國外農(nóng)村金融支持政策及其啟示

我國農(nóng)村金融體制改革正在逐漸深入，農(nóng)村金融模式的重新構(gòu)建及其運(yùn)作直接關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展。農(nóng)村金融發(fā)展的緩慢和改革的滯后，使農(nóng)業(yè)無法獲得發(fā)展所需的資金，直接制約了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。農(nóng)村金融與城市金融存在著顯著的差異，具有信息不對稱、交易成本高、可抵押物較少、貸款風(fēng)險(xiǎn)大、非生產(chǎn)性貸款比率高等特點(diǎn)，無法完全依靠市場的力量發(fā)展。因而在發(fā)展農(nóng)村金融時(shí)，無法照搬城市金融的套路，也就是說，政府的支持和引導(dǎo)必不可少。縱觀國外農(nóng)村金融的成功運(yùn)作，政府都在其中發(fā)揮了重要作用，包括建立合理的農(nóng)村金融組織體系、優(yōu)惠政策支持、立法支持等方面。

一、國外農(nóng)村金融發(fā)展過程中政府所采取的措施

1.建立合理的農(nóng)村金融組織體系。農(nóng)村金融組織體系是整個(gè)農(nóng)村金融運(yùn)作的根基，一個(gè)合理、完善的組織體系是農(nóng)村金融良好發(fā)展的基本要求?？v觀國際上農(nóng)村金融發(fā)展較為成熟的國家，均采用了多種不同形式的金融機(jī)構(gòu)相結(jié)合的方式，將商業(yè)性金融、合作性金融和政策性金融相融合。以日本為例，其農(nóng)村金融體系主要包括合作性金融和政策性金融，并以民間合作性質(zhì)的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，以政府的政策性金融作為重要補(bǔ)充。

而農(nóng)業(yè)高度發(fā)達(dá)的美國則建立了結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜、更為完備的農(nóng)村金融體系，涵蓋了商業(yè)性金融、合作性金融和政策性金融三方面。其中，商業(yè)性金融的主要組成部分是商業(yè)銀行、人壽保險(xiǎn)公司等，合作性金融包括了聯(lián)邦土地銀行、聯(lián)邦中期信貸銀行及合作社銀行，而政策性金融則由農(nóng)民家計(jì)局、商品信貸公司、小企業(yè)管理局等構(gòu)成。雖然整個(gè)體系看似復(fù)雜而混亂，但各個(gè)不同的機(jī)構(gòu)有著不同的分工，職責(zé)明確，保證了美國農(nóng)村金融的正常運(yùn)行。例如，私人商業(yè)銀行中的鄉(xiāng)村銀行分布在全國的各個(gè)農(nóng)村，配有專門的農(nóng)貸人員，主要負(fù)責(zé)中短期貸款的發(fā)放；聯(lián)邦土地銀行主要提供長期不動(dòng)產(chǎn)貸款，供農(nóng)場主購買土地、農(nóng)機(jī)設(shè)備、牲畜等，貸款期限通常為5~10年；而政策性金融主要職能是投資農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、對農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行價(jià)格補(bǔ)貼、對無法從其他渠道獲得資金的小企業(yè)進(jìn)行貸款等。

美國整個(gè)農(nóng)村金融體系的建立，經(jīng)歷了漫長的階段，而在這過程中，美國政府發(fā)揮了舉足輕重的作用。1916年，美國通過了《農(nóng)業(yè)信貸法》，由美國政府為主導(dǎo)設(shè)立農(nóng)貸專業(yè)銀行及其基層機(jī)構(gòu)，從而組成信貸系統(tǒng)；財(cái)政出資加速合作性農(nóng)貸的建立，如美國聯(lián)邦土地銀行最初的股金主要是由政府出資的，占總股金的80%；而農(nóng)民家計(jì)局、商品信貸公司、小企業(yè)管理局等政策性金融機(jī)構(gòu)的資金主要來源于政府，如商品信貸公司是美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)穩(wěn)定和保護(hù)局下的國營公司，其資金全部來源于國庫。由此可見，美國完備的農(nóng)村金融體系的建立，政府功不可沒，其引導(dǎo)和推進(jìn)了整個(gè)農(nóng)村金融的發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展。

