基于財(cái)政均等的中國政府間轉(zhuǎn)移支付制度優(yōu)化

摘 要：雖然近年來中央財(cái)政對地方轉(zhuǎn)移支付的絕對額隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高而不斷增長，但實(shí)證分析的結(jié)果表明，中國地區(qū)間財(cái)政能力差距卻日益擴(kuò)大。為了縮小地區(qū)間財(cái)政差異，有必要對作為財(cái)政均等化主要手段的轉(zhuǎn)移支付制度加以改進(jìn)，逐步弱化目前以稅收返還加專項(xiàng)資金配套為主的轉(zhuǎn)移支付模式，構(gòu)建以均等化為目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付體系。為使改革方案在政治上具有更高的可接受性，可以設(shè)定中央對地方資金返還的最小數(shù)額，并根據(jù)不同地區(qū)的財(cái)政能力加以適當(dāng)調(diào)整。

關(guān)鍵詞：政府間轉(zhuǎn)移支付;財(cái)政均等化;制度優(yōu)化

中圖分類號：F812.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-5192(2011)03-0001-05

Fiscal Equalization and Intergovernmental Transfer System Optimization in ChinaGU Cheng1，ZHOU Da-peng2

(1.School of Public Finance and Taxation， Dongbei University of Finance and Economics， Dalian 116025， China; 2.Graduate School， Dongbei University of Finance and Economics， Dalian 116025， China)

Abstract:The result of empirical study indicates that the jurisdictional disparity of fiscal capacity in China has been enlarged in the recent years although the total amount of central government grant has increased with the development of economy. The defects of intergovernmental transfer system that is a main means of equalization contribute to this phenomenon. It is necessary to construct an equalization transfer system， forgo the grant made up mainly of tax repay and earmarked fund， set a minimum amount for central government to allocate funds and made appropriate adjustment according to regional fiscal capacity and feasible political environment.

Key words:intergovernmental transfer; fiscal equalization; system optimization

1 引言

來自于中央政府的轉(zhuǎn)移支付是地方財(cái)政收入的重要組成部分。作為政府政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一項(xiàng)有力的政策工具，政府間轉(zhuǎn)移支付在彌補(bǔ)縱向財(cái)政不均衡、促進(jìn)財(cái)政均等、緩解經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和增強(qiáng)國家內(nèi)聚力等方面發(fā)揮著顯著作用［1］。值得注意的是，對于政府間轉(zhuǎn)移支付而言，最重要的問題不是由誰進(jìn)行了支付以及誰得到了這筆資金，而是它們對中央政府和地方政府產(chǎn)生了何種激勵(lì)效應(yīng)，以及對資源配置效率、收入分配公平和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定等造成了怎樣的影響［2］。西方學(xué)術(shù)界在較早以前就已經(jīng)認(rèn)識到地方政府間在合理統(tǒng)一的稅收負(fù)擔(dān)前提下對于標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量及質(zhì)量的公共服務(wù)提供有著較大的差異［3］。在缺少中央對地方轉(zhuǎn)移支付以糾正此類差異的情況下，為了獲得既定標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量的公共服務(wù)，不同地區(qū)的個(gè)人或企業(yè)必須支付不同數(shù)量的稅收，或者，在支付相同水平稅收的條件下不同地區(qū)的個(gè)人或企業(yè)獲得的公共服務(wù)提供的水平存在差異［4，5］。這一現(xiàn)狀違背了Yinger［6］提出的“公平補(bǔ)償原則”，即“沒有哪個(gè)公民因?yàn)樗ㄋ┥畹牡貐^(qū)成本高或者資源相對匱乏而獲得的公共服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)該更差”。

