信訪體制在中國憲法框架中的合理定位

　　摘要：在我國憲法框架下，信訪屬于輔助政制的范疇，在歷史上它是我國核心政制效能嚴(yán)重不足時應(yīng)運而生的代償性體制。因復(fù)雜的社會經(jīng)濟原因，信訪體制一度在我國憲法框架中居于主導(dǎo)地位，后隨著核心政制效能的逐漸恢復(fù)，其正義推進功能有所收縮。當(dāng)信訪體制發(fā)揮對核心政制的補充效用時，兩者會相得益彰，若處置不當(dāng)則難免造成兩者間發(fā)生“零和博弈”。過度強調(diào)信訪體制的作用，試圖讓它承擔(dān)明顯屬于核心政制的功能，從中長期的觀點看可能失大于得。我國憲法框架現(xiàn)在和未來的走向，應(yīng)該是核心政制和輔助政制依憲法精神和法治原則各自回歸其本位。從根本上說，消解信訪困擾的根本出路，在于通過改革提升核心政制的正義推進效能。有必要改革現(xiàn)行信訪處置機制，改革的方向應(yīng)該是消除信訪體制運行造成核心政制地位、權(quán)威和效能減損的現(xiàn)象和傾向。
　　關(guān)鍵詞：信訪體制；核心政制；憲法框架；憲法；法治；改革
　　中圖分類號：DF2　文獻標(biāo)識碼：A
　　
　　信訪體制指公民信訪(包括上訪)及公共機構(gòu)受訪并做出相應(yīng)處置的一套程式化的安排，它在當(dāng)今我國的社會生活中具有特殊的重要性。但正如有學(xué)者指出的，“信訪的特殊重要性與對它的學(xué)術(shù)研究是很不相稱的?！痹诮ㄔO(shè)法治國家的背景下，盡管最新統(tǒng)計顯示，至2009年止，信訪總量連續(xù)5年有所下降，但如何恰當(dāng)?shù)乜创^去和現(xiàn)在的信訪及其相關(guān)受訪活動，如何在憲法精神和法治原則下合理處置信訪體制與核心政制的關(guān)系，怎樣消解或緩解信訪困擾，信訪處置機制該怎樣改革等等，仍然是我國社會應(yīng)該形成基本共識的重要問題。要同答好這些問題，我們必須對信訪在中同憲法框架中相對于核心政制的位置，做出合理的定位。本文試以學(xué)術(shù)界迄今為止已經(jīng)產(chǎn)生的相關(guān)研究成果為基礎(chǔ)，對這個問題做些探討。本文的展開，是以將我同憲法框架所容納的全部政治法律制度相對區(qū)分為核心政制與它的輔助政制兩個部分為學(xué)理基礎(chǔ)的。
　　
　　一、信訪體制在我國憲法框架中應(yīng)處的位置
　　
　　要對信訪體制在我同憲法框架中的確切位置做合理、準(zhǔn)確的把握，是一件十分困難的事情，因為，我同的憲法框架是動念的，且基于憲法和法律文本的體系與實際的情形也小盡相同。小過，從方法上看，我們還是應(yīng)該先把握住我國的憲法框架，確定信訪體制本來應(yīng)該立處的位置，然后再以此為參照點對信訪體制在現(xiàn)階段的實際位置和未來應(yīng)然的發(fā)展方向做出評估。
　　從結(jié)構(gòu)、功能等要素著眼，我們不妨將我國憲法框架下的政治法律制度相對區(qū)分為核心政制和輔助政制兩個部分。其中，核心政制指的是以人民代表大會制度為根本的那部分政治法律制度。在我國，核心政制包括憲法確認(rèn)的掌握和運用公民基本權(quán)利、國家權(quán)力(在我國憲法中具體表現(xiàn)為職權(quán)和權(quán)限)的各項原則，憲法保障的公民基本權(quán)利，憲法設(shè)立的國家機構(gòu)及其組織、職權(quán)與工作程序等等。與公民生活息息相關(guān)的各項憲法原則、基本權(quán)利保障體系、人大體制、行政體制和司法體制，都是我同核心政制的基本組成部分。本文所說的輔助政制，是相對于核心政制而言的，指的是那些總體上說來處于憲法框架之中，但相對而言處于人民代表大會制度之外的那部分政治制度。其基本特征是：要么憲法原則上確認(rèn)了該項制度，如憲法序言確認(rèn)“將長期存在和發(fā)展”的“多黨合作和政治協(xié)商制度”，但憲法和法律都沒有直接確認(rèn)有關(guān)行為主體享有權(quán)利或賦予有關(guān)行為主體以權(quán)力(表現(xiàn)為職權(quán)、權(quán)限)；要么公民基于某項基本權(quán)利和同家基于相應(yīng)的職責(zé)經(jīng)過長期互動已經(jīng)形成了某種制度性安排，但憲法和嚴(yán)格意義上的法律并沒有直接予以記載和確認(rèn)，如信訪體制。這種體制的憲法淵源是我同《憲法》第41條。我國有多種輔助政制，其中地位最高的是政治協(xié)商制度，信訪體制的地位或許僅次于政治協(xié)商制度，因而它也是我國輔助政制的一個重要組成部分。
　　核心政制與輔助政制的共性，在于兩者都處在一圍的憲法框架之中，而兩者的差別，則主要表現(xiàn)在以下方面：(1)核心政制有完備、直接的憲法和法律依據(jù)，輔助政制只有問接、不完備或不具體的憲法或法律依據(jù)；(2)核心政制有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利或權(quán)力為其相應(yīng)行為主體的活動內(nèi)容，而對于輔助體制，憲法和法律都尚未確認(rèn)其行為主體享有任何權(quán)利或執(zhí)掌任何權(quán)力。所以，核心政制與輔助政制的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，并非看它們是否與法無涉，而是要從其法律根據(jù)是否充分、其活動是否具備憲定或法定的權(quán)利或權(quán)力等標(biāo)準(zhǔn)來判斷。
　　誠然，我國的輔助政制，不論是政治協(xié)商制度還是信訪體制，都是有一些不同位階的法規(guī)范性文件做依據(jù)的，但這些依據(jù)尚不足以使它們具有核心政制的性質(zhì)。關(guān)于政制協(xié)商制度，我國《憲法》在其序言中確認(rèn)：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展。”據(jù)此我們可以說，多黨合作和政治協(xié)商制度是憲法規(guī)定的政治制度，但由于憲法、法律既沒有賦予各級政治協(xié)商會議以同家機關(guān)的地位，也末授予政治協(xié)商會議執(zhí)掌和行使任何同家權(quán)力，所以，政制協(xié)商制度不屬于我同核心政制的范圍，只是其輔助政制的重要組成部分。至于信訪體制，憲法并沒有提及“信訪”二字，人們只能從《憲法》第41條的有關(guān)規(guī)定中概括和引申出“信訪”的含義。《憲法》第41條規(guī)定：“公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何同家機關(guān)和同家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國家機關(guān)必須查清事實，負(fù)責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報復(fù)。”我們由此可以看出，從公民方面看，憲法的相關(guān)規(guī)定并沒有直接肯定和規(guī)范信訪或上訪活動，因而至多只是暗含公民有通過信訪或上訪的方式行使相關(guān)基本權(quán)利的空間。從同家的角度看，憲法的相關(guān)規(guī)定也沒有直接肯定信訪行為，且憲法、法律都沒有直接對受訪的組織與活動加以確認(rèn)和規(guī)范，當(dāng)然也就無所謂憲法和法律授予信訪機構(gòu)以職權(quán)的問題。在這些方面，現(xiàn)行《憲法》是如此處置的，1954年《憲法》、1975年《憲法》和1978年《憲法》及依據(jù)它們制定的法律也都是如此處置的。
