論農(nóng)村低保制度完善的根本途徑

摘 要：本文通過分析國(guó)內(nèi)外在農(nóng)村低保制度方面的研究以及中外學(xué)者對(duì)公民參與這一新型民主形式的推崇，探討我國(guó)農(nóng)村低保制度走出困境趨向完善的根本途徑。提出了在政府力攬下的農(nóng)村低保制度所面臨的現(xiàn)實(shí)困境；指出今后農(nóng)村低保制度要擺脫困境走向完善，政府部門必須改革傳統(tǒng)的思維模式，在農(nóng)村低保制度的政策過程中引入公民參與機(jī)制，進(jìn)而提出了有效推進(jìn)農(nóng)村低保制度完善的根本途徑及其二大方面八個(gè)環(huán)節(jié)的制度安排。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村低保；制度完善；根本途徑

中圖分類號(hào)：C913.7文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-5192(2011)03-0070-06

The Basic Solution to Perfecting the Rural Minimum Living Standard Security SystemCHEN Zhi-dong

(School of Management， Hua Zhong Normal University， Wuhan 430079， China)

Abstract:This paper explores the basic way of perfecting the rural minimum living standard security system on the basis of the related researches at home and abroad. This paper at first analyzes the resent dilemma of the rural minimum living standard security system， and then proposes that the government must change concepts to practise the pattern of citizens participation. At last， this paper puts forward eight steps of perfecting the rural minimum living standard security system from two aspects.

Key words:the rural minimum living standard security; the perfection of system; the basic solution

1 引言

2007年7月，我國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》。同年10月胡錦濤同志在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)的報(bào)告中指出，我國(guó)未來要實(shí)現(xiàn)人人都享有基本生活保障，絕對(duì)貧困現(xiàn)象基本消除。要完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，健全社會(huì)救助體系。

然而，現(xiàn)實(shí)的制度安排卻與農(nóng)村社會(huì)實(shí)際發(fā)生了沖突，離黨和國(guó)家以及制度設(shè)計(jì)的預(yù)期還存有較大的距離，人民群眾還不滿意。

今年3月，我國(guó)“兩會(huì)”（十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議、十一屆全國(guó)政協(xié)四次會(huì)議）召開，會(huì)上民生問題被作為一個(gè)重要的話題而備受關(guān)注。溫家寶總理在政府工作報(bào)告中指出，過去的工作使我們深刻認(rèn)識(shí)到，要以人為本，要把保障和改善民生作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，要走共同富裕的道路，要讓發(fā)展成果惠及全體人民；要把改善人民生活作為正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系的集合點(diǎn)?！笆濉睍r(shí)期的主要目標(biāo)和任務(wù)包涵著保障和改善民生；調(diào)整收入分配格局，努力實(shí)現(xiàn)居民收入與經(jīng)濟(jì)發(fā)展增長(zhǎng)同步；提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)，減少貧困人口；加快完善社會(huì)保障制度，進(jìn)一步提高保障水平。在2011年的政府工作中要加快建立收入分配監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，盡快扭轉(zhuǎn)收入分配差距擴(kuò)大趨勢(shì)，完善城鄉(xiāng)低保制度。

完善農(nóng)村低保制度，已成為當(dāng)今急需要解決的一個(gè)命題。本文以公民參與為切入點(diǎn)，在梳理國(guó)內(nèi)外在這一領(lǐng)域理論研究的基礎(chǔ)上，來進(jìn)一步探討我國(guó)農(nóng)村低保制度建設(shè)完善的根本途徑，為我國(guó)今后完善農(nóng)村低保制度提供有力的理論依據(jù)。

2 文獻(xiàn)回顧

我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村低保制度的研究是隨著時(shí)代的變遷而演進(jìn)的，它以2007年7月為標(biāo)準(zhǔn)時(shí)段分水嶺，它之前為前期研究時(shí)段，它之后為后期研究時(shí)段。前期研究時(shí)段，主要是圍繞著對(duì)在我國(guó)建立農(nóng)村低保制度的必要性或重要性及可行性進(jìn)行了較為廣泛的學(xué)術(shù)探討；后期研究時(shí)段，主要是圍繞著我國(guó)農(nóng)村低保制度在實(shí)踐中所遇到的現(xiàn)實(shí)問題、對(duì)策進(jìn)行學(xué)術(shù)討論。

