本公共服務(wù)投入的財政轉(zhuǎn)移支付力度，滿足全體公民的基本文化需求，這樣才能實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

（二）建立多元化的公共服務(wù)服務(wù)供給機(jī)制。

政府作為公共服務(wù)供給的主體，并不排斥提供主體與方式的多元化。如果單純依靠政府作為公共服務(wù)的供給主體，在有著9 300萬人口的山東，是無法實現(xiàn)的。以醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)為例，目前我國醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)中的90%以上為公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)，這與財政承受能力存在很大的矛盾。［7］因此，應(yīng)建立公共服務(wù)多元參與機(jī)制，以政府為主導(dǎo)，明確政府、市場和社會的合理分工，形成公共服務(wù)供給的合力。政府在承擔(dān)公平責(zé)任的同時，在醫(yī)療、教育、文化體育等領(lǐng)域，對有較高需求并有支付能力的人群可以引入市場機(jī)制，提供高層次、高質(zhì)量的服務(wù)，以滿足不同層次的服務(wù)需求。

（三）建立基層百姓對公共服務(wù)的需求表達(dá)機(jī)制

按照公共服務(wù)的供求均衡理論，實現(xiàn)公共服務(wù)的最優(yōu)供給，必須充分考慮消費者對公共服務(wù)的需求狀況。這方面，可以從參與式預(yù)算做起，比如哈爾濱兩個區(qū)和無錫兩個區(qū)在街道一級實行了由選舉產(chǎn)生的公眾代表選擇公共財政項目的改革方法;上?；菽湘?zhèn)出現(xiàn)了鎮(zhèn)人大代表選擇公共財政項目的“點菜”式改革;浙江溫嶺也出現(xiàn)了用抽樣方法選擇群眾代表來參與和挑選公共財政項目的改革，在市級預(yù)算上實行了部門預(yù)算公開審議的辦法?？蓪⑦@些改革推廣開來，通過由普通民眾選擇公共服務(wù)的項目，從民眾自身需要出發(fā)，建立公共服務(wù)的需求表達(dá)機(jī)制，增加民眾充分的參與公共服務(wù)供給決策的機(jī)會。

［1］王謙.城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化問題研究［D］.濟(jì)南：山東大學(xué)，2008.37.

［2］厲以寧，吳易風(fēng)，李懿.西方福利經(jīng)濟(jì)學(xué)述評［M］.北京：商務(wù)印書館，1984.

［3］樊綱，王小魯，朱恒鵬，等.中國市場化指數(shù)［M］.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2007.

［4］陳昌盛，蔡躍洲.中國政府公共服務(wù)：基本價值取向與綜合績效評估［J］.財政研究，2007，（6）：20-24.

［5］安體富，任強(qiáng).中國公共服務(wù)均等化水平指標(biāo)體系的構(gòu)建——基于地區(qū)差別視角的量化分析［J］.財貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2008，（6）：79-82.

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［7］劉俊榮.和諧社會要求優(yōu)化衛(wèi)生資源配置［N］.廣州日報，2007-01-17.

［8］丁煥峰，曾寶富.中國區(qū)域公共服務(wù)水平均等化差異演變：1997-2007［J］.城市觀察，2010，（5）：24-29.

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A

1008-3154（2011）05-0078-04

10.3969/J.ISSN.1008-3154.2011.05.024

2011-06-30

（編輯：董 蕾）