2.優(yōu)惠政策。農(nóng)村金融實(shí)踐之中普遍存在的一個(gè)問題是，商業(yè)銀行出于盈利的目的，將農(nóng)業(yè)信貸資金由農(nóng)村轉(zhuǎn)移至其他信貸領(lǐng)域，使得農(nóng)業(yè)金融市場資金短缺的問題更加嚴(yán)重。在農(nóng)村金融體系較為成熟的國家中，政府均針對這一問題采取了相應(yīng)的措施。以農(nóng)村金融服務(wù)體系較為完善健全、結(jié)構(gòu)較為合理的發(fā)展中國家印度為例，為了提高各金融機(jī)構(gòu)將資金投入農(nóng)業(yè)的積極性，印度政府實(shí)施了一系列措施。第一，對農(nóng)業(yè)信貸實(shí)行利率補(bǔ)貼。1978年，印度儲(chǔ)備銀行出臺(tái)措施，統(tǒng)一規(guī)定包括農(nóng)業(yè)在內(nèi)的優(yōu)先發(fā)展行業(yè)的貸款年利率為9%，而這一優(yōu)惠利率與市場實(shí)際利率之間的差額由政府對放貸銀行進(jìn)行補(bǔ)貼。第二，大力推進(jìn)農(nóng)村金融所需的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與完善。印度政府對農(nóng)村金融所需的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與完善充分重視，對電子設(shè)備、結(jié)算清算體系進(jìn)行升級，使得基層的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)服務(wù)水平和工作效率有了顯著的提高，方便了農(nóng)業(yè)貸款客戶，同時(shí)也為農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)節(jié)約了成本，縮小了與城市金融機(jī)構(gòu)之間的差距。第三，推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。國家設(shè)立的政策性保險(xiǎn)公司為農(nóng)作物的生產(chǎn)、加工、銷售等提供保險(xiǎn)，而加入保險(xiǎn)的門檻很低，農(nóng)民即使沒有抵押或者存在負(fù)債也可以加入。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的廣泛推行，使得金融機(jī)構(gòu)投放農(nóng)業(yè)貸款的風(fēng)險(xiǎn)降低，積極性也就隨之提高。以上多重措施相互結(jié)合，最終提高了印度的金融機(jī)構(gòu)投放農(nóng)業(yè)貸款的積極性，有效緩解了農(nóng)業(yè)資金不斷外流的問題。

3.立法支持。市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)的健康規(guī)范運(yùn)行需要法律做強(qiáng)有力的保障。國外在農(nóng)村金融的發(fā)展和成熟過程中，無一例外地對與農(nóng)村金融相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行了修改與完善。以美國為例，美國農(nóng)村金融的運(yùn)作有專門的法律作為保障，如《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法案》、《農(nóng)業(yè)信用法案》等。除此以外，美國還將涉及農(nóng)村金融的相關(guān)規(guī)定融入到其他的法律法規(guī)之中。完善的法律體系，使得農(nóng)村金融的運(yùn)作有法可依，把人為因素降到最低，規(guī)范了整個(gè)農(nóng)村金融體系。在利用法律來保障農(nóng)村金融的有效、規(guī)范運(yùn)行的同時(shí)，部分國家還利用法律擴(kuò)大銀行營業(yè)區(qū)域?qū)r(nóng)村的覆蓋、引導(dǎo)資金的投放方向等，確保農(nóng)業(yè)金融發(fā)展的基本條件得到滿足。

二、我國農(nóng)村金融的現(xiàn)狀及國外經(jīng)驗(yàn)對我國的啟示

1.完善我國農(nóng)村金融組織體系。適合本國國情的農(nóng)村金融體系對于農(nóng)村金融的發(fā)展來說至關(guān)重要，而政府無疑在農(nóng)村金融體系的建立過程中扮演著舉足輕重的角色。我國應(yīng)該建立一個(gè)怎樣的農(nóng)村金融體系一直是一個(gè)備受關(guān)注的問題。就目前的情況而言，我國的農(nóng)村金融主要包括政策性金融、商業(yè)性金融、合作性金融和民間金融，然而這一體系中卻存在種種問題：我國唯一的農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)-中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，功能過于單一，只在農(nóng)產(chǎn)品的收購、倉儲(chǔ)和銷售上發(fā)揮作用，90%以上的業(yè)務(wù)是收購業(yè)務(wù)，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、技術(shù)的改善等方面沒有能夠發(fā)揮促進(jìn)作用；商業(yè)銀行，包括農(nóng)業(yè)銀行在內(nèi)，出于利益的驅(qū)使，紛紛退出農(nóng)村市場；農(nóng)村信用合作社由于職責(zé)不明確、管理體系不健全、自負(fù)盈虧、追求自身利益最大化等原因，不但沒有吸收城市資金、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，反而將農(nóng)村的資金投入城市；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展滯后，參保率低，導(dǎo)致農(nóng)民承擔(dān)了主要的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也加大了貸款銀行的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