國(guó)外學(xué)者對(duì)中國(guó)農(nóng)村低保制度的研究目前還不能搜索到相關(guān)資料，可以說是一個(gè)遺憾。然而國(guó)外學(xué)者對(duì)其本國(guó)的農(nóng)村低保制度研究還是存在的，國(guó)外學(xué)者的著書立說往往是把農(nóng)村低保與整體的國(guó)民待遇聯(lián)系在一起的，是一種城鄉(xiāng)渾然一體的低保制度模式學(xué)說，沒有分離獨(dú)立的農(nóng)村低保制度學(xué)說，這與我國(guó)完全不同，即國(guó)民同等待遇水平條件下的全國(guó)全民性的整體救助方案或救助制度研究。

縱觀我國(guó)農(nóng)村低保制度的研究發(fā)現(xiàn)，它起始于1996年，至今經(jīng)歷了發(fā)音（1996~1998年，文章較少）、停頓（1999~2001年，幾乎看不到相關(guān)文章）、復(fù)音（2002~2005年，文章顯出并逐年增加，但總量不多）、熱議（2006~至今，文章猛增，數(shù)量可觀）四個(gè)階段。截止目前相關(guān)文章約有600多篇，這些文章為我國(guó)農(nóng)村低保制度的建立發(fā)展提供了一定的理論指導(dǎo)和積極的推動(dòng)作用，他們開辟了研究我國(guó)農(nóng)村低保制度的先河，并為后來者的研究鋪就了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。然而，到目前為止，在這一領(lǐng)域用公民參與理論來從事研究可以說還是一塊處女地。

關(guān)于公民參與的認(rèn)知理論界亦有不同的涵義邊界?！皡⑴c式民主”（Participatory Democracy）這一概念是美國(guó)學(xué)者阿諾德#8226;考夫曼于1960年首次提出的，之后，此詞即被廣泛運(yùn)用于基層民主領(lǐng)域，如社區(qū)、工場(chǎng)和校園。1970年卡羅爾#8226;佩特曼發(fā)表了《參與和民主理論》，該理論系統(tǒng)地闡釋了參與式民主在政治生活和國(guó)家治理中的作用，它的問世標(biāo)志著參與式民主理論的正式形成。這一理論主張通過公民對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行共同的討論、協(xié)調(diào)、行動(dòng)來解決共同體的公共問題。它告訴公民不僅僅是選民或政府的管理對(duì)象，更強(qiáng)調(diào)公民是管理自已命運(yùn)的主宰者或自治者，公民要參加公共事物的討論、協(xié)商和決定。它要求公民具有公共精神，關(guān)心公共事物，遵循公共理性［1］。1980年，約瑟芬#8226;貝斯特在《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》中第一次提出協(xié)商民主（Deliberative Democracy）。協(xié)商民主最初是對(duì)美國(guó)憲法的制憲意圖進(jìn)行解讀，認(rèn)為立法機(jī)關(guān)同行政機(jī)關(guān)的分權(quán)制衡，也是實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的一種制度安排。后來協(xié)商民主被很多理論家演義為一種決策和治理機(jī)制，認(rèn)為所有受到政策影響的公民或他們的代表都應(yīng)該能夠參與集體決策。后來協(xié)商模式被應(yīng)用于政治生活領(lǐng)域，它又變成了政府民主治理模式——自由平等的公民在公共利益的指引下，運(yùn)用對(duì)話、商談、討論等形式達(dá)成共識(shí)并最終形成具有約束力的公共政策過程。上個(gè)世紀(jì)80年代未，博曼、哈貝馬斯、羅爾斯等都對(duì)協(xié)商民主理論持支持態(tài)度，并進(jìn)一步發(fā)展完善了參與式民主理論，強(qiáng)調(diào)參與式民主所主張的公民理性、寬容、溝通、參與等價(jià)值觀。協(xié)商民主的核心是強(qiáng)調(diào)公民在平等、理性基礎(chǔ)上通過對(duì)話達(dá)成共識(shí)、形成公共決策和進(jìn)行治理［2］。

