走出“中央治官,地方治民”舊格局

治官權(quán)與治民權(quán)的分設(shè)

所謂“上下分治的政治體制”，即“治官權(quán)集中在中央官手中，治民權(quán)集中在地方官手中”

西方學(xué)者論及中國(guó)政治，首先想到的是自上而下的權(quán)力集中運(yùn)行。其實(shí)，這是過于簡(jiǎn)化的看法。中國(guó)的關(guān)鍵特征是，在權(quán)力集中運(yùn)行的原則下，通過將“治官權(quán)”與“治民權(quán)”分設(shè)，形成上下分治的格局。

這種政治設(shè)計(jì)體現(xiàn)著這樣一種執(zhí)政理念：中央官為了獲得民眾的心理認(rèn)同和政治支持，要保持親民形象，要讓自身成為民眾信賴的最高保護(hù)者和利益代言人。因此，中央官必須避免與民眾發(fā)生直接的利益沖突。要做到這一點(diǎn)，中央官的行為就受到一定限制。

在現(xiàn)實(shí)里，凡是與民眾的利益有沖突的事務(wù)，如征地拆遷、收稅收費(fèi)、治安管制等等，都由地方官來辦理。地方官因此獲得了本地區(qū)的治民權(quán)，如有權(quán)征農(nóng)民的土地，拆老百姓的房子，有權(quán)決定地方財(cái)政收入如何使用，決定向民眾提供何種公共服務(wù)等。

不過，地方官在治理民眾事務(wù)時(shí)，因有中央官監(jiān)督，也不能無視民眾的利益而獨(dú)斷專行，在一定程度上需要同民眾協(xié)商和談判，以找到民眾能夠基本接受的方案。

如果地方官處事不當(dāng)，導(dǎo)致本地區(qū)發(fā)生群體事件或其他嚴(yán)重的抗議行為，這將引起中央官的不滿，中央官為了安撫民眾，有可能懲罰地方官。這就形成了上下分治的政治體制。

所謂“上下分治的政治體制”，簡(jiǎn)化來說，歸結(jié)為一句話：即“治官權(quán)集中在中央官手中，治民權(quán)集中在地方官手中”。

從整個(gè)政府系統(tǒng)所擁有的權(quán)力來說，上下分治的政治體制仍然是一種權(quán)力集中行使的體制，因?yàn)榉矊俟彩聞?wù)以及與百姓利益相關(guān)的其他重要事項(xiàng)，原則上都是由政府說了算，而百姓選舉或罷免政府官員的權(quán)利還不能很好地落實(shí)。但是，這種政治體制并不是西方學(xué)者通常所理解的“集權(quán)政治”。兩者之間的重要區(qū)別是，中國(guó)上下分治的政治體制包含著兩個(gè)重要機(jī)制：即在權(quán)力集中的原則下，巧妙地引入了分散執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制和自發(fā)調(diào)節(jié)權(quán)力集中程度的機(jī)制。我認(rèn)為，這兩個(gè)機(jī)制才是維持中國(guó)穩(wěn)定的基本原因。

分散風(fēng)險(xiǎn)：“分散燒鍋爐”

既要盡可能實(shí)現(xiàn)政府的目標(biāo)(即要把水燒開)，但又不能把鍋爐燒爆了，那就分成數(shù)以千計(jì)的“小鍋爐”來燒

為了說清楚這兩個(gè)機(jī)制，讓我先從“分散燒鍋爐”這個(gè)比喻說起。

有個(gè)人需要燒一座巨大的鍋爐，鍋爐里裝有1000噸水，他的目標(biāo)是既要把這1000噸水燒開，又不能把鍋爐燒爆了。

不妨作兩個(gè)假設(shè)。一個(gè)假設(shè)是，如果他把水燒開了而沒有及時(shí)關(guān)掉爐火，鍋爐就會(huì)爆炸。另一個(gè)假設(shè)是，由于技術(shù)和信息的限制，他只能憑經(jīng)驗(yàn)判斷鍋爐里的水是否燒開了，然后決定是否立即關(guān)閉爐火；這種經(jīng)驗(yàn)判斷不能保證每次都正確，比如只有百分之九十的可能性是正確的。將這兩個(gè)假設(shè)合在一起，我們可以得出一個(gè)推斷：如果這位燒鍋爐的人堅(jiān)持要親自燒那座大鍋爐，那么，他每次燒鍋爐，都有百分之十的可能性把鍋爐燒爆。

“百分之十”是一個(gè)很高的風(fēng)險(xiǎn)，任何燒鍋爐的人都不會(huì)無動(dòng)于衷，一定會(huì)尋找降低風(fēng)險(xiǎn)的辦法。有一個(gè)簡(jiǎn)單的辦法：他不用直接燒他的那座大鍋爐，只要在大鍋爐下面分設(shè)1000座小鍋爐，每座小鍋爐燒1噸水，小鍋爐燒開的水直接輸送到他的大鍋爐。

