城市化進(jìn)程中西安市長(zhǎng)安區(qū)農(nóng)地征用問(wèn)題及措施

農(nóng)地征用問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要問(wèn)題。長(zhǎng)安區(qū)近年經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，政府在“十二五”規(guī)劃中對(duì)該區(qū)發(fā)展進(jìn)行了全局性的跨越式發(fā)展規(guī)劃，大面積的征地在長(zhǎng)安區(qū)勢(shì)在必行。在各種機(jī)遇和挑戰(zhàn)下，長(zhǎng)安區(qū)政府提出要農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)、生活和居住方式的根本轉(zhuǎn)變。意通過(guò)征地，既解決建設(shè)用地問(wèn)題，又促進(jìn)農(nóng)民增收。

一、長(zhǎng)安區(qū)發(fā)展前景

長(zhǎng)安區(qū)是西安市南部主城區(qū)，東臨藍(lán)田，南靠寧陜，西接戶縣，北連雁塔，距西安市中心鐘樓僅8.7公里，區(qū)位優(yōu)勢(shì)非常明顯。隨著地鐵等重要交通路線的貫通，長(zhǎng)安發(fā)展前景越發(fā)廣闊。長(zhǎng)安區(qū)在“十二五”發(fā)展規(guī)劃中提出：要經(jīng)過(guò)五年努力，基本形成空間布局合理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展強(qiáng)勁、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)共進(jìn)的西安國(guó)際化大都市新型城區(qū)發(fā)展格局?！边€指出“要促進(jìn)工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)、生活和居住方式的根本轉(zhuǎn)變?！边@意味著長(zhǎng)安區(qū)農(nóng)民、農(nóng)地將迎來(lái)一個(gè)歷史性的轉(zhuǎn)革，大量農(nóng)民將被征地，向市民轉(zhuǎn)化。

二、長(zhǎng)安區(qū)征地過(guò)程中存在的問(wèn)題

1.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策本身存在弊端

長(zhǎng)安區(qū)此次規(guī)劃，解決征地問(wèn)題是一重點(diǎn)。此次征地涉及的征地面積廣，牽扯農(nóng)村人口多，城市建設(shè)用地有限，此次征地是在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的基礎(chǔ)之上提出的整體規(guī)劃。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過(guò)建新拆舊和土地復(fù)墾，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，用地布局更合理的土地整理工作目標(biāo)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策從理論設(shè)計(jì)上很好的解決了城市建設(shè)用地與耕地18億畝紅線的矛盾，但是在操作中容易被政府期望過(guò)高，引起大肆推行城市擴(kuò)建。這一過(guò)程主靠政府操作，農(nóng)民知識(shí)、權(quán)利等限制參與度不高，易造成農(nóng)民利益侵害問(wèn)題。另外農(nóng)村建設(shè)用地平整、復(fù)墾的成本高，以及復(fù)墾的農(nóng)地質(zhì)量問(wèn)題難以保障。

2.對(duì)農(nóng)村仍缺乏實(shí)際考察，征地資金預(yù)算難度大

征地資金預(yù)算不僅僅是對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償、更應(yīng)該把農(nóng)地補(bǔ)充資金放在首位。農(nóng)村的宅基地，即有石頭砌得近1米深的地基，還有地表的一圈鋼筋水泥的圈梁，如今農(nóng)村全是水泥路，這樣的情況要平復(fù)成耕地何其困難。據(jù)江蘇省的典型測(cè)算，每整理1 畝農(nóng)地需要投入2000 元左右的資金，每增加1 畝耕地需20000元左右的資金，整理1畝宅基地需要5萬(wàn)到10萬(wàn)元資金。另外，秦嶺北麓的大峪鄉(xiāng)、王莽鄉(xiāng)近年由于開(kāi)采石頭，亂挖亂采，形成大片近十米深的坑洼地帶，這些低洼地帶已經(jīng)挖到當(dāng)?shù)厮畬?，有的采石?chǎng)干脆就地深挖，開(kāi)塘養(yǎng)魚(yú)。王莽鄉(xiāng)近年地下水位降低明顯，大多村民把這歸結(jié)于采石場(chǎng)亂挖亂開(kāi)行為。西安市1986-2002年間潛水水位平均下降了5.72m，每年下降近0.5米，按照這樣的趨勢(shì)，開(kāi)采魚(yú)塘肯定不是一個(gè)可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃，那么在規(guī)劃中是否要把這些坑洼地帶完全用于開(kāi)發(fā)魚(yú)塘，近年這些地區(qū)在長(zhǎng)安區(qū)整體規(guī)劃中該如何利用，資金預(yù)算能否到位，困難較大。