參照國外的經(jīng)驗(yàn)，我國政府應(yīng)該充分運(yùn)用優(yōu)惠政策、財(cái)政支持和法律支持等手段，調(diào)整并完善我國現(xiàn)有的農(nóng)村金融體系。①對于政策性金融，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行不應(yīng)將業(yè)務(wù)僅僅局限于農(nóng)副產(chǎn)品的收購，導(dǎo)致其發(fā)揮的作用過于局限。政策性銀行是國家農(nóng)業(yè)政策支持重點(diǎn)，政府應(yīng)將其重新定位，使其在農(nóng)業(yè)開發(fā)、技術(shù)進(jìn)步、促進(jìn)整體農(nóng)業(yè)進(jìn)步等多方面發(fā)揮作用，彌補(bǔ)商業(yè)金融和合作金融的空缺。②對于商業(yè)性金融，國家應(yīng)注重出臺(tái)相關(guān)優(yōu)惠政策，使得商業(yè)銀行將資金投放至農(nóng)村成為符合其自身經(jīng)濟(jì)利益的行為，引導(dǎo)資金流向農(nóng)村信貸市場。相關(guān)內(nèi)容將在“利用優(yōu)惠政策引導(dǎo)資金流向”中討論。③關(guān)于合作性金融，目前銀監(jiān)會(huì)公布的《農(nóng)村資金互助社示范章程》，以商業(yè)銀行的管理辦法來規(guī)定農(nóng)村資金互助社，過于繁瑣，不符合農(nóng)村小型金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)情況。應(yīng)該明確農(nóng)村資金互助社合作金融的性質(zhì)，遵循自愿參與、民主管理、一人一票、服務(wù)社員、不以營利為目的的原則。政府應(yīng)加速合作金融的立法，給予財(cái)政支持，實(shí)施免稅、免繳存款保證金等優(yōu)惠政策。

2.利用優(yōu)惠政策引導(dǎo)資金流向。與其他國家相似，我國農(nóng)村金融運(yùn)作過程中的一個(gè)突出問題是，農(nóng)村資本通過不同的金融渠道流入到其他領(lǐng)域，造成了農(nóng)村信貸資金的流失。包括農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社、郵政儲(chǔ)蓄在內(nèi)，各種金融機(jī)構(gòu)吸收農(nóng)村資金后，逐漸將資金轉(zhuǎn)移至農(nóng)業(yè)以外的領(lǐng)域。那么，商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)為何將資金從農(nóng)村信貸市場中轉(zhuǎn)移呢？深究其原因，農(nóng)村信貸市場信息不對稱的情況較為嚴(yán)重，可抵押物較少、貸款的風(fēng)險(xiǎn)較大、非生產(chǎn)性貸款比率相對較高，而交易和監(jiān)管成本又高于其他信貸市場。在市場經(jīng)濟(jì)的條件下，將信貸資金投放入農(nóng)村顯然不符合各類金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)利益。各類金融機(jī)構(gòu)會(huì)從自身的經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，將有限的資金投放入回報(bào)相對高或風(fēng)險(xiǎn)相對低的市場中。

3.充分發(fā)揮法律的作用。市場經(jīng)濟(jì)是講究法治的體系，應(yīng)避免過度的人為干擾，建立規(guī)范的體系。然而，就我國農(nóng)村金融而言，法律體系不甚健全。參照美國的經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)盡快建立關(guān)于農(nóng)村金融的專門法律，完善相關(guān)法律體系，使得農(nóng)村金融在運(yùn)作的過程中能夠有法可依，提高規(guī)范性，避免人為因素阻礙農(nóng)村金融的發(fā)展。首先，應(yīng)盡快對合作金融立法。對于合作性金融組織，我國還沒有出臺(tái)一部專門的法律，這不僅不利于國家的有效管理，也不利于相關(guān)的合作性金融組織的發(fā)展。通過立法，明確農(nóng)村合作性金融組織服務(wù)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的宗旨，建立相應(yīng)的行業(yè)規(guī)范，有利于合作性農(nóng)村金融在我國的發(fā)展。其次，制定《農(nóng)村信貸法》，以法律的形式界定不同性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)的相應(yīng)支農(nóng)職責(zé)，使市場層次清晰，分工明確。再其次，制定相應(yīng)法律，對民間的借貸、融資行為進(jìn)行規(guī)范，限定利率的最高水平，使民間金融逐步進(jìn)入合法化軌道。此外，還應(yīng)修訂涉及擔(dān)保、土地使用管理等的法律，完善農(nóng)村貸款和抵押土地的相關(guān)法律體系。最后，制定關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的相關(guān)法律，完善農(nóng)業(yè)保障體系，推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的快速普及，提高農(nóng)戶抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。

綜上所述，農(nóng)村金融本身具有信息不對稱、交易成本高、可抵押物較少、貸款的風(fēng)險(xiǎn)大、非生產(chǎn)性貸款比率高等特點(diǎn)，無法完全依靠市場得到充分的發(fā)展。考慮到農(nóng)村金融與農(nóng)業(yè)發(fā)展和改善農(nóng)民收入的密切關(guān)系，政府需要適當(dāng)干預(yù)市場，幫助建立完善、清晰的農(nóng)村金融體系，結(jié)合財(cái)政、政策和立法等手段，推動(dòng)農(nóng)村金融的改革和發(fā)展。