　　當(dāng)然，早已有用于規(guī)范公民信訪和相關(guān)國家機關(guān)受訪活動的行政法規(guī)，即國務(wù)院制定的《信訪條例》，還有不少省、自治區(qū)和直轄市頒布的地方性法規(guī)，但這些規(guī)范性文件畢竟只是法律的下位規(guī)范，不是憲法確認(rèn)的嚴(yán)格意義上的法律，因而它們的存在只能表明公民信訪和公共機關(guān)處置受訪的活動有一些較低位階的法規(guī)范性文件做支撐，不能證明它是我國核心政制的組成部分。
　　根據(jù)上述情況和現(xiàn)行《憲法》第5條確立的“實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的原則，我們對信訪體制可獲得如下幾點認(rèn)識：
　　(一)在我國憲法框架中，相對于核心政制而言，信訪體制只能算作我國核心政制之輔助政制的一部分。因此，核心政制與輔助政制問應(yīng)該主輔分明，信訪體制的存在和發(fā)展應(yīng)該服從、服務(wù)于核心政制存在和發(fā)展的需要。
　　(二)在我國憲法框架中，從功能上看，信訪體制只能補核心政制之遺缺，或作為核心政制運行的“潤滑劑”發(fā)揮效用，不能與之分庭抗禮。在通常情況下，信訪體制不宜取代或部分取代核心的功能，更不可以妨礙核心政制正常發(fā)揮制度效用。
　　(三)信訪體制既然是外在于核心政制的東西，它在我國整個的憲法框架中的實際效用如何，當(dāng)取決于它本身的狀態(tài)及其與核心政制的協(xié)調(diào)配合情況。如果信訪體制與核心政制配合得宜，在制度上自然會相得益彰。但是，若兩者協(xié)調(diào)配合不當(dāng)，致使信訪體制與核心政制相抵觸，從而使信訪體制在不同程度上損害核心政制及其所體現(xiàn)的正義價值，那就不正常了。如果出現(xiàn)信訪體制與核心政制相抵牾的情況，應(yīng)該根據(jù)充分發(fā)揮核心政制效用的需要調(diào)整信訪體制。
　　(四)信訪是公民享有和運用《憲法》第41條規(guī)定的基本權(quán)利的一種形式或行為方式，其本身并不是一種基本權(quán)利，也不是某種基本權(quán)利的具體構(gòu)成分子。有學(xué)者主張將《憲法》第41條賦予公民的權(quán)利概括為或從中推定出“信訪權(quán)”，但此說缺乏憲法依據(jù)，也沒有法律依據(jù)。即使從學(xué)理上看，也尚未見有學(xué)者提出和證明信訪是某種基本權(quán)利的具體存在形式。將信訪稱為“權(quán)利”的做法有不適當(dāng)?shù)厝藶榘胃咝旁L和受訪行為的法律地位之嫌。
　　(五)在某些發(fā)展階段，旺盛的信訪的需求以及信訪體制在憲法框架中居于顯要位置，這類狀況的存在只是表明，此時核心政制在很大程度上還沒能建設(shè)到位，還不能承擔(dān)起本應(yīng)由其承擔(dān)的正義推進功能。核心政制建設(shè)不到位的具體表現(xiàn)，通常是憲法實施不充分、公民基本權(quán)利保障狀況不理想、民主形式不豐富、法制不夠健全等等。
　　
　　二、信訪體制擴張及其與核心政制中某些制度一度主從易位的根本原因
　　
　　我們說核心政制與信訪體制應(yīng)是主輔關(guān)系，那是參照憲法和法律的規(guī)定和精神作出的判斷。但是，由于復(fù)雜的社會政治原因，我同歷史上真實的情況并不總是這樣。事實上，“文革”十年動亂結(jié)束后，一段時期內(nèi)社會甚至出現(xiàn)過核心政制中的某些制度與信訪體制主從易位的情形或狀態(tài)。這一情況值得重視和反思。應(yīng)該說，如果這種情況出現(xiàn)在新政權(quán)建立初期，那算正常，出現(xiàn)在建立政權(quán)多年之后，它反映出的弊端就很嚴(yán)重了。不過，更重要的是，面對這種情況，人們應(yīng)當(dāng)清楚，這不是正常的正義推進狀態(tài)，在正常狀態(tài)下，一個國家靠核心政制就應(yīng)該能基本文現(xiàn)社會的公平正義，輔助政制發(fā)揮正義推進效能只是從旁加以襄助或錦上添花。
　　基于中國特殊的歷史條件，信訪體制早在1950年代初就出現(xiàn)了，幾乎與新中同與生俱來。據(jù)考證，信訪體制萌芽狀態(tài)為1950年成立的中共中央辦公廳秘書室，該室的主要職能是負(fù)責(zé)處理民眾寫給中央領(lǐng)導(dǎo)的信件，接待上訪人員，角色相當(dāng)于秘書。
　　信訪體制在組織上擴展到各級各類同家機關(guān)，在功能上延伸到民主監(jiān)督、公民權(quán)利救濟等領(lǐng)域，那是多年后的事情。1951年6月7日，政務(wù)院頒布了《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》。1954年到1957年問，因合作化、反右等等運動出現(xiàn)一些問題，致信訪數(shù)量猛增。中央黨政系統(tǒng)有50多個機關(guān)或部門設(shè)立了信訪機構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計，國務(wù)院秘書廳1956年受理的信訪數(shù)量約等于1951年7月至1954年6月的2.5倍，1957年1月至9月是1956年同期的2倍。全國所有地區(qū)、所有部門的信訪都出現(xiàn)了類似的大幅度增長。到1963年9月，中共中央、國務(wù)院又聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于加強人民來信來訪工作的通知》。至此為止，可以說我國的信訪體制已經(jīng)形成。不過，在那個階段，信訪的地位還不十分突出。
　　經(jīng)過文革十年動亂，到1979年～1981年前后，信訪一度在事實上取代了核心政制中的各種糾紛解決體制的地位，成了中同憲法框架的中心環(huán)節(jié)。中共十一屆三中全會后，數(shù)以百萬計的公民先后寫信或上訪，要求平反歷史上形成的冤假錯案、落實政策。中央信訪工作機構(gòu)僅1979年受理的來信來訪就高達127萬件或人次；同年年底，中央還成立了處理上訪問題領(lǐng)導(dǎo)小組，先后抽調(diào)了約20萬名干部，在全國處理上訪、解決歷史“遺留問題”。自1979年至1981年3年間，信訪數(shù)量之大，上訪人數(shù)之多，國家投入處理上訪問題的人數(shù)之眾，都是前所末見的。
　　正是在那個時期，信訪，尤其是上訪及受訪的組織和活動，一度成為了我國解決糾紛時占主導(dǎo)地位的形式。在那個以平反冤、假、錯案為社會生活基本標(biāo)志的年代，大多數(shù)糾紛實質(zhì)上都是在信訪過程中解決的。那時，行政、司法等同家機關(guān)在解決糾紛方面的作用，往往限于根據(jù)黨的信訪接待部門的處理結(jié)論為信訪者辦理必要的法律手續(xù)，解決糾紛的憲定制度事實上成了信訪體制的輔助制度。這種歷史上罕見的情況主要發(fā)生在1979年和1980年。
　　上述情況表明，在《共同綱領(lǐng)》、1954年《憲法》、1975年《憲法》和1978年《憲法》框架下，我國核心政制在憲法框架中的主導(dǎo)地位逐步下降，以致到了1979年、1980年前后，信訪這種輔助體制居然反輔為主，出現(xiàn)了與核心政制某些制度的主輔易位。1981年后，信訪體制雖不再在憲法框架中居于主導(dǎo)地位，其糾紛解決功能也有所收縮，但卻一直在我國憲法框架中舉足重輕，直到現(xiàn)在。
　　面對這種情況，人們難免要問，即使在輔助政制中，信訪也不是最重要的體制，但它在歷史上的實際地位為什么會一度躍居憲定司法體制之上，而且始終在我國憲法框架中占據(jù)要津呢?我以為，歷史地看，信訪體制在我國憲法框架中的地位之所以變得如此突出，有深刻的社會政治原因，其中主要有如下數(shù)種：