公民參與理論20世紀(jì)90年代傳入我國(guó)，但公眾參與在我國(guó)只不過是某些地方性實(shí)踐，其理論研究非常缺乏［3］，而且定義不一。

俞可平教授認(rèn)為，公民參與（公眾參與或公共參與）就是公民試圖影響公共政策和公民生活的一切活動(dòng)。它包括競(jìng)選、投票、公決、請(qǐng)?jiān)?、結(jié)社、集會(huì)、游行、抗議、反抗、示威、宣傳、動(dòng)員、檢舉、對(duì)話、串聯(lián)、辨論、游說、協(xié)商、上訪、聽證等［4］。賈西津教授認(rèn)為，20世紀(jì)90年代的全球治理變革則進(jìn)一步將公民政治參與提到了更高的地位，公民參與的內(nèi)涵得到了擴(kuò)展：一是公民參與的法定性從民主選舉向民主決策和民主管理擴(kuò)展；二是公民參與的客體從政府政策目標(biāo)向公共事務(wù)的結(jié)果目標(biāo)擴(kuò)展；三是公民的積極參與受到更多的強(qiáng)調(diào)，體現(xiàn)強(qiáng)勢(shì)民主的發(fā)展［4］。其公眾參與已從政治選舉、影響政府決策的所有行為，進(jìn)化到對(duì)公共事務(wù)的民主治理。王錫鋅教授認(rèn)為，公眾參與就是在行政立法和決策的過程中，政府相關(guān)主體通過允許、鼓勵(lì)利害關(guān)系人和一般社會(huì)公眾，就立法和決策所涉及的與利益相關(guān)或者涉及公共利益的重大問題，以提供信息、表達(dá)意見、發(fā)表評(píng)論、闡述利益訴求等方式參與立法和決策過程，并進(jìn)而提升行政立法和決策公正性、正當(dāng)性和合理性的一系列制度和機(jī)制［5］。蔡定劍教授認(rèn)為，所謂參與（Participation）就是讓人們有能力去影響和參加到那些影響他們生活的決策和行為；而對(duì)公共機(jī)構(gòu)來說參與就是所有民眾的意見得到傾聽和考慮，并最終在公開和透明的方式中達(dá)成決議。但是，作為一種制度化的公眾參與民主制度，應(yīng)當(dāng)是指公共權(quán)力在進(jìn)行立法、制定公共政策、決定公共事務(wù)或進(jìn)行公共事務(wù)治理時(shí)，由公共權(quán)力機(jī)構(gòu)通過開放的途徑從公眾和利害相關(guān)的個(gè)人或組織獲取信息，并通過反饋互動(dòng)對(duì)公共決策和治理行為產(chǎn)生影響的各種行為。通過公眾直接與政府或其他公共機(jī)構(gòu)互動(dòng)的方式?jīng)Q定公共事務(wù)和參與公共治理的過程。它所強(qiáng)調(diào)的是決策者與受決策影響的利益相關(guān)人雙向溝通和協(xié)商對(duì)話，并遵循“公開、互動(dòng)、包容性、尊重民意”等基本原則。它不包括選舉，街頭行動(dòng)以及個(gè)人組織的維權(quán)行動(dòng)，因?yàn)槟翘珜挿毫?，不然，它也就不是一?xiàng)新生的且可規(guī)范的民主制度了［3］。