作為政府間財(cái)政體制的重要組成部分，轉(zhuǎn)移支付在不同制度環(huán)境下產(chǎn)生的效果也存在差異［7］。世界各國的經(jīng)驗(yàn)表明，由于轉(zhuǎn)移支付在各國中所處的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和歷史等環(huán)境和預(yù)期目標(biāo)存在差異，因此簡單而統(tǒng)一模式的轉(zhuǎn)移支付體系通常無法廣泛適用。我們不能從某一具體的環(huán)境中拿出一種制度安排，并將其植根于另一環(huán)境的外部土壤中，而期望得到同樣的結(jié)果。因?yàn)閷τ谀骋粐叶裕母锓桨甘欠窨尚性诤艽蟪潭壬先Q于具體的制度環(huán)境及其成因。改革開放以來，中國貫徹和實(shí)施了效率優(yōu)先的政策理念，地區(qū)間財(cái)政支出和服務(wù)提供方面的不平等程度逐步擴(kuò)大。如何在中國這樣一個(gè)幅員遼闊、人口眾多、人均資源貧乏、地區(qū)差異顯著的發(fā)展中國家范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)財(cái)政均等化是我們面臨的重要課題。本文嘗試從對現(xiàn)行政府間轉(zhuǎn)移支付體制的實(shí)證考察入手，分析近年來轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)，提出完善中國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度、逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政均等化目標(biāo)的基本構(gòu)想。

2 中國地區(qū)間轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)

財(cái)政均等化是中央政府以減輕各級政府通過自身收入工具取得收入的不均等程度為目標(biāo)，對低層級政府提供資金的過程。因而，對財(cái)政均等化的實(shí)證考察應(yīng)該以轉(zhuǎn)移支付為其出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)［8］?？紤]到說明問題的需要，文中的數(shù)據(jù)處理均基于以下四點(diǎn)基本假設(shè)。

（1）假設(shè)各地區(qū)人均財(cái)政收入為轉(zhuǎn)移支付前的財(cái)力水平；各地區(qū)人均財(cái)政支出視為轉(zhuǎn)移支付后的財(cái)力水平。在下文中，我們計(jì)算近10年來（1999~2008）中國大陸地區(qū)各省人均財(cái)政收入和人均財(cái)政支出的均值，然后通過對各地區(qū)人均財(cái)政收入均值、人均財(cái)政支出均值進(jìn)行比較，據(jù)以分析中國政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的均等化效果。

（2）假設(shè)全國各地區(qū)公共支出成本無差異。本文引入數(shù)理統(tǒng)計(jì)中的標(biāo)準(zhǔn)離差（δ）概念，計(jì)算1999~2008年各地區(qū)人均財(cái)政收入均值相對于全國人均財(cái)政收入的偏離程度。δ越小，表明人均財(cái)政收入的離散程度越小，各地區(qū)人均財(cái)政收入越均衡；反之則越大。用公式表示為

上述數(shù)據(jù)表明，1999~2008年轉(zhuǎn)移支付對地區(qū)間的財(cái)力均等化產(chǎn)生了一定的效果，但主要受益地區(qū)為經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東部，中西部受益相對較少。轉(zhuǎn)移支付對東部地區(qū)的財(cái)政均等化具有較為明顯的正效應(yīng)，標(biāo)準(zhǔn)離差率由轉(zhuǎn)移支付前的2.17減少到轉(zhuǎn)移支付后的1.31。相比之下，西部地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)離差率僅由轉(zhuǎn)移支付前的0.78減少到轉(zhuǎn)移支付后的0.65。中部地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)離差率僅由轉(zhuǎn)移支付前的0.75減少到0.51。

進(jìn)一步對各省份進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)離差率分析可以得到以下數(shù)據(jù)（詳見表2）。

上述結(jié)果表明，在過去10年中，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付對北京、上海、天津、浙江、廣東、海南等經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)產(chǎn)生了較為明顯的均等化效應(yīng)，標(biāo)準(zhǔn)離差率都得到了較大幅度的減少；對黑龍江、江西、安徽、湖南、湖北等中部地區(qū)則幾乎沒有發(fā)生均等化的正效應(yīng)；對內(nèi)蒙古、青海、甘肅、西藏等西部偏遠(yuǎn)地區(qū)則發(fā)生了逆均等化效果。

1994年分稅制改革后，中國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系主要由稅收返還、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付（主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、年終結(jié)算財(cái)力補(bǔ)助等）和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付三部分構(gòu)成。深入考察轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)可以發(fā)現(xiàn)，目前政府間轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額不斷增加但產(chǎn)生的均等化效果卻十分有限的原因可能包含以下方面。