現(xiàn)在，這位燒鍋爐的人只需做兩件事：一是挑選1000名鍋爐管理員來負(fù)責(zé)看管1000座小鍋爐，一是根據(jù)每一位鍋爐管理員燒小鍋爐的表現(xiàn)決定獎(jiǎng)懲，如一旦某位鍋爐管理員把他負(fù)責(zé)的小鍋爐燒爆了，就把他撤掉。

用這種分散燒鍋的辦法，即使每位鍋爐管理員仍有百分之十的可能性把小鍋爐燒爆，大鍋爐的安全性也大為提高了。我們不妨再作一個(gè)合理的假設(shè)：假設(shè)只有超過百分之十的小鍋爐同時(shí)燒爆，才能威脅到大鍋爐的安全。在此假設(shè)之下，運(yùn)用分散燒鍋爐的辦法，雖然每天仍可能有100座小鍋爐會(huì)燒爆，但大鍋爐卻始終是安全的。

中國(guó)政府在維持穩(wěn)定上，正是運(yùn)用了上述分散燒鍋爐的原理。將上述比喻轉(zhuǎn)換成中國(guó)現(xiàn)實(shí)：“燒鍋爐”對(duì)應(yīng)于政府要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，如盡可能控制更多的資源、推動(dòng)更高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、征集更多的財(cái)政收入等；“燒爆”對(duì)應(yīng)于某些時(shí)候做過了頭，引發(fā)民眾嚴(yán)重抗議，如發(fā)生群體事件等。

因此，中央政府面臨的兩難局面是，既要盡可能實(shí)現(xiàn)政府的目標(biāo)(即要把水燒開)，但又要考慮到民眾的接受程度和承受能力(即不能把鍋爐燒爆了)。我們看到，中央政府采取的策略是不直接燒“大鍋爐”，而是分成數(shù)以千計(jì)的“小鍋爐”(即市、縣級(jí)行政區(qū)，分析時(shí)省略了省級(jí)政府)，然后選拔和監(jiān)督地方官燒各自的“小鍋爐”。這就是我們所說的“上下分治的政治體制”。用這種辦法來治理整個(gè)國(guó)家，一個(gè)顯而易見的好處是分散了執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)榧词褂猩贁?shù)幾個(gè)地方官不小心把“小鍋爐”燒爆了，也不會(huì)影響到整個(gè)政權(quán)的安全。

財(cái)政分權(quán)：中國(guó)增長(zhǎng)的一個(gè)奧秘

在“分散燒鍋爐”這個(gè)故事中，可以方便地引入一個(gè)新機(jī)制，就是財(cái)政分權(quán)的激勵(lì)機(jī)制，以達(dá)到不斷增加燒水總量的目的

分析了在中國(guó)上下分治的治道設(shè)計(jì)中，包含著能夠維持自我穩(wěn)定的兩個(gè)機(jī)制：分散執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)和自發(fā)調(diào)節(jié)權(quán)力集中程度。接下來，需要解釋的問題是：上下分治為什么也有助于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)?或者說，分散執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)和自發(fā)調(diào)節(jié)集權(quán)程度是否與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相沖突?為了回答這一問題，需要對(duì)“分散燒鍋爐”的比喻再作一點(diǎn)擴(kuò)展。

現(xiàn)在假設(shè)負(fù)責(zé)小鍋爐的管理員獲得了一項(xiàng)授權(quán)，他可以擴(kuò)大小鍋爐的容量以便燒更多的水，而且，他只需按一定比例(如50％)把燒開的水輸送到大鍋爐，剩余部分留下自用。這項(xiàng)授權(quán)使得每位鍋爐管理員有積極性更新改造和擴(kuò)建小鍋爐，他每次燒的水也因此逐漸增加。

這就是說，在“分散燒鍋爐”這個(gè)故事中，可以方便地引入一個(gè)新機(jī)制，即激勵(lì)機(jī)制，以達(dá)到不斷增加燒水總量的目的。在引入激勵(lì)機(jī)制之后，“分散燒鍋爐”就不僅僅是分散風(fēng)險(xiǎn)和自我糾錯(cuò)的有效辦法，而且是增加整個(gè)鍋爐系統(tǒng)產(chǎn)出量的有效辦法。

這說明，在中國(guó)上下分治的政治體制中，中央政府為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，同樣可以對(duì)地方官引入相似的激勵(lì)機(jī)制，這就是財(cái)政分權(quán)體制。最近三十年，中央政府先是對(duì)地方政府采取“財(cái)政包干、增收分成”的辦法，1994年以后調(diào)整為分稅制，都是在上下分治的政治體制中，引入激勵(lì)機(jī)制，其結(jié)果是，既推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，又維持了政權(quán)隱定。