不管中外學(xué)者們?cè)诙x上如何爭(zhēng)議，但他們對(duì)公民參與的民主制度非常推崇，尤其是西方國(guó)家，如美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、意大利等國(guó)上至政府官員、下至社會(huì)組織與公民都在為本國(guó)正在創(chuàng)造和探索實(shí)踐著公民參與這一民主形式而感到驕傲。他們共同認(rèn)為公民參與是一個(gè)新型的、透明度較高的、合法基礎(chǔ)牢固的民主制度，是實(shí)現(xiàn)善治的必備條件，是任何希望實(shí)現(xiàn)善治的國(guó)家或社會(huì)都不能忽視的，它是民主政治和有效行政的重要核心內(nèi)容。它是公民權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)途徑、并可使公共政策更加科學(xué)民主、并能夠有效規(guī)范公共權(quán)力的濫用、并能夠促進(jìn)社會(huì)生活和諧穩(wěn)定［4］。“公眾參與的意義在于公眾的意見應(yīng)受到?jīng)Q策部門的尊重，公眾的意見必須得到?jīng)Q策部門的反饋。如果多數(shù)人的意見政府決策部門不采納，必須向公眾作出解釋和說明”，它將從根本上改變政府傳統(tǒng)得取民意的方式，從封閉變?yōu)楣_透明，其政府的決策治理過程由以往的“官控”變?yōu)椤懊駝?dòng)”［3］。“公民參與確實(shí)經(jīng)常發(fā)揮重要作用，尤其是政府作出基本政策和在使用關(guān)鍵權(quán)力的時(shí)候”［6］。

3 政府力攬下的農(nóng)村低保制度面對(duì)的突顯困境

3.1 最低保障線難以保障群眾的基本生活需求

其實(shí)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)線低這一問題一直困繞著農(nóng)村低保制度的建設(shè)，是個(gè)常說常道的沒有得到徹底解決的老大難問題。在我國(guó)農(nóng)村低保制度在全國(guó)正式建立初期就有學(xué)者提出過低保線低的問題，2007年劉琳、王志凌、左先華指出根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的有關(guān)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)結(jié)果可以看出，我國(guó)農(nóng)村的低保標(biāo)準(zhǔn)依然很低，而且一定范圍的救助是建立以較低水平救助費(fèi)率為代價(jià)和前提的，這在保障特困人群的生存和發(fā)展方面僅僅是杯水車薪［7］。洪凱提出現(xiàn)行的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)低，是典型的吃飯、穿衣、用水、用電所必須費(fèi)用的生存保障，并不包括改善人力資本、提高發(fā)展能力所需的發(fā)展保障［8］。現(xiàn)實(shí)中，有些地區(qū)還僅是保障吃飯的問題。雖然各地進(jìn)行過調(diào)整，但受物價(jià)上升等綜合因素的影響，這一問題仍顯突出。其實(shí)貧困人口的最低保障標(biāo)準(zhǔn)不僅包括吃飯、穿衣、用水、用電，而且還包括醫(yī)療、教育、技能、社會(huì)交往等當(dāng)今社會(huì)生存的最基本內(nèi)容。保障線要以能滿足以上八個(gè)方面的最基本需求為標(biāo)準(zhǔn)，否則就起不到應(yīng)有的作用。

3.2 農(nóng)村低保工作的管理失范

這一問題也不是個(gè)新鮮問題。2007年以來就有學(xué)者對(duì)此進(jìn)行過批評(píng)，如財(cái)政部農(nóng)村低保制度研究課題組

［9］、呂學(xué)靜［10］、賀大姣［11］等分別從不同的角度提出，基層的各種配制薄弱，導(dǎo)致了農(nóng)村低保工作在低保的申請(qǐng)、確定、執(zhí)行、發(fā)放、動(dòng)態(tài)管理、文件保存、優(yōu)惠政策落實(shí)等各個(gè)環(huán)節(jié)存在著隨意性。劉琳、王志凌、左先華等指出我國(guó)在農(nóng)村低保工作管理方面存在著失范，具體表現(xiàn)在人浮于事、效率低下、程序不細(xì)、監(jiān)督不健全等問題，它導(dǎo)致了基層工作粗放化和制度貫徹的不統(tǒng)一［7］。