3.農(nóng)村信息不對(duì)稱(chēng)，個(gè)別村領(lǐng)導(dǎo)利用信息優(yōu)勢(shì)掠取土地賠償金

由于征地問(wèn)題都是自上而下進(jìn)行的，農(nóng)民知道要征自家地的時(shí)候已經(jīng)是征地決定下達(dá)后一兩年后或者多年后，在之前一些鄉(xiāng)、村領(lǐng)導(dǎo)就利用開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、搞特色農(nóng)業(yè)之名，利用貸款，提早開(kāi)始給自己囤積土地，以待日后獲得大量國(guó)家補(bǔ)償。對(duì)于承包權(quán)在少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)手中的土地，征地補(bǔ)償款分配方案仍不合理、不明確。另外，村民反映自家宅基地、承包地款基本能按照征地補(bǔ)償方案補(bǔ)償，但是對(duì)于村里面集體用地到底有多少，村里從來(lái)都沒(méi)有公開(kāi)過(guò)，農(nóng)民并不知情，最后分到自己手里的那部分補(bǔ)償很少，大家對(duì)村委會(huì)和上級(jí)政府部門(mén)人員是否竊取了大家的補(bǔ)償表示懷疑，可是無(wú)處查證。

4.被征地農(nóng)民的長(zhǎng)期社會(huì)保障問(wèn)題依然嚴(yán)峻

長(zhǎng)安區(qū)近年發(fā)展起了一批知名企業(yè)，形成了一定的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，但是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還難以解決長(zhǎng)安區(qū)80多萬(wàn)農(nóng)業(yè)人口的長(zhǎng)期生計(jì)保障問(wèn)題。首先，長(zhǎng)安區(qū)農(nóng)業(yè)戶口人口占長(zhǎng)安區(qū)人口的85.76%，需要社會(huì)保障的人口總量大；另外，長(zhǎng)安區(qū)“十二五”規(guī)劃重大項(xiàng)目中用于發(fā)展房地產(chǎn)、商業(yè)社區(qū)投資等第三產(chǎn)業(yè)投資302.7億元，用于成中村改造項(xiàng)目729.6億元，兩者總計(jì)占15大工程總投資比重的62%以上。這兩個(gè)重大項(xiàng)目深度分析是一個(gè)性質(zhì)，就是房地產(chǎn)項(xiàng)目，這樣的項(xiàng)目帶動(dòng)就業(yè)的能力是有限的；還有，在國(guó)家就業(yè)形勢(shì)日益嚴(yán)峻的今天，各地人才蜂擁長(zhǎng)安也是不爭(zhēng)的事實(shí)，被征地農(nóng)民有什么優(yōu)勢(shì)能夠和社會(huì)廣大的求職者競(jìng)爭(zhēng)？補(bǔ)償費(fèi)用讓農(nóng)民享受了短期的“富?！鄙睿擎?zhèn)消費(fèi)明顯高于農(nóng)村，當(dāng)被征地農(nóng)民積蓄用完的那天他們的生活保障又在哪里？

長(zhǎng)安區(qū)在實(shí)施農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)之后又試點(diǎn)了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，目前正在普及。雖然按政府計(jì)劃，2011年所有年滿60周歲的11.2萬(wàn)農(nóng)民每年能領(lǐng)到960元的保障金，但是還有70多萬(wàn)農(nóng)民的社保還很遙遠(yuǎn)。有調(diào)查研究表明：長(zhǎng)安區(qū)如今短期補(bǔ)償和長(zhǎng)期保障的矛盾、補(bǔ)償模式單一與多種生計(jì)資源的矛盾是長(zhǎng)安區(qū)被征地農(nóng)民保障問(wèn)題的主要矛盾，新型社會(huì)養(yǎng)老保障顯然不能解決該問(wèn)題。長(zhǎng)安區(qū)被征地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題依然嚴(yán)峻。

三、對(duì)于長(zhǎng)安區(qū)征地的建議

1.嚴(yán)格非農(nóng)用地的審批制度

長(zhǎng)安區(qū)征地已經(jīng)不是一兩年的事，對(duì)于臨近市區(qū)的農(nóng)村家家戶戶多少都是有耕地的，無(wú)論政府怎么操作，城中村改造也好、征地也好、耕地保障工作要落實(shí)好。在土地緊缺的今天，國(guó)土資源局首先要認(rèn)真全面地做好統(tǒng)計(jì)工作，做到心中有數(shù)，收發(fā)得當(dāng)。對(duì)于已審批土地，應(yīng)盡快解決一些用地單位占地卻閑置，沒(méi)有合理利用的問(wèn)題。例如開(kāi)發(fā)區(qū)真空問(wèn)題，一些象征性的活動(dòng)廠房虛設(shè)問(wèn)題；合理的調(diào)整一些土地利用不當(dāng)問(wèn)題，該幫助的要通過(guò)政府行為去幫助，該取締的應(yīng)該嚴(yán)格依法取締，落實(shí)已審批土地的利用效率，提高土地利用率。另外，要嚴(yán)格落實(shí)土地批復(fù)制度。長(zhǎng)安區(qū)這塊熱土是培育有實(shí)力，具有社會(huì)價(jià)值企業(yè)的地方，要嚴(yán)格防止一切不合理、不合法，利用私人關(guān)系之便囤地、炒地的行為。