　　(一)數(shù)十年來，我國權(quán)力高度集中于中央，地方持有的解決糾紛的手段和資源很少。首先，我國實行的單一制，在國家結(jié)構(gòu)形式上決定了權(quán)力高度集中于中央，只有中央、上級能夠解決地方、下級解決不了的各種問題。按《憲法》序言的定位和《憲法》第3條的規(guī)定，我國是一個“統(tǒng)一的多民族國家”，“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?！边@種體制雖然據(jù)此應(yīng)稱為民主集中型單一制，但由于“充分發(fā)揮地方的主動性、積極性”的前提和基礎(chǔ)是“中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，所以實際上權(quán)力集中程度高于一般單一制國家。中國幅員遼闊而又實行單一制，因而權(quán)力集中程度必然特別高。其次，長期實行的計劃經(jīng)濟體制也促使權(quán)力高度集中于中央和高層。至少在1993年《憲法》第7條修正案通過前，我國一直實行的是計劃經(jīng)濟體制，而計劃經(jīng)濟體制集中統(tǒng)一的特點必然要求社會經(jīng)濟資源配置從根本上由中央國家機構(gòu)，尤其是中央同家行政機關(guān)主導(dǎo)；所以，計劃經(jīng)濟必然是權(quán)力經(jīng)濟，更確切地說，計劃經(jīng)濟必然是中央行政權(quán)力經(jīng)濟。
　　權(quán)力集中在誰手中，誰就握有解決問題的鑰匙，這是常識。顯然，在高度中央集權(quán)的體制下，經(jīng)由中央或上級是解決下級或基層糾紛的最便捷途徑。
　　(二)公民的一些權(quán)利在歷史上長期缺乏足夠有效的保障，地方上官民對立的情形比較嚴(yán)重，而對言論出版等表達領(lǐng)域的權(quán)利和自由的某些限制又使得地方的突出矛盾、一些弊端在新聞媒體上得不到真實及時的反映，公眾不能通過新聞媒體對公共機關(guān)和官員的行為進行自主的監(jiān)督，遭遇不公平的際遇往往只能向上求助。在這種情況下，地方出現(xiàn)的問題很難在地方經(jīng)由民主和法制的途徑解決。因為，暴露和發(fā)現(xiàn)問題是解決問題的前提，而某些地方公民批評和建議的權(quán)利和自由得不到充分有效的保障，就意味著媒體難以刊登曝光本地公共機構(gòu)和重要官員劣跡的文章，意味著弊端無從在本地公之于眾、問題無從在本地解決，只有“捅”到上級，才有解決的較大希望。
　　(三)審判、檢察機關(guān)獨立行使審判權(quán)、檢察權(quán)的阻力較大，辦案公信力偏低，司法正義在較低級行政區(qū)域和基層難以落實。1949年的《共同綱領(lǐng)》只規(guī)定要“制定保護人民的法律、法令，建立人民司法制度”，沒有涉及司法機關(guān)獨立行使職權(quán)問題。1975年《憲法》和1978年《憲法》也沒有提到司法機關(guān)獨立行使職權(quán)。1954年憲法第78條規(guī)定了“人民法院獨立進行審判，只服從法律”，但從實際情況看，這一條中獨立審判的內(nèi)容并沒有真正得到落實。
　　1982年通過的現(xiàn)行《憲法》第126條規(guī)定，“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉?！薄稇椃ā返?31條對檢察院也有內(nèi)容相同的規(guī)定。這些規(guī)定給執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)司法機關(guān)和人大監(jiān)督司法機關(guān)的T作留下了空問，同時也帶來了如何按憲法規(guī)定具體處理好執(zhí)政黨的地方組織、人大及其常委會與司法機關(guān)問關(guān)系的復(fù)雜課題。1982年《憲法》已經(jīng)施行近28年了，但這個課題一直在艱難探索中，司法機關(guān)行使職權(quán)所需的獨立性還沒有具體制度的保障。司法的權(quán)威從根本上說不是由司法機關(guān)手中掌握的強制力大小所決定的，而是由其獨立性大小和辦案的公正性強弱所決定的，它主要源于公民的內(nèi)心確信。
　　(四)過多社會糾紛不能在法治的基礎(chǔ)上和法制的框架內(nèi)解決，只好反過來求助人治特色濃厚的信訪體制。而通過信訪體制解決問題，在很多情況下不過是借重上級乃至中央國家機關(guān)及其工作人員自上而下地進行干預(yù)。其特點之一，是公共權(quán)力的法外存在和法外運用。孤立地看，似乎法外存在和運用的權(quán)力越大越能解決具體糾紛，但從制度上看，由此帶來的負(fù)面影響又必然大于它的正面意義。借助這種方法能解決糾紛，但這種解決糾紛的辦法本身又導(dǎo)致更多的糾紛。上訪涉及的問題是否能夠解決，很大程度上取決于上訪行為受關(guān)注的程度，取決于上訪者施加壓力的大小。所以，往往是上訪者越往上鬧問題越有希望解決?！安霍[不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”，這些民間順口溜在特定意義上是很能反映社會狀況的。這種信訪機制的存在，也是大量信訪形成的一個重要原因。
　　1980年代初以來，30年過去了，直接決定信訪體制產(chǎn)生和發(fā)展的動力和原因雖有重大改變，但從總體看卻尚未根本改變。在造成信訪體制擴張的傳統(tǒng)動因中，已發(fā)生重大改變的因素只有經(jīng)濟體制?，F(xiàn)在計劃經(jīng)濟體制基本上退出了歷史舞臺，市場經(jīng)濟體制已經(jīng)大體到位，雖然我國對經(jīng)濟生活的干預(yù)程度與歐美實行市場經(jīng)濟的同家相比仍然較強。
　　此外，我國憲法在上世紀(jì)末確立了“實行依法治同，建設(shè)社會主義法治同家”的法制建設(shè)方向，在道義上、實踐上包含了對人治的否定。這在核心政制建設(shè)方向上，是有全局意義的。當(dāng)然，在現(xiàn)實的法律生活中，對人治具體否定到什么程度，否定其中哪些內(nèi)容或做法，如何劃定人治與法治的界限等問題，將會是人們長期爭論的話題。30年來，屬于核心政制的構(gòu)成要素也是有改進或變化的，只是它們主要表現(xiàn)為形式更完備一些、操作更規(guī)范一些而已，較實質(zhì)性的內(nèi)容變化較少。
　　
　　三、現(xiàn)行信訪體制與核心政制間時常出現(xiàn)的“零和博弈”關(guān)系
　　
　　歷史地看，信訪是核心政制效能不足時應(yīng)運而生的代償性體制。一個社會或國家，如果憲法、法律設(shè)立的核心政制無法充分、有效地解決糾紛，不能滿足社會需求，那就必然發(fā)展出某種非正式體制來補充核心政制的正義推進功能。于是，在執(zhí)政黨關(guān)于黨與群眾的關(guān)系、人民群眾與國家政權(quán)的關(guān)系的理論架構(gòu)下，信訪這種法外體制就應(yīng)運而生了。并且，由于核心政制事實上不能不借重這種法外體制的正義推進效用，久而久之，有關(guān)決策機構(gòu)反過來又不能不賦予該輔助政制一定的合法性。
　　我國的信訪體制歷來在很大程度上與核心政制有一定沖突。有學(xué)者將現(xiàn)階段的信訪活動大致分為參與類信訪、求決類信訪和訴訟類信訪三種類型。這是比較符合實際的分類。參與類信訪主要表現(xiàn)為公民對各級各類公共機關(guān)(包括各級人大、政府、法院、檢察院，很大程度上還包括執(zhí)政黨的各級地方組織)的工作提出建議、意見及批評的信訪事項。一般來說，公民的這類信訪不是當(dāng)今信訪的主要表現(xiàn)形式，它們和相關(guān)公共機關(guān)應(yīng)對這類信訪的回應(yīng)機制，均不涉及爭議的解決，因而與核心政制不會發(fā)生直接沖突。但是求決類信訪和訴訟類信訪情況就完全不一樣了。求決類信訪和訴訟類信訪構(gòu)成信訪的主流，其突出特征是上訪，即訪民上有關(guān)公共機關(guān)之門“走訪”，或到相應(yīng)上級機關(guān)乃至進京“走訪”。