3．3 變通甚至公然不執(zhí)行農(nóng)村低保制度

這一問題是最近表現(xiàn)較為突出的問題。它表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是人情低保。人情低保是最近一些時(shí)期人民群眾最為忿恨的一件事，這一問題不僅表現(xiàn)在基層，而且還表現(xiàn)在地方各個(gè)層面。開始人們發(fā)現(xiàn)這一問題的時(shí)候總是把這一問題全部歸結(jié)為村級(jí)組織，其實(shí)這是不客觀的。這里筆者要為村級(jí)組織或村支書（村委主任）卸去一部分責(zé)任，固然村級(jí)組織或村支書（村委主任）在這一方面為了親蔬有自身主動(dòng)便利的表現(xiàn)，但也有來自上層組織個(gè)體人員的壓力。二是平均低保?；鶎咏M織為了不引起矛盾，平息全村人員對(duì)低保指標(biāo)的激烈爭(zhēng)奪，同時(shí)也為了利益均占的思想，于是全村人人共亨低保資金；或是把低保資金按戶平均分給村里認(rèn)為的貧困農(nóng)戶；或是把上級(jí)分給的低保指標(biāo)按貧困戶數(shù)一家分?jǐn)傄粋€(gè)。這個(gè)平均低保違背了按貧困戶家庭整體實(shí)施低保的制度規(guī)定。三是公然不執(zhí)行低保制度。這主要發(fā)生在村級(jí)低保指標(biāo)不夠，村里貧困家庭戶數(shù)多，村里貧困人口爭(zhēng)奪貧困指標(biāo)激烈，村級(jí)組織或是村支書（村委主任）無法擺平各方，公然不要上級(jí)給予的低保指標(biāo)，并提出要執(zhí)行低保政策可以，那得給足或相應(yīng)增加低保指標(biāo)。

3．4 其他綜合問題

這些問題在農(nóng)村低保制度的實(shí)踐中表現(xiàn)為，不夠公開透明、制度性規(guī)定的監(jiān)督軟弱、形式主義、群眾公信度不夠、沒有做到應(yīng)保盡保、當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)表面重視而實(shí)際應(yīng)付等等。

4 有效推進(jìn)農(nóng)村低保制度完善的根本途徑

農(nóng)村低保制度在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中陷入困境而不能其善，終其原因是由于長(zhǎng)期以來人們還沒有尋找到解決這一問題的根本途徑。筆者通過比較研究認(rèn)為，使其完善的根本途徑就是在其政策過程中引入真正的公民參與，即公民參與不僅要有制度安排，還要有足夠的參與程度（人數(shù)、范圍、力度、深度）。

4.1 強(qiáng)化公民參與的思想意識(shí)

4.1.1 向政府領(lǐng)導(dǎo)層面輸入公民參與理念

在我國(guó)，政府領(lǐng)導(dǎo)層面的思想意識(shí)極為重要，它決定著我國(guó)今后在構(gòu)建完善農(nóng)村低保制度方面，公民參與是否能成為政府活動(dòng)行為的組成部分?！白鳛橐话愕脑瓌t，如果公民參與沒有首先得到政府領(lǐng)導(dǎo)人的同意或認(rèn)可，那么公民參與就不可能被引入”［6］。目前，就我國(guó)政府領(lǐng)導(dǎo)層面從整體上而言，還處在缺乏對(duì)公民參與在農(nóng)村低保制度構(gòu)建上的積極認(rèn)識(shí)階段。因此，要運(yùn)用一定的方法以改變這一局面，使他們認(rèn)識(shí)到公民參與對(duì)農(nóng)村低保制度發(fā)展的作用或?qū)ι鐣?huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)，徹底摒棄傳統(tǒng)思想模式的禁固與束縛，并主動(dòng)成為在未來農(nóng)村低保制度的發(fā)展完善中公民參與活動(dòng)的推動(dòng)者，并以此培育他們弘毅進(jìn)取的道德精神［12］，這一思想層面的改變，可以加速公民參與在農(nóng)村低保制度中的進(jìn)程、提高解決當(dāng)今農(nóng)村低保制度問題的速度和質(zhì)量、加快完善當(dāng)今農(nóng)村低保制度的步伐。