2.嚴(yán)格落實(shí)耕地補(bǔ)充方案

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的實(shí)施為城市建設(shè)提供了方便，但同時(shí)對(duì)保護(hù)耕地提出了挑戰(zhàn)。前面已經(jīng)分析，農(nóng)村宅基地要恢復(fù)成的農(nóng)地，成本大、土地質(zhì)量低；另外農(nóng)村開(kāi)山、開(kāi)荒，取石取沙對(duì)大量土地造成的不可恢復(fù)性破壞，使補(bǔ)充耕地更加困難。因此，要明確耕地補(bǔ)充責(zé)任，到底哪一層政府干，怎么個(gè)干法，資金誰(shuí)出，這些都應(yīng)該有明確的制度規(guī)定，決不能因?yàn)檠a(bǔ)充耕地耗資大，而挪用征地補(bǔ)償款。另外對(duì)于不同狀況的土地要從總體把握，因地制宜，長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，切不可將一些挖沙取石留下的大坑就地開(kāi)挖魚(yú)塘，這并非長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)。

3.注重宣傳國(guó)家征地政策，公開(kāi)公正征地工作

據(jù)了解，農(nóng)民大多只知道國(guó)家征地給補(bǔ)償，但是并不清楚到底怎么補(bǔ)。既然征地勢(shì)在必行，應(yīng)該加強(qiáng)征地相關(guān)政策宣傳，讓大家明白征地的目的，明白征地補(bǔ)償?shù)脑瓌t。征地過(guò)程中，區(qū)、縣國(guó)土資源局對(duì)擬征用地塊的位置、范圍、面積、人均耕地面積和土地利用現(xiàn)狀等進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)踏勘階段一定要把工作做實(shí)，做細(xì)，充分考慮到被征地村村民的特殊情況，嚴(yán)格按照相關(guān)政策文件制定補(bǔ)償方案，并向被征地村民公開(kāi)。最好明確規(guī)定被征地村村委會(huì)：要組織各生產(chǎn)隊(duì)開(kāi)會(huì)學(xué)習(xí)征地事宜及補(bǔ)償方案，并在會(huì)上明確土地聽(tīng)證的目的和重點(diǎn)，告知有意見(jiàn)的人參加聽(tīng)證，防止村委會(huì)班子人員代村民行事，侵害個(gè)別村民利益的事件發(fā)生。

4.切實(shí)逐步落實(shí)失地農(nóng)民社會(huì)保障

社會(huì)保障問(wèn)題是與一個(gè)國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力緊密聯(lián)系的社會(huì)事業(yè)，不是朝夕之事。失地農(nóng)民的長(zhǎng)期生計(jì)問(wèn)題確是個(gè)大問(wèn)題，需要政府長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，穩(wěn)步推進(jìn)。長(zhǎng)安區(qū)作為全國(guó)較早的農(nóng)村合作醫(yī)療實(shí)驗(yàn)區(qū)、農(nóng)村養(yǎng)老保障實(shí)驗(yàn)區(qū)，近年在醫(yī)療和養(yǎng)老保障方面已經(jīng)做出了一些成績(jī)。長(zhǎng)安區(qū)政府應(yīng)該繼續(xù)做好醫(yī)療和養(yǎng)老保障事業(yè)。醫(yī)療保障中出現(xiàn)的新問(wèn)題要及時(shí)解決；基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，要擴(kuò)大宣傳，開(kāi)展村養(yǎng)老保險(xiǎn)協(xié)辦人員培訓(xùn)班，為普及農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)做服務(wù)。另外，政府應(yīng)清楚，年滿60周歲的農(nóng)村人口占長(zhǎng)安區(qū)農(nóng)業(yè)人口不到1/8，一旦農(nóng)民失地，城市消費(fèi)水平對(duì)失地農(nóng)民的沖擊是巨大的。因此，政府一方面要從就業(yè)培訓(xùn)方面想辦法讓失地農(nóng)民創(chuàng)收；另一方面，要繼續(xù)加強(qiáng)醫(yī)療、教育、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的投入來(lái)幫失地農(nóng)民減少開(kāi)支。對(duì)于失地農(nóng)民，政府不但要做好住房安置，還應(yīng)提供一些鄉(xiāng)村文化配套設(shè)施，讓失地農(nóng)民能夠很快適應(yīng)城鎮(zhèn)生活，而且要逐步提高長(zhǎng)安區(qū)養(yǎng)老、就業(yè)、教育等長(zhǎng)期社會(huì)保障水平，不斷擴(kuò)大社會(huì)福利，這樣才能順利完成長(zhǎng)安區(qū)農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)。

（作者單位：石河子大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）