行