4.1.2 向政府一般工作人員輸入公民參與理念

政府一般工作人員的公民參與思想意識(shí)不可忽視，在未來農(nóng)村低保制度的構(gòu)建完善中，他們是具體設(shè)計(jì)公民參與途徑的人，他們認(rèn)識(shí)得越深刻，越有利于在未來農(nóng)村低保制度的構(gòu)建完善中引入公民參與的行為活動(dòng)，其設(shè)計(jì)的途徑亦會(huì)變得快捷有效。反之，如果他們對(duì)在未來農(nóng)村低保制度的構(gòu)建完善中引入公民參與有反感或是了解不夠透徹，那么他們?cè)谖磥磙r(nóng)村低保制度的構(gòu)建完善中，其設(shè)計(jì)和執(zhí)行公民參與時(shí)就會(huì)變得態(tài)度消極或思維模糊。

一定要讓他們明白一個(gè)最直觀的道理，那就是公民通過參與影響農(nóng)村低保制度構(gòu)建完善方面的一系列活動(dòng)，最終是為了消除農(nóng)村低保制度在現(xiàn)實(shí)中的漏洞、實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化以及公民、政府和社會(huì)三方面共贏。對(duì)于政府來說，如果沒有群眾的支持與信任，政府所制定的農(nóng)村低保制度就可能無法貫徹下去，甚至?xí)?dǎo)致農(nóng)村居民對(duì)政府的信任危機(jī)，而如果政府與公民進(jìn)行積極良好的合作，則會(huì)形成農(nóng)村低保制度的順暢或無問題實(shí)施和農(nóng)村社會(huì)或整體社會(huì)善治的局面，從而實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的政治管理過程。

4.1.3 培育積極的一般公民參與精神

在未來農(nóng)村低保制度的構(gòu)建完善中要培育積極的一般公民參與精神。這里的公民主要是指農(nóng)村低保制度的利益相關(guān)者，當(dāng)然也附含其他有主動(dòng)意愿關(guān)心農(nóng)村低保問題的關(guān)心者。公民參與精神雖然是社會(huì)發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物，但它仍需培育才能很好地產(chǎn)生，而這種培育就是對(duì)公民進(jìn)行教育和引導(dǎo)。在未來農(nóng)村低保制度的構(gòu)建完善中我們?cè)诮逃龑?dǎo)時(shí)還需要讓公民知道，要想實(shí)現(xiàn)包含著自身利益的公共利益的最大化，如：制定始終適宜的符合農(nóng)民需要的低保標(biāo)準(zhǔn)、合理的鄉(xiāng)村低保指標(biāo)或數(shù)量等，必須要有政府的支持、妥協(xié)與合作，否則，就不可能用自已的力量去改變政府的農(nóng)村低保政策，實(shí)現(xiàn)盡可能增進(jìn)農(nóng)村低保群體公共利益的目標(biāo)。

積極的公民精神具有公民對(duì)自已負(fù)責(zé)、對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)的責(zé)任感，具有對(duì)促進(jìn)社會(huì)公平正義的正義感，具有對(duì)事物推動(dòng)發(fā)展的事業(yè)感，具有對(duì)問題過問的主動(dòng)性。一旦這種公民精神引導(dǎo)形成，公民高超的管理智慧則會(huì)涌現(xiàn)，國(guó)家則可以順勢(shì)運(yùn)用這一智慧去管理農(nóng)村社會(huì)低保事務(wù)、解決農(nóng)村社會(huì)低保問題。我國(guó)學(xué)者劉筱紅教授在其《管理思想史》一書中指出：“大多數(shù)人均擁有以高度的想象力、智力和創(chuàng)造力來解決組織中各種問題的能力，而非只有管理者才具有這種能力”［12］。

4.2 建立農(nóng)村低保制度過程中的公民參與機(jī)制

農(nóng)村低保制度的構(gòu)建過程遵循著政策過程。政策過程由議程建立（問題構(gòu)建）、政策形成、政策采納、政策執(zhí)行、政策評(píng)估等循環(huán)階段所組成［13］。