　　從根本上說，一切與憲法、法律(不包括其下位的法規(guī)范性文件)規(guī)定的組織、職權(quán)和工作程序相抵觸的解決爭議的機制，包括信訪處置機制，客觀上都會與核心政制相抵觸。求決類信訪和訴訟類信訪及有關(guān)同家機關(guān)的相應(yīng)受訪處置活動，其實際作用有時并不是在輔助和加強與之相對應(yīng)的核心政制，而是在削弱乃至損害那些核心政制。例如，公民、法人或其他組織對具體行政行為不滿意，在申請復(fù)議并經(jīng)過復(fù)議后，他／她既不服從復(fù)議決定，也不依法向法院起訴，而是選擇走上訪之路。如果上訪者在這類情況下上訪，如果上級公共機關(guān)在這類情況下受訪和另行做出處置，其行為就有損害核心政制的性質(zhì)；同理，經(jīng)過了一審、二審、再審的司法案件，上級法院或乃至最高院如果還接受當(dāng)事人的申訴并做出有可能改變既定裁判的處置，也具有損害核心政制的性質(zhì)。損害了核心政制的什么內(nèi)容呢?具體說來，就是損害了憲定司法體制的地位和權(quán)威。
　　所以，建設(shè)或完善信訪體制有一個適當(dāng)把握其“度”的問題：當(dāng)信訪體制或其中一些構(gòu)成環(huán)節(jié)不僅不與核心政制相抵觸，還發(fā)揮對核心政制的補充和支撐作用時，兩者可以說必然表現(xiàn)為各守分際、相得益彰；當(dāng)信訪體制取代、部分取代核心政制的地位，或信訪體制的運作削弱甚至損害核心政制的地位和權(quán)威時，核心政制與信訪體制兩者之間就構(gòu)成了博弈論中的“零和關(guān)系”，兩者間的互動，將難免形成“零和性質(zhì)的博弈”。
　　在“零和博弈”格局中，假設(shè)其他因素恒定，那么發(fā)展信訪體制之得分，將造成核心政制之失分；反之亦然。如前文所述，我圍在1979～1981年前后，一度短暫出現(xiàn)過信訪體制主導(dǎo)糾紛解決過程、一J法體制退居其次的狀況，但那是經(jīng)歷十年“文革”、核心政制被嚴(yán)重破壞，冤、假、錯案堆積如山的特殊情況下不得已采取的緊急應(yīng)對措施，不是治國理政的常態(tài)。所以，我們談?wù)撔旁L體制與核心政制的關(guān)系，對發(fā)展信訪體制具有的雙重性要有清醒認(rèn)識：如果對信訪體制定位準(zhǔn)確、運用得當(dāng)，我們會收到其補充核心政制效能不足之效益；如果對信訪體制的定位和運用損害了憲法、法律規(guī)定的同家機關(guān)的地位和職權(quán)，有關(guān)舉措就會對核心政制造成損害。
　　信訪體制在補充核心政制正義推進效能不足方面所具有的效用，我同政治決策層顯然看得很清楚，并且一直在努力尋求和獲取這種效用，這一點可以從有關(guān)機關(guān)對信訪體制的重視程度中找到證明。但是，我們還要看到事情的另一方面，那就是，社會大眾對于現(xiàn)行信訪體制可能傷害核心政制的負(fù)面后果相對來說似乎普遍有些認(rèn)識不足。核心政制受信訪體制損害的最常見后遺癥，是公民日益不信任基層的和下級的各個公共機關(guān)，輕視法制和法治，迷信權(quán)大于法，相信上訪而非司法是解決糾紛、實現(xiàn)自己利益的最好路徑。另外，它還會誘發(fā)人們相信到上面“鬧”可以獲得不正當(dāng)利益的聯(lián)想，誘發(fā)他們相信“鬧”的程度同獲得利益的多少成正比，以致造成民眾普遍地“信‘訪’不信‘法’”。
　　作為我國憲法框架下的一種輔助政制，信訪從一開始起就處于十分尷尬的境地。一方面，由憲法、法律體現(xiàn)的核心政制缺乏足夠的正義推進效能，國家和公民兩方面都感到信訪體制不可或缺，覺得舍去信訪體制便不足以實現(xiàn)官民雙方的溝通、不足以化解各種糾紛、不足以將各種利益沖突控制在低烈度范圍內(nèi)；另一方面，信訪，尤其是其中的上訪及同家機關(guān)的應(yīng)對措施，其本身又在不小程度上損害著核心政制的地位和權(quán)威，從而削弱了它的正義推進效能。有資料表明，近些年來，公民通過上訪解決糾紛的成本通常極高，而經(jīng)由信訪途徑切實解決的糾紛的比例也很小。但是，由于有信訪接待任務(wù)的機關(guān)和部門樂于宣傳這方面的政績，他們因而難免有意無意地夸大信訪體制的糾紛解決效用，而這種夸大義反復(fù)刺激著一些糾紛當(dāng)事人的上訪沖動。所以，公共機關(guān)的信訪接訪處置活動雖往往著眼于促進社會和諧穩(wěn)定，但實際上這些做法本身也在不小程度上生產(chǎn)著損害穩(wěn)定的新因素。
　　近十多年來，為了獲得信訪這種輔助政制在彌補核心政制正義推進效用方面的不足，我國有關(guān)方面事實上一直在不斷強化信訪體制建設(shè)。早在改革開放初期的1982年4月，中共中央就下發(fā)了《黨政機關(guān)信訪工作暫行條例》，意欲盡可能將信訪工作納入規(guī)范化軌道。1995年，國務(wù)院頒布了第一部《信訪條例》。2000年，中辦、國辦的信訪局被升格為國家信訪局。2005年1月，國務(wù)院修訂并頒布新的《信訪條例》，同年5月1日開始生效。2007年3月10日，中共中央、國務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于進一步加強新時期信訪工作的意見》(中發(fā)[2007]5號)。與這些做法相適應(yīng)，從2005年以來，執(zhí)政黨的中央領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和各中央國家機關(guān)，都以1979年前后處理此前累積的冤、假、錯案那樣的決心和力量，來加強信訪體制的糾紛排解功能。2006年以來，全國各地還曾普遍地進行縣(市、區(qū))委書記、縣(市、區(qū))長“大接訪”活動。這種活動在有些地方至今仍在持續(xù)。
　　運用信訪體制的各種做法，如果不出現(xiàn)削弱或部分取代核心政制功能的情況，那是值得肯定的。有資料稱：國家信訪局從2005年開始，篩選出了近5萬件重要信訪事項進行交辦督辦，辦結(jié)率達90％以上；2008年在全國范圍內(nèi)組織開展了重信重訪④專項治理活動，化解重信重訪事項15萬余件；同年全圍組織開展縣委書記大接訪和干部下訪，各地黨政主要領(lǐng)導(dǎo)帶頭接待，接待來訪人員87.9萬批次、387.4萬人次，解決問題53.7萬件。這些數(shù)字多少能反映出信訪體制的一些效用，至于這種效用實際上有多大，則取決于“辦結(jié)”、“化解”、“解決”的確切含義。
　　對于信訪體制的運用在多大比例上和多大程度上損害核心政制的情況，筆者無法做量化的統(tǒng)計。但有種種跡象表明，官方愈是強調(diào)信訪體制的作用，愈是強調(diào)用接訪形式解決糾紛，信訪體制對核心政制造成損害的可能性和實然性就愈大。在現(xiàn)實生活中，信訪體制損害核心政制的情況大量存在。例如：有些地方超越憲法和法律設(shè)立了“集公、檢、法、司接訪為一處，融受理、交辦、督導(dǎo)、反饋為一體的省涉法涉訴聯(lián)合接訪服務(wù)中心”；信訪問題的解決通常由上級公共機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人的“批示”主導(dǎo)，造成人們普遍“信訪不信法”，“信訪制度不僅成為糾紛解決的主渠道，而且業(yè)已構(gòu)成對訴訟等主渠道的挑戰(zhàn)”；為了“卸掉包袱、減輕壓力，一些地方隨意突破法律政策底線，以犧牲司法權(quán)威為代價，換來個案問題的一時解決，導(dǎo)致一些群眾出現(xiàn)了信訪不信法、以訪壓法的傾向”；“有些地方的信訪工作跑偏走樣，五花八門的‘非正常息訪’不斷涌現(xiàn)，尤其是‘花錢買穩(wěn)定’成了較為普遍的選擇。特別是在敏感時期，人盯人、陪吃喝、塞‘紅包’、免費旅游……等等”，但“在一些地方，花了錢并沒有買來穩(wěn)定，反而引發(fā)了新的或者更為頻繁的上訪?！?br/>　　近10余年來，隨著時問的推移，現(xiàn)行信訪體制對核心政制造成損害的問題日益表面化，以致公共機關(guān)轉(zhuǎn)而義不能不控制上訪的發(fā)展勢頭。