首先，在轉(zhuǎn)移支付中占有重要地位的稅收返還是按照來源地規(guī)則設(shè)計(jì)的。實(shí)踐表明，中國近年來政府間財(cái)政關(guān)系的改革強(qiáng)調(diào)更多的是發(fā)揮中央政府的宏觀調(diào)控作用，轉(zhuǎn)移支付在很大程度上被用于彌補(bǔ)地方財(cái)政缺口，成為中央政府實(shí)現(xiàn)縱向控制的重要手段［9］。為取得地方政府對改革的支持和對中央控制的認(rèn)可，中央政府在轉(zhuǎn)移支付中設(shè)置了以保障地方政府既得利益為目的的以來源地為基礎(chǔ)的稅收返還體制。按照該模式，地方掌握的資源越多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度越高，地方居民越富有，獲得的返還收入也就越多。盡管收入來源地規(guī)則較好地顧及到地方政府的既得利益，在政治上易于被廣泛接受，但從平衡各地區(qū)財(cái)政能力的角度看，收入來源地規(guī)則并不具有再分配效應(yīng)，無益于實(shí)現(xiàn)財(cái)政均等化目標(biāo)。

其次，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付配套資金對中西部地方政府的激勵(lì)不足。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是中央財(cái)政為實(shí)現(xiàn)特定的宏觀政策及事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)而設(shè)立的補(bǔ)助資金，地方財(cái)政須按規(guī)定用途使用。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付通常要求地方政府提供相應(yīng)的配套資金。例如，中央規(guī)定地方的資金配套比例為4∶1，即中央政府補(bǔ)助4元，同時(shí)要求地方拿出1元予以配套。由于東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平好的地區(qū)有能力提供中央要求的全部配套資金從而獲得更多的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，而中西部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，自身無法提供足夠的資金予以配套，因此，專項(xiàng)的轉(zhuǎn)移支付資金實(shí)際上更多地流向了東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)。從某種意義上講，專項(xiàng)的轉(zhuǎn)移支付并未取得預(yù)期的均等化效果，甚至導(dǎo)致了“逆向均等化”［10］。

再次，一般性轉(zhuǎn)移支付所占比例過低，影響了轉(zhuǎn)移支付的均等化效果。真正意義上的均等化，應(yīng)該是地區(qū)間的民眾尤其是貧困人口所享受到的“公共服務(wù)”特別是基本的教育及衛(wèi)生醫(yī)療保健的均等化。一般性轉(zhuǎn)移支付的運(yùn)用有助于提高地方政府運(yùn)用資金的自由度，促進(jìn)公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但目前的情況表明，中央分配給地方政府的一般轉(zhuǎn)移支付資金有相當(dāng)一部分作為地方的政府運(yùn)行成本被消耗

［11］，沒有完全運(yùn)用到居民基本公共服務(wù)的改進(jìn)與提高上來。

3 政府間轉(zhuǎn)移支付的優(yōu)化路徑

上述分析表明，目前的轉(zhuǎn)移支付體系未能有效促進(jìn)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。事實(shí)上，轉(zhuǎn)移支付不僅是一個(gè)技術(shù)性問題，還是中央政府實(shí)現(xiàn)其政治目標(biāo)的一項(xiàng)重要工具［12］。因此，以均等化為目標(biāo)改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付體系需要考慮當(dāng)前中央與地方政治角力下不同地區(qū)的既得財(cái)力差異，直接的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)該是如何在不削弱中央對地方影響力的條件下盡快消除由轉(zhuǎn)移支付體系導(dǎo)致的東、中、西部地區(qū)間財(cái)政能力差距日益拉大的機(jī)制，使得不同地區(qū)的居民有機(jī)會(huì)享有相對公平的“公共服務(wù)”。

具體而言，構(gòu)建以均等化為目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付體系，應(yīng)該摒棄以往以稅收返還加專項(xiàng)資金配套為主的轉(zhuǎn)移支付模式，在設(shè)定中央對地方資金返還的最小數(shù)額的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同地區(qū)間財(cái)力差異分別加以調(diào)整。用方程可以表示為

上式表明，該固定比例的現(xiàn)存轉(zhuǎn)移支付可以彌補(bǔ)一部分財(cái)力能力差異。同時(shí)，一些相對落后的、原來得到轉(zhuǎn)移支付總額較小的地區(qū)就能夠獲得更多的新增轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)地區(qū)間的財(cái)政能力差異。