4.2.1 建立效果評(píng)估的公民參與機(jī)制，為農(nóng)村低保制度完善提供全面客觀的信息依據(jù)政府的農(nóng)村低保制度績(jī)效評(píng)估在農(nóng)村低保制度評(píng)估的領(lǐng)域里，對(duì)其未來發(fā)展完善起著絕對(duì)性的影響，因此，在政府的農(nóng)村低保制度評(píng)估活動(dòng)中引入公民參與很有必要，“毫無疑問，依靠人民是控制政府的基本手段”［14］。通過公民參與使公民真正成為農(nóng)村低保制度評(píng)估主體的組成部分，使政府在農(nóng)村低保制度實(shí)施效果判斷上避免自我評(píng)估的有意識(shí)回避問題的心理障礙，并在與公民評(píng)估的互動(dòng)中，產(chǎn)生出正確全面客觀的政府評(píng)估，以便為農(nóng)村低保制度的循環(huán)構(gòu)建或進(jìn)一步完善提供科學(xué)的信息。這一信息包括農(nóng)村低保線難以保障群眾的基本生活需求、農(nóng)村低保工作管理失范、變通甚至公然不執(zhí)行農(nóng)村低保制度以及其他綜合問題等新舊出現(xiàn)的問題信息。

為了保證公民真正的參與權(quán)，必須要在農(nóng)村低保制度內(nèi)作出制度內(nèi)容上的安排，并且這種制度安排既要有原則性，又要有可操作性，即包括時(shí)間、步驟、程序、范圍、話語權(quán)等等一些方面。

4.2.2 建立問題構(gòu)建的公民參與機(jī)制，為政府正確快速地認(rèn)定農(nóng)村低保制度問題提供保證

決定要解決什么問題是政策過程的關(guān)鍵［15］，公民參與可以為政府對(duì)農(nóng)村低保制度問題的認(rèn)定提供強(qiáng)有力的幫助。政府對(duì)農(nóng)村低保制度問題的認(rèn)定需要對(duì)農(nóng)村社會(huì)問題進(jìn)行分析，以此來判斷農(nóng)村社會(huì)問題與農(nóng)村低保制度的關(guān)聯(lián)程度，并依據(jù)關(guān)聯(lián)程度作出下一步的行動(dòng)。要想判定正確，準(zhǔn)確而又完全的信息很重要，為此，向公民或社會(huì)搜集信息則是必由之路。

在現(xiàn)實(shí)中，搜集到農(nóng)村低保問題的全面信息是不可能做到的，但是搜集到農(nóng)村低保問題的相對(duì)完全信息則是可以辦到的。然而，要完成這一任務(wù)必須讓公民參與到對(duì)農(nóng)村社會(huì)問題的構(gòu)建行動(dòng)中來。在這一環(huán)節(jié)公民參與機(jī)制應(yīng)作出這樣的安排，就是政府要建立向公民詢問的渠道，以及公民主動(dòng)向政府輸送信息的渠道，同時(shí)，政府要向公民作出回應(yīng)性解釋，用這種雙向暢通的渠道，來促使政府在農(nóng)村低保制度問題的認(rèn)定上能夠作出正確而又快速的反應(yīng)，或作出輕重緩急的安排，使上述農(nóng)村低保制度方面的問題能不被遺漏地且得以及時(shí)地被提到政府的議事日程。

4.2.3 建立政策形成的公民參與機(jī)制，促進(jìn)政府形成較為完備的農(nóng)村低保制度完善方案

農(nóng)村低保制度方案不可能窮盡，但是較為完備的農(nóng)村低保制度方案體系通過努力是可以形成的。較為完備的農(nóng)村低保制度方案有利于為政策抉擇者提供可比較的寬范選擇范圍，為下一步選擇出相對(duì)最優(yōu)的農(nóng)村低保制度方案構(gòu)建出良好的基礎(chǔ)。在具體的過程中，不僅農(nóng)村低保制度方案制定之前要征詢公民意見，尤其是其相關(guān)目標(biāo)群體的意見，而且在其方案制定之后仍要向公民公示，再次尋求公民的意見，并在匯集公民意見的基礎(chǔ)上，努力修正擬定的農(nóng)村低保制度備選方案體系，如此循環(huán)直到形成其良好的備選方案體系。使上述農(nóng)村低保制度所暴露出的或可能會(huì)出現(xiàn)的一系列問題能在擬定的備選方案中得到充分考慮和消化。排斥公民參與會(huì)降低行政職業(yè)者的專業(yè)技能，弱化立法者的政治合法性［16］。