　　
　　四、對現(xiàn)行信訪體制正義推進效能和未來走向的評估
　　
　　信訪原本應(yīng)該是在核心政制之外、與核心政制無縫銜接，但又對核心政制的正義推進功能起輔助、補充作用的公民參與和解決糾紛的機制。但實際的情況是，信訪在中同當(dāng)代已經(jīng)逐步發(fā)展成了一種常常被用來部分地取代核心政制甚至超越憲法、法律去推進公平正義的體制。所以，現(xiàn)行信訪體制已是近乎與核心政制并行乃至在不小程度上與之對立的憲法框架。我們思考信訪體制的未來，應(yīng)該綜合考慮包括這些現(xiàn)實情況在內(nèi)的各種相關(guān)因素。
　　有學(xué)者將近年來討論信訪體制價值和發(fā)展方向的意見概括'為四派：一是取消派，此派主張取消信訪體制，主要理由是認(rèn)為信訪體制破壞了現(xiàn)代法治；二是強化派，此派主張擴大現(xiàn)有信訪機構(gòu)的權(quán)力；三是自生自滅派，此派認(rèn)為信訪制度不應(yīng)加強也不宦取消；四是重大改革論，主張保留信訪體制但對要其做全面改革。還有學(xué)者將對待信訪體制的意見區(qū)分為“強化擴權(quán)派”和“削弱取消派”。“強化擴權(quán)派”主要著眼于通過信訪形式和管道解決糾紛。至于“削弱取消派”為什么主張取消弱化信訪體制，有兩位學(xué)者曾分別列舉了多方面的理由。其中一位學(xué)者從體制、功能和程序等方面分析了信訪體制的重大弊病，另一位學(xué)者在提出了“信訪制度到了該廢除的時候了”的論點后，也列舉了這種體制應(yīng)該被廢除的主要理由：“信訪制度是與計劃經(jīng)濟時代強政權(quán)弱社會、弱國法弱人大，強行政，甚至一度是無司法無人大強行政的環(huán)境相適應(yīng)的”；“不能迷信強化信訪制度是比切實推進司法獨立更好的選擇”；“就縱向的政府關(guān)系而言，各級政府之間必須權(quán)責(zé)明確，都能夠在憲法框架內(nèi)獨立履行職責(zé)，承擔(dān)責(zé)任，而不是現(xiàn)在依靠自上而下的行政壓力來約束下級政府?！?br/>　　將對涉及信訪體制走向的不同意見像上文那樣劃分為各種派別，雖有流于簡單化的弊病，但不同觀點的符號印記確實是比較鮮明的。筆者以為，將對待信訪體制木來走向的觀點劃分為以下3種比較符合實際，也便于進一步討論問題：1.信訪體制做大做強論。持此論的人士傾向于認(rèn)為，為了有效解決糾紛，信訪部門應(yīng)該有更多職權(quán)，必須做大做強，要“構(gòu)建大信訪格局”；為提高信訪體制的地位，不少人士還主張制定《信訪法》。2.信訪體制廢除論。持此論的人士的意見前文已經(jīng)有所交代。概括地看，廢除論者支持其論點的主要理由是，信訪體制已不合市場經(jīng)濟時代的要求，改革現(xiàn)行人大制度、確立司法的權(quán)威是比建設(shè)信訪制度更好的選擇。3.信訪體制系統(tǒng)改革論。持此論的人士對現(xiàn)行信訪體制的評價總體上較低。他們中較為溫和的看法是，在我國由訴訟、復(fù)議、仲裁、調(diào)解、信訪等環(huán)節(jié)構(gòu)成的整個解紛和救濟機制中，信訪體制只是其中的一個環(huán)節(jié)。他們認(rèn)為，從全國各地、各部門仍不斷增長的信訪和一些地區(qū)群體性事件頻發(fā)的現(xiàn)實看，信訪體制功效的發(fā)揮不盡理想，必須進行系統(tǒng)的改革。也有言辭比較激烈的信訪體制系統(tǒng)改革論者認(rèn)為，現(xiàn)行信訪處置方式必須系統(tǒng)改革的原因，在于它“體制不順，機構(gòu)龐雜，缺乏整體系統(tǒng)性，導(dǎo)致各種問題和矛盾焦點向中央聚集，在客觀上造成了中央政治權(quán)威的流失”，“功能錯位，責(zé)重權(quán)輕，……消解了國家司法機關(guān)的權(quán)威，從體制上動搖了現(xiàn)代國家治理的基礎(chǔ)”，“程序缺失，立案不規(guī)范，終結(jié)機制不完善……不斷誘發(fā)較嚴(yán)重的沖突事件?！?br/>　　筆者以為，以上諸種主張，各有其合理性，但又都存在片面性，現(xiàn)試予評說。
　　先看信訪體制做大做強論。做大做強論者尋求制定信訪法，希望將信訪體制從輔助政制層面提升到核心政制層面，使之與核心政制合二為一，使兩者沒有法律之內(nèi)和法律之外的地位區(qū)分。筆者在力所能及的范圍內(nèi)考察了主張做大做強信訪體制的報刊雜志文章和網(wǎng)絡(luò)文章作者的職業(yè)狀況，發(fā)現(xiàn)直接主張強化信訪體制的人士，以在信訪部門工作的為多；但在間接主張?zhí)嵘旁L地位，尤其是主張制定信訪法的人士中，卻是幾乎各個行業(yè)的人士都有，既有信訪部門負(fù)責(zé)人，也有黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、法官、教師、學(xué)者。做大做強論的合理性，是它直接反映了社會各階層和訪民希望通過信訪及時解決問題、減少信訪困擾的愿望；而它的片面性，則表現(xiàn)為持該論者對國家的整個糾紛解決和權(quán)利救濟機制建設(shè)缺乏綜合、平衡的理解，對于核心政制與信訪體制之間應(yīng)然的主體與輔助關(guān)系不應(yīng)被明顯扭曲或破壞的道理，缺乏足夠認(rèn)識。
　　可以說，制定信訪法、構(gòu)建“大信訪”格局的主張，比較集中反映了信訪體制做大做強論者考慮問題顯現(xiàn)的一些片面性。相對而言，在特定的時問點上，國家權(quán)力的總量及其與公民權(quán)利的比值是一個常數(shù)，在同家權(quán)力總量不變和法權(quán)結(jié)構(gòu)相對穩(wěn)定的情況下，信訪法在多大幅度上賦了信訪部門以新職權(quán)，它就必然在多大幅度上削減其它憲定國家機關(guān)或部門的職權(quán)。所以，信訪法要么不能加強信訪部門的地位、不能賦予信訪部門以現(xiàn)在所沒有的職權(quán)，因而毫無制定之必要，要么必然對現(xiàn)行憲法確定的國家機關(guān)問的權(quán)力配置格局和現(xiàn)行法權(quán)結(jié)構(gòu)造成破壞，從而造成危害核心政制的后果。所以，筆者認(rèn)為，主張制定信訪法，實在是對憲法問題不了解的人士萌生的脫離實際的想法。
　　再看看信訪體制廢除論。信訪體制廢除論者關(guān)于此種體制已不合時宜和應(yīng)當(dāng)運用現(xiàn)行法制消解信訪涉及的糾紛的主張，有其合乎法理、合乎法治要求的一面，但也有明顯的片面性。這樣評價此說的主要理由是：1.社會各種主體問的糾紛包括是否合法、是否合理和是否合乎道德等類型，可據(jù)以解決糾紛的行為規(guī)范除法律外還有道德、政策、習(xí)慣、紀(jì)律等多種形式。所以，一國的法律制度即使充分發(fā)揮了制度功能，它也不可能解決社會的全部爭議，因此，可以強調(diào)重點建設(shè)和運用法制這種解決糾紛的形式，但不能否定與其并存的解決糾紛的其他形式。2.對一個法治國家來說，信訪和信訪體制本身并不是絕對不好的東西，而是在通常情況下可以輔助核心政制的有用的東西。對于這一點，已有學(xué)者從權(quán)利救濟的角度做過論述。事實上，在許多公認(rèn)的法制健全的同家或地區(qū)，實際上長期以來也都有類似于信訪的糾紛解決體制存在，如存在于歐洲、大洋洲等許多國家的議會督察專員體制。我國國家信訪局最近幾年就很注意與外同這類機構(gòu)發(fā)展聯(lián)系。例如，2006年5月，國家信訪局接待了來訪的德國巴伐利亞州議會信訪申訴委員會主席亞歷山大·柯尼希一行。2009年1月，國家信訪局信訪T作考察剛先后考察訪問了澳大利亞聯(lián)邦申訴專員公署，新南威爾士、維多利亞等州申訴專員公署，新西蘭議會申訴專員公署。2009年5月，同家信訪局組團赴英國對公民申訴制度作了考察?？疾炝擞⑼裆暝V體系的歷史形成、法律地位、框架結(jié)構(gòu)，英國中央和地方政府的投訴受理機構(gòu)、受理程序、運行機制、多元化的受理渠道等許多事項。3.應(yīng)當(dāng)把信訪和信訪處置方式的正當(dāng)運用與濫用區(qū)分開來。尊重核心政制的地位和權(quán)威、謹(jǐn)守輔助政制與核心政制分際的信訪體制，會有利于提升國家整個憲法框架的效能，因而是正當(dāng)?shù)?，?yīng)該存在和發(fā)展，沒有理由否定。