當(dāng)前我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度按照上述模式進(jìn)行改革的優(yōu)點(diǎn)主要有二。一是有利于鞏固并加強(qiáng)中央政府對地方的控制。按照上述模式，中央政府在轉(zhuǎn)移支付資金的撥付方面可以嚴(yán)格按照公式實(shí)行不同財(cái)力區(qū)別對待的策略。從財(cái)權(quán)上看，轉(zhuǎn)移支付使上級政府占有更多份額的財(cái)政資源，并使下級政府對之形成依賴。轉(zhuǎn)移支付的份額越大，上級政府對下級政府的影響力就越大，前者對后者的控制程度越強(qiáng)。中央政府通過公式化轉(zhuǎn)移支付來規(guī)范和監(jiān)督地方政府的行為，有助于減少地方政府的機(jī)會(huì)主義傾向。二是可以促進(jìn)地區(qū)間的財(cái)政能力均等化。按照改革后的資金分配方案，轉(zhuǎn)移支付可以為各地方政府（尤其是貧困地區(qū)的地方政府）提供更為充分的資金，以彌補(bǔ)貧窮地區(qū)的財(cái)政缺口，使其能夠提供中央政府規(guī)定的最低水平的公共服務(wù)。

4 結(jié)論與引申

由于一個(gè)國家的中央政府每年用于政府間轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額是有限的，因此實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的財(cái)政均等化需要在較長的一段時(shí)間內(nèi)才能逐步完成。在此期間，如果采用筆者提出的轉(zhuǎn)移支付方案，可能存在長期目標(biāo)與短期目標(biāo)相沖突的問題：從長期看，該轉(zhuǎn)移支付模式有助于實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的財(cái)政均等化。但短期看來，一些財(cái)政能力較強(qiáng)的地區(qū)在現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付模式下已經(jīng)達(dá)到了較高的公共服務(wù)水平，在新的轉(zhuǎn)移支付模式下則有可能被定位于接受“最小轉(zhuǎn)移支付”的地區(qū)。為解除這些地區(qū)的顧慮，政策制定者或許可以從以下探討中權(quán)衡更具可行性的解決方案。

一種最為簡單的辦法就是提高“最小轉(zhuǎn)移支付”的數(shù)額。但是這種方法針對性并不強(qiáng)——對所有接受“最小轉(zhuǎn)移支付”的地區(qū)一視同仁地提高最低撥付標(biāo)準(zhǔn)，可能會(huì)使資金更多地流向該地區(qū)中相對富裕的省份，從而導(dǎo)致接受“最小轉(zhuǎn)移支付”地區(qū)內(nèi)部各省財(cái)政能力差距的擴(kuò)大。

另一種方法就是在“最小轉(zhuǎn)移支付”地區(qū)內(nèi)部將“最小轉(zhuǎn)移支付”金額實(shí)施差別對待。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，財(cái)力能力較強(qiáng)的地區(qū)給予較小數(shù)額的“最小轉(zhuǎn)移支付”；對于財(cái)力能力相對較低的地區(qū)給予較大數(shù)額的“最小轉(zhuǎn)移支付”。這種方法的缺點(diǎn)在于加大了轉(zhuǎn)移支付模式的復(fù)雜程度，并使確定差別化的“最小轉(zhuǎn)移支付”數(shù)額具有一定的主觀性。

為了協(xié)調(diào)長期目標(biāo)與既得利益，中央政府可以考慮設(shè)立“過渡性”轉(zhuǎn)移支付賬戶，以剔除現(xiàn)階段轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生的均等化效果之后建立的以地區(qū)間財(cái)政均等為目標(biāo)的模型為依據(jù)，向“過渡性”賬戶注入資金。在實(shí)際的轉(zhuǎn)移支付中，政府可以根據(jù)地區(qū)間的實(shí)際財(cái)力差異（從該“過渡性”賬戶中）對財(cái)力水平較高的地區(qū)實(shí)行相應(yīng)數(shù)額的削減，并對財(cái)力水平較低的地區(qū)給予額外補(bǔ)助。與提高最小轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額相比，采用“過渡性”賬戶的方法或許更具有可操作性，但同時(shí)也增加了轉(zhuǎn)移支付模型的復(fù)雜性，相關(guān)的問題還有待進(jìn)一步研究。

參 考 文 獻(xiàn)：

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