4.2.4 建立政策采納的公民參與機(jī)制，確保農(nóng)村低保制度相對(duì)最優(yōu)完善方案的勝出農(nóng)村低保制度在其進(jìn)入政策采納階段必須要實(shí)施公民參與，以用眾人的智力來選擇出相對(duì)來說比較符合現(xiàn)實(shí)需要的農(nóng)村低保制度。美國(guó)學(xué)者托馬斯認(rèn)為“公共管理者花費(fèi)一定時(shí)間邀請(qǐng)各個(gè)行動(dòng)者參與公共決策，但可以減少政策執(zhí)行過程中所花費(fèi)的時(shí)間。憑借各方行動(dòng)者的力量參與最初的決策，更可能達(dá)到廣泛支持甚至促進(jìn)政策執(zhí)行的功效”［6］。

在這個(gè)階段，政府要向公民而不僅僅是向?qū)＜艺故舅械霓r(nóng)村低保制度備選方案以及其備選方案評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)，“現(xiàn)在的狀況根本不適合專家治國(guó)模式的實(shí)現(xiàn)”［17］，要在聽取公民意見的基礎(chǔ)上，重新審視對(duì)農(nóng)村低保制度的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。讓公民參與農(nóng)村低保制度方案評(píng)估過程，要把評(píng)估選擇出的農(nóng)村低保制度方案以通俗易懂的語言向公民講清楚，在理解的基礎(chǔ)上，使所選擇的方案更加符合公民的需要。這樣，對(duì)于像農(nóng)村低保線、工作管理規(guī)范、制度程序公開透明、強(qiáng)化監(jiān)督、領(lǐng)導(dǎo)重視、群眾認(rèn)可等方面的問題就會(huì)納入公民意志的嚴(yán)格考驗(yàn)，并會(huì)在所選方案中得到合理的安排或解決。美國(guó)學(xué)者托馬斯曾指出，在決策的實(shí)際運(yùn)行上，如果沒有廣泛的公民參與，其決策結(jié)果就不可能產(chǎn)生普遍的公民接受與認(rèn)可［6］。

4.2.5 建立政策執(zhí)行的公民參與機(jī)制，確保農(nóng)村低保制度的規(guī)定內(nèi)容全面落實(shí)農(nóng)村低保制度的執(zhí)行是整個(gè)政策過程中的重頭戲，是農(nóng)村低保制度能否得到貫徹落實(shí)的關(guān)鍵。然而農(nóng)村低保制度執(zhí)行的好壞，不僅取決于制度本身的質(zhì)量，還要取決于貫徹執(zhí)行的手段和隊(duì)伍。否則，農(nóng)村低保制度則無法得到很好的貫徹。而解決這一問題的重要方法就是在這個(gè)執(zhí)行階段，引入公民參與機(jī)制，讓公民參與到農(nóng)村低保制度的執(zhí)行中去，使他們成為制度執(zhí)行隊(duì)伍中一個(gè)不可忽視的重要的組成部分。這一方法可以解決已建定的農(nóng)村低保制度在實(shí)際執(zhí)行中所遇到的所有問題，特別是在克服其制度執(zhí)行不夠公開透明、監(jiān)督軟弱、形式主義、群眾公信度不高、沒有做到應(yīng)保盡保、當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)應(yīng)付、變通或不執(zhí)行等一些方面具有獨(dú)特的作用。

5 結(jié)束語

我國(guó)農(nóng)村低保制度之所以在社會(huì)實(shí)踐中出現(xiàn)這樣或那樣的問題，并且有些問題長(zhǎng)期無法從根本上加以解決，是因?yàn)樵谄洚a(chǎn)生的過程中缺失了公民參與的成份。要想從根本上解決這一制度所產(chǎn)生的問題，以達(dá)到完善其制度的目標(biāo)，則要在農(nóng)村低保制度的整個(gè)政策過程中引入公民參與機(jī)制，它是我國(guó)農(nóng)村低保制度不斷發(fā)展完善的根本途徑。

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