　　接下來評說信訪體制系統(tǒng)改革論。拜讀信訪體制系統(tǒng)改革論者的相關(guān)論文和報告，讓人感到他們在信訪方面所下的研究功夫較之做大做強論者和廢除論者更大，研究也更深入。他們雖然對現(xiàn)行信訪體制及其效用總體上評價高低不等，但都或多或少地承認(rèn)信訪體制存在的必要性，只是不主張將信訪體制做大做強而已?？梢娝麄兪智宄覈膶嶋H情況，也了解不少法治化程度較高的國家早已存在著與我國信訪相類似的公民申訴體制。信訪體制系統(tǒng)改革論者還看出了現(xiàn)行信訪體制與法治的矛盾、不同的糾紛解決體制相互問不配套，以及現(xiàn)行信訪體制對核心政制地位和權(quán)威的損害。在他們看來，信訪體制一方面在努力解決問題，另一方面又在制造新的，甚至更多的信訪，從而意識到“需要從政治體制現(xiàn)代化的視野來重新確定信訪功能目標(biāo)”。這些都是他們洞察信訪體制具體運作狀況后得出的深刻的結(jié)論。另一方面，信訪體制系統(tǒng)改革論也是有其片面性的。在筆者看來，這種片面性在理論方面的主要表現(xiàn)，是對信訪體制之所以在當(dāng)代中同獲得現(xiàn)在這樣的地位、被賦了如此重責(zé)大任的社會政治根源缺乏足夠認(rèn)識，因而對信訪體制在當(dāng)今中國的不可或缺性似乎估計不足，對從根本上解決信訪問題的必由之路看得尚不十分確切。
　　在做了上述評說后，筆者擬概括和整理一下自己關(guān)于現(xiàn)行信訪體制之價值和發(fā)展方向的觀點。
　　基于上文已經(jīng)表達的認(rèn)識，筆者相應(yīng)地將自己對現(xiàn)行信訪體制及其未來走向的看法，概括為核心政制襄助論。核心政制襄助論之要點可這樣表述：1.我國的憲法框架應(yīng)劃分為核心政制和輔助政制兩部分，信訪體制是而且僅僅是輔助政制的組成部分。2.自1950年代初以來，由于核心政制建設(shè)不完全到位以及由此造成的功能不彰，我國憲法框架有過度求助輔助政制且過度依賴輔助政制的傾向。3.我國憲法框架現(xiàn)在和未來的發(fā)展方向，應(yīng)該是核心政制與輔助政制依憲法精神、法治原則各自同歸其本位。這就是說，憲法、法律規(guī)定的制度應(yīng)承擔(dān)起核心政制應(yīng)該承擔(dān)的制度責(zé)任，信訪體制只按各類國家機關(guān)在實施憲法、法律的過程中根據(jù)實際需要制定的內(nèi)部規(guī)則活動，不在各級各類國家機關(guān)依憲法、法律享有職權(quán)和承擔(dān)責(zé)任的范圍內(nèi)與這些機關(guān)形成對立或與之進行競爭性博弈。4.對信訪和受訪行為要做具體分析，既不可一慨肯定，也不能一概否定。凡能強化憲法框架整體效能、增強核心政制正義推進功能的信訪和受訪處置行為，都應(yīng)該受到肯定，反之則應(yīng)該予以遏止。5.信訪體制完全能夠在不與核心政制相抵牾或形成競爭性博弈的情形上與之并存，并在意志表達、權(quán)義利救濟、權(quán)力配置等諸多方面增加憲法框架的效能；6.完全消除信訪現(xiàn)象既不可能，也不必要，因此，談?wù)撊∠旁L體制沒有實際意義。但是，過度強調(diào)信訪體制的作用，試圖讓它承擔(dān)明顯屬于核心政制的功能，從中長期的觀點看不可能成功，且最終幾乎必然失大于得。
　　
　　五、消解信訪困擾應(yīng)遵循的方略
　　
　　何謂信訪困擾?信訪困擾主要是指公民、法人和其他組織規(guī)避法律規(guī)定的糾紛解決程序的上訪和有關(guān)公共機關(guān)以損害核心政制地位和權(quán)威為代價所做的接訪處置活動給社會各方面帶來的壓力和煩惱。信訪困擾有兩種表現(xiàn)形式：一種表現(xiàn)是公民、法人和其他組織繞過或攪亂法定糾紛解決程序的上訪以及公共機關(guān)以損害核心政制地位和權(quán)威為代價采取的應(yīng)對措施造成的壓力和煩擾；另一種表現(xiàn)是核心政制效能不足，致使本應(yīng)由核心政制消化或解決的問題，循主流管道得不到解決，轉(zhuǎn)而大量涌入信訪管道、求助信訪機制造成的壓力和煩惱。造成這種壓力和煩惱的原因可以用“核心政制功能缺失而輔助政制不堪重載”來描述。所以，本文所說的“消解信訪困擾”，指的是消除和解決信訪的上述兩種負(fù)面表現(xiàn)形式，不是消除信訪、取消信訪和接訪的意思。事實上，在當(dāng)今任何法治國家，都或多或少有一些類似于本文所說的信訪和公共機構(gòu)受訪的現(xiàn)象，只是人們概括這類現(xiàn)象使用的語言或選用的詞語不同而已。所以，信訪本身很正常，對核心政制有輔助作用或至少不損害核心政制的信訪及相應(yīng)處置活動，有助于提升憲法框架的效能。
　　從根本上說，消解信訪困擾只能從建設(shè)核心政制、改善核心政制效能入手，舍此沒有其他更好的方略。
　　要整體性提升我國正義推進系統(tǒng)的效能，需要在理順核心政制與信訪體制關(guān)系的基礎(chǔ)上，形成具體的改革和建設(shè)共識。毋庸諱言，過去十多年來，我國在運用核心政制和信訪等輔助政制推進公平正義的過程中，存在著各種制度要素配合不協(xié)調(diào)、運用不當(dāng)，以至于出現(xiàn)主輔不分、各個部分相互沖突等情形。對信訪體制持不同看法的人們幾乎都體悟到了這一點，因而也都開出了自己的消除信訪困擾的藥方。
　　信訪研究領(lǐng)域一些人士開出了不少消解信訪困擾的藥方，但總體看來并不十分對癥。如前所述，信訪體制做大做強論者希望用提高信訪機構(gòu)法律地位、增加信訪機構(gòu)職權(quán)等方式來解決反映在信訪過程中的糾紛。如果采用這種強化信訪體制的做法，或許可以較有效地解決一些眼前積累的糾紛，但這類措施幾乎一定會誘使更多的糾紛當(dāng)事方繞過法律規(guī)定的糾紛解決機制轉(zhuǎn)而求助信訪機制，因而勢必引起更多的上訪。再者，在核心政制與信訪體制事實上形成了零和博弈關(guān)系的情況下，若增加信訪機構(gòu)的職權(quán)，勢必得同時削減依據(jù)憲法和法律設(shè)立的國家機關(guān)或其工作部門的職權(quán)、降低其正義推進效能。至于信訪體制廢除論，其消解信訪困境的主張固然明確、果敢，但可惜過于脫離當(dāng)代中國的實際情況，甚至很可能也不符合中國今后的客觀需要。從長遠的觀點看，輔助政制的存在對于核心政制的穩(wěn)固和充分發(fā)揮效能，通常是必要而有益的。當(dāng)今法治先行國家大都有議會督察機構(gòu)或官員受理和處置公民申訴的事實，可以在一定程度上說明這個道理。