在基層引入民眾選官權(quán)，化解改革壓力

新的執(zhí)政辦法是將中央政府原有的治官權(quán)一分為二，即分為選官權(quán)和任命權(quán)，將選官權(quán)交給民眾，任命權(quán)仍掌握在中央政府手中

以上敘述仍然留下諸多疑問。也許，一個(gè)主要疑問是：既然中國(guó)目前的體制包含著維持自身穩(wěn)定的機(jī)制，這是否意味著已沒有改革的壓力?為了澄清這一疑問，需要補(bǔ)充說明一點(diǎn)：即中國(guó)上下分治的體制若要保持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，需要具備什么樣的前提條件。

前提條件有兩個(gè)：一是，中央政府能夠有效地、公正地選拔和監(jiān)督地方官員；另一個(gè)前提條件是，中央政府為民作主，即為民眾選拔和監(jiān)督地方官，能夠贏得民眾的心理認(rèn)同和政治支持，即能夠樹立親民形象。這是上下分治的體制有效運(yùn)行的基礎(chǔ)。

如果第一個(gè)前提條件不成立，地方官手中的治民權(quán)就可能成為欺負(fù)百姓的工具，到了這個(gè)地步，也就談不上分散執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)和調(diào)節(jié)權(quán)力集中程度了。如果第二個(gè)前提條件不成立，意味著中央政府代替民眾來選拔和監(jiān)督地方官，這種做法難以贏得民眾的心理認(rèn)同，將對(duì)中央政府的親民形象產(chǎn)生負(fù)面影響，并將削弱中央政府的執(zhí)政基礎(chǔ)。在此種情況下，再依靠地方官分散治民來降低執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)，就是得不償失之舉。

問題在于，這兩個(gè)前提條件要同時(shí)成立，難度不小。對(duì)于第一個(gè)前提條件來說，回顧中國(guó)歷史，一個(gè)政權(quán)執(zhí)政的時(shí)間越長(zhǎng)，各個(gè)朝代官場(chǎng)風(fēng)氣往往逐漸惡化、吏治逐漸衰敗。如何跳出這一執(zhí)政規(guī)律，是一個(gè)大挑戰(zhàn)。對(duì)于第二個(gè)條件，中國(guó)民眾的教育程度越高、對(duì)其他國(guó)家的政治文化了解越多，成立的難度越大。因此，隨著執(zhí)政時(shí)間的推移、高等教育的逐漸普及、互聯(lián)網(wǎng)的廣泛應(yīng)用，這種上下分治可能逐漸減弱分散執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)和調(diào)節(jié)集權(quán)程度的功效，特別是逐漸削弱中央政府的親民形象和執(zhí)政基礎(chǔ)。在此種局面下，中央政府面臨日益增加的改革壓力，因此，需要找到新的執(zhí)政辦法，才能繼續(xù)擔(dān)當(dāng)民眾的最高保護(hù)者和利益代言人的角色。

上述壓力將導(dǎo)致中國(guó)繼續(xù)改革。然而，我想說的是，在化解改革壓力上，中國(guó)上下分治的體制將再次表現(xiàn)出其包容性和彈性，使得中央政府能夠繼續(xù)保持上下分治的格局，同時(shí)又引入新的執(zhí)政辦法，以適應(yīng)民眾的改革要求。比如，在中央政府的選擇范圍內(nèi)，一個(gè)可行的改革舉措是，中央政府仿照治理香港、澳門的模式，不再堅(jiān)持“為民作主”的老辦法，而是采取有條件地讓民眾自己作主的新辦法，即有條件地賦予民眾選擇和監(jiān)督地方官員的權(quán)力。

這種新的執(zhí)政辦法是將中央政府原有的治官權(quán)一分為二，即分為選官權(quán)和任命權(quán)，將選官權(quán)交給民眾，任命權(quán)仍掌握在中央政府(或地方官的上級(jí)政府)手中。如此改革，既保留了中央政府一定程度的權(quán)力集中和各地區(qū)分散治理相結(jié)合的模式，又改善了對(duì)地方官的選拔、考核和監(jiān)督的機(jī)制，還滿足了民眾對(duì)政治權(quán)力的部分要求。

因此，我認(rèn)為，改革的方向，將是繼續(xù)完善上下分治。但會(huì)走出“中央政府治官，地方政府治民”的舊格局，逐漸形成“中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與地方民主治理相結(jié)合”的新格局。

（摘自《南方周末》）

語 錄

只有將心比心，才能換取真心，才能找到解決問題、推動(dòng)工作的良策。

——中央政治局常委、中央書記處書記、國(guó)家副主席習(xí)近平日前在重慶調(diào)研，參觀重慶首個(gè)公租房項(xiàng)目時(shí)強(qiáng)調(diào)，做群眾工作要注意換位思考，設(shè)身處地為群眾著想