　　從迄今為止的研究成果看，信訪體制系統(tǒng)改革論者在消解信訪困擾方面的一部分主張，較有參考價值。有持此論的學(xué)者提出，要消解信訪困擾，不僅要重構(gòu)和創(chuàng)新信訪體制，而且要重構(gòu)和創(chuàng)新整個解紛、救濟機制。他們主張的改革內(nèi)容包括：整合現(xiàn)有的過于分散的信訪機構(gòu)，建立統(tǒng)一的計算機聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)；建立類似同外議會督察專員或行政督察專員的制度，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各地各部門的信訪T作；修法擴大行政復(fù)議和行政訴訟的范圍；建立若干專門行政裁判所，處理諸如土地征用、房屋拆遷等專門性爭議案件；充分發(fā)揮人大代表通常應(yīng)有的聯(lián)系選民的作用。還有持此論的學(xué)者主張從國家憲政建設(shè)的高度、著跟于政治現(xiàn)代化的大局來考慮信訪制度的改革，將消解信訪問題的中期的治標(biāo)之策確定為“強化各級司法機關(guān)接受公民告訴、申訴及處理案件的責(zé)任和能力”，并將長期的治本之策確定為撤銷各級政府職能部門的信訪機構(gòu)，把信訪集中到各級人大，通過人大代表來監(jiān)督“一府兩院”的T作，并“系統(tǒng)地建立民眾的利益表達組織?！边@些見解，都展現(xiàn)了持此論者看待信訪問題的全局眼光，其改革設(shè)想有較強針對性和可操作性，并且包含著加強法制建設(shè)以降低正義推進過程過分依賴信訪體制的想法。不過，或許是看問題的學(xué)科著眼點不同，他們并未對我國憲法框架做核心政制與輔助政制之類的劃分，更沒有將信訪體制作為輔助政制的一部分來探討它與核心政制建設(shè)或改革的互動關(guān)系。由于這個原因，他們似乎始終沒有很好地解說核心政制的建設(shè)和改革與信訪體制發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系，因而對于這兩種不同法律地位的政制問關(guān)系的處理，也沒有提出過系統(tǒng)的建設(shè)性意見。
　　從憲法和核心政制襄助論的角度看，對于信訪體制的改革，不論是從現(xiàn)階段的還是中長期的，我們都只能朝強化核心政制建設(shè)或改革的方向展開。或許，相對而言這是消解信訪困擾、從根本上提升我同憲法框架效能的最合適的途徑。
　　但是，具體應(yīng)該循什么樣的路徑來推進核心政制的建設(shè)或改革才能從根本上消解信訪困擾、提升憲法框架的效能呢?顯然，簡單化地開出一劑解決信訪困擾的藥方是再容易不過的事情，但也是最沒有意義的做法。我以為，對于法學(xué)研究人員來說，具體怎么做不是最重要的，最重要的是結(jié)合中國憲法框架建設(shè)的具體情況和長遠需要，對信訪體制與核心政制互動關(guān)系的發(fā)展方向做一個恰當(dāng)?shù)脑u估。在這方面，基于已有的論述，本文謹(jǐn)表達下面幾點看法，供關(guān)注相關(guān)事務(wù)的機構(gòu)和人士參考：
　　(一)信訪體制的運用和改革，應(yīng)該在以憲法為基礎(chǔ)的大框架下思考。在這個框架下，信訪體制是輔助政制的一部分，它是從屬于核心政制的，它的建設(shè)或改革應(yīng)該服從和服務(wù)于核心政制的建設(shè)和改革，它與核心政制的關(guān)系應(yīng)該按這個定位來梳理。如果這個思路是正確的，那么，我們可能不得不懷疑迄今為止仍很流行的一些提法或做法的恰當(dāng)性。例如，媒體上不時可見的“信訪法制化”這一提法的合理性就值得懷疑。因為，這個提法無異于主張將信訪這一屬于輔助政制范疇的體制提升到核心政制的層面；但問題是，我們?yōu)槭裁床煌ㄟ^建設(shè)、健全核心政制來提高憲法框架的效能，卻舍本逐末提升輔助政制的地位呢?而且，主張“信訪法制化”，實質(zhì)上是要求改變現(xiàn)行憲法確定的各級各類同家機關(guān)問的職權(quán)配置格局，因此，將這種主張付諸實踐的過程，必然同時是一個削弱或損害核心政制的過程。又如，“大接訪”的提法和成立橫跨兩個或兩個以上地方國家機關(guān)的信訪協(xié)調(diào)處置機構(gòu)解決具體糾紛的做法，往往也同憲法關(guān)于法院獨立行使審判權(quán)和檢察院獨立行使檢察權(quán)的規(guī)定及精神相抵觸，同樣會造成運用輔助政制卻削弱或損害核心政制的后果。
　　(二)我國消解信訪困擾的根本出路，在于建設(shè)、改革和完善核心政制、提升其正義推進效能。建設(shè)、改革和完善核心政制主要涉及許多具體制度建設(shè)的課題。其中，首要的課題是提升公民基本權(quán)利的保障水平，尤其是私有財產(chǎn)權(quán)保障和言論出版等表達方面的自由的保障水平。溫家寶總理在十一屆全國人大三次會議上所作的《政府工作報告》提出，要“創(chuàng)造條件讓人民批評政府、監(jiān)督政府，同時充分發(fā)揮新聞輿論的監(jiān)督作用，讓權(quán)力在陽光下運行?！蔽覀儜?yīng)該創(chuàng)造一種條件，讓媒體可以在有法可依的前提下依法自主發(fā)表意見，批評本地公共機關(guān)及其工作人員，發(fā)生爭議時循司法途徑解決。
　　消解信訪困擾有賴于建設(shè)與市場經(jīng)濟的特征相適應(yīng)的民主形式和法權(quán)配置格局，從根本上解決好官民問的有效溝通和良性互動問題。市場經(jīng)濟是由市場在社會經(jīng)濟資源配置方面起基礎(chǔ)性作用的經(jīng)濟體制，與此相聯(lián)系，政治法律生活的原則應(yīng)該與經(jīng)濟生活的原則相一致，即政治法律資源的配置應(yīng)該由市場化的競爭過程來完成。這項工作主要包括如下內(nèi)容：1.執(zhí)政黨內(nèi)部的民主制度建設(shè)。政黨民主化建設(shè)是社會民主化建設(shè)、國家民主化建設(shè)的前提和基礎(chǔ)，是各級國家權(quán)力機關(guān)能夠有效反映民意的政治基礎(chǔ)。按照政治法律資源配置與社會經(jīng)濟資源配置相一致的原則，執(zhí)政黨各級領(lǐng)導(dǎo)班子的成員和執(zhí)政黨擬向國家機關(guān)推薦的領(lǐng)導(dǎo)工作人員的候選人都應(yīng)通過競爭的途徑產(chǎn)生。2.執(zhí)政黨各級組織與相應(yīng)國家機關(guān)之間關(guān)系的法制化、規(guī)范化、程序化。中共十七大報告強調(diào)，要堅持依法治國基本方略，提高依法執(zhí)政水平，“推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，為黨和國家長治久安提供政治和法律制度保障?！?.各級人大代表以及人大常委會、“一府兩院”主要領(lǐng)導(dǎo)人的直接的和有序的競爭性選舉。形成競爭性的選舉制度是促使這些掌握和運用公權(quán)力的人對下負(fù)責(zé)的法制保障。在這方面，首先應(yīng)該按現(xiàn)行《地方各級人民代表大會和人民政府組織法》的規(guī)定徹底落實地方國家機關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)工作人員的差額選舉，讓等額選舉真正成為例外的或極個別的情況。4.中央與地方國家機關(guān)之間以及上下級地方國家機關(guān)之間的職權(quán)配置模式，雖屬國家結(jié)構(gòu)范疇，但歸根結(jié)底也是由所屬社會的民主化程度決定的。在這方面，進行以權(quán)力配置結(jié)構(gòu)重心下移為表征的改革是從根本上消解信訪困擾的一個重要條件。
　　對消解信訪困擾有最直接意義的，或許莫過于設(shè)法提升司法機關(guān)、尤其是法院的權(quán)威和公信力。司法權(quán)威和公信力是司法機關(guān)長期獨立公正地行使職權(quán)才能積累起來的重要柔性資源。改革開放30余年來，我國司法的權(quán)威和公信力時而有所積累時而大量流失，從總體上看至今仍然嚴(yán)重缺乏。司法的這種狀況不僅對國家的長治久安構(gòu)成巨大的潛在威脅，也是信訪困擾逐步形成和發(fā)展的一個重要根源。我國的司法，最需要的是獨立行使職權(quán)的條件和中立公正的形象。所以，執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)應(yīng)根據(jù)司法領(lǐng)域執(zhí)政不同于在立法、行政等領(lǐng)域執(zhí)政的特點，改善對司法的領(lǐng)導(dǎo)。
　　(三)在核心政制的建設(shè)或改革取得顯著成效之前，我同的憲法框架將不能不繼續(xù)借重信訪體制，舍此沒有其他更好的選擇。離開公民基本權(quán)利保障水平的提升、離開執(zhí)政黨內(nèi)部的民主制度建設(shè)、離開各級人大代表和地方各級國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)T作人員的競爭性選舉、離開司法獨立的有效保障，要消解信訪困擾是做不到的，因而在這種狀況下談?wù)撊趸旁L體制也是沒有任何實際意義的。在這種情況下，借重信訪體制并讓信訪體制介入核心政制的作用范圍、承擔(dān)起后者已然缺失的部分功能，乃是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀需要。
　　當(dāng)然，在借重信訪制度時，應(yīng)該以最大限度地減少對核心政制地位和權(quán)威的損害為原則。我同核心政制的發(fā)展在地域上是不平衡的，在時間上也存在階段性差別，因此，在有些時候有些地方，主事者通過主觀努力將信訪和受訪處置活動對核心政制的地位和權(quán)威的損害減少到接近于零而仍能實現(xiàn)公平正義，也不是完全不可能的事情。
　　(四)毫無疑問，就我國的憲法框架的發(fā)展趨勢看，信訪體制應(yīng)該趨于淡化或消亡，其現(xiàn)有的絕大部分乃至全部功能，都應(yīng)逐步由核心政制來承擔(dān)。我國《憲法》不僅創(chuàng)設(shè)了核心政制，還將人民委托給國家的全部權(quán)力授予了核心政制范疇的各種行為主體掌握和運用，這類行為主體從根本上說就是全國人大和地方各級人大。所以，按我國憲法及其確認(rèn)的各項基本原則的要求，核心政制原本就承載著推進正義的全部憲法責(zé)任，在社會的公共生活中理應(yīng)努力承擔(dān)起國家憲法框架的全部功能。
　　信訪體制的淡化，可以而且應(yīng)該分階段進行。首先應(yīng)淡化或逐步取消的是針對法院二審或再審裁判的所謂涉訴信訪及上級的相應(yīng)受訪處置的做法。針對權(quán)力機關(guān)的信訪應(yīng)該以人大代表的選民接待路徑來取代。針對行政部門的信訪具有較多的合理性，完全可能長期存在，故這部分信訪的淡化問題宜延后討論。
　　(五)為在現(xiàn)行憲法架構(gòu)下獲取憲法框架的最大效能計，信訪體制安排與核心政制的改革和建設(shè)，應(yīng)該明確兩者相互關(guān)系之定位并予以通盤考慮。近十余年來，信訪制度研究和信訪處置方面尚未做到位的事情之一，就是沒有在對我同憲法框架做核心政制與輔助政制劃分的基礎(chǔ)上，明確將信訪體制定位為輔助政制的一部分。這種信訪體制宏觀定位不明的情況，造成了信訪體制發(fā)展與核心政制改革和建設(shè)方面出現(xiàn)了諸多不協(xié)調(diào)甚至相互抵觸的情況，也給社會大眾留下了有關(guān)方面胸?zé)o成竹、偏于一端、頭疼治頭、腳疼治腳、窮于應(yīng)付的現(xiàn)象。為避免一再地重復(fù)出現(xiàn)這類情況，逐步扭轉(zhuǎn)欲消解信訪困擾而又不得其法的被動局面，將信訪體制定格在輔助政制中并將其功能限制在輔助政制的范圍內(nèi)是非常必要的。這首先是一個認(rèn)識問題或理論問題。
　　一方面，不論在我國還是在任何其他國家的憲法架構(gòu)下，單靠核心政制就應(yīng)該能夠有效解決社會的絕大部分糾紛、基本實現(xiàn)與其社會發(fā)展階段相適應(yīng)的公平正義；另一方面，任何國家的核心政制都很難完全不要輔助政制支持，單獨承擔(dān)起推進公平正義的全部重任。按常理可以推斷，一圍如果過度依賴輔助政制，那就表明該國核心政制本身不夠強固、無足夠效能，需要予以加固或進行系統(tǒng)性改革。由此反觀現(xiàn)實生活可知，如果我國出現(xiàn)了憲法框架特別需要加強的情況，那么，人們首先應(yīng)該關(guān)心的是核心政制的建設(shè)或完善，其次才應(yīng)考慮向信訪體制求助并強化這種體制。同理，我國憲法框架如果表現(xiàn)出了對信訪體制的極大的需求，那真實情況就是核心政制急需加固或急需調(diào)整、改革。
　　筆者以為，核心政制與信訪體制各安其位的正義推進模式應(yīng)該主導(dǎo)信訪體制建設(shè)的未來方向。這種模式的特點，是明確憲法框架在結(jié)構(gòu)和功能上以核心政制為主體，信訪體制等輔助政制處在襄助者的位置；前者是憲法、法律規(guī)定的制度，后者不進入由法律規(guī)范的層次，處于法律規(guī)定的體制之外，對前者處于從屬地位。在這種模式下，核心政制與信訪體制的連接，應(yīng)該由位階低于法律的法規(guī)范性文件如行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋等充當(dāng)“粘結(jié)劑”?？梢哉f，這是最為貼近我同現(xiàn)行憲法和相關(guān)法律的正義推進模式，也是筆者站在核心政制襄助論立場所唯一能夠主張的正義推進模式。
　　(六)有必要改革現(xiàn)行信訪處置機制，改革的方向應(yīng)該是消除信訪體制的運行造成核心政制地位、權(quán)威和效能減損的現(xiàn)象。依照憲法、法律的規(guī)定和精神，核心政制與信訪體制的定位是清楚的，即前者是憲法框架的主體，后者對前者處于從屬地位，前者是憲法、法律確認(rèn)的體制，后者是由從屬于憲法、法律的下位法規(guī)范性文件確立的輔助體制。但在我國正義推進的實踐中，核心政制與信訪體制在法律上的界限和地位差異往往被忽視，以致這兩個不同方面的構(gòu)成要素犬牙交錯、似分末分，在正義推進過程中時而相互為用，時而又進行零和博弈，往返拉鋸。其后果是：一方面，核心政制效能不彰，衍生出大量的信訪需求，形成在落實公平正義方面對信訪體制的過度依賴；另一方面，信訪體制在補充核心政制效能，協(xié)助其落實公平正義的同時又不同程度地?fù)p害或削弱核心政制。
　　在現(xiàn)行信訪處置機制下，事實上進入了核心政制范圍并與之內(nèi)容相異的那部分信訪的體制性要素，往往與核心政制形成“零和博弈”關(guān)系，兩者在正義推進過程中形成的競爭通常也具有零和博弈的性質(zhì)。按上文表述過的思路，可在邏輯上將信訪體制與核心政制的組合互動關(guān)系分為兩種行為模式：一種是各安其位、謹(jǐn)守分際模式，在這種模式中，信訪機構(gòu)的設(shè)置雖無法律依據(jù)，但有行政法規(guī)或地方性法規(guī)等法規(guī)范性文件為依據(jù)，其活動充分尊重憲定機構(gòu)的地位和職權(quán)；另一種是未安其位的信訪行為模式，其主要特點是設(shè)置或運用專門機構(gòu)、超越法定機構(gòu)和程序處置信訪糾紛。未安其位的行為模式的一種典型表現(xiàn)，是設(shè)置無法律依據(jù)但其實際權(quán)力卻橫跨一個以上國家機關(guān)的信訪處置機構(gòu)，其活動往往損害憲定同家機關(guān)的地位和職權(quán)。在各安其位、行為模式中，信訪體制對核心政制起輔助或補強作用；但在木安其位的行為模式中，信訪體制的作用通常具有雙重性，即既推進公平正義，同時又伴有損害核心政制的地位和權(quán)威的副作用。這種兩面性我們可以從某些聯(lián)合接訪行為中找到印證。如果我們能夠深切體認(rèn)核心政制與信訪體制在地位和職能上的消長關(guān)系，在政制體制改革進程中對之因勢利導(dǎo)地加以適當(dāng)處置，或許從根本上消解或有效緩解社會的信訪困擾就會不再是一件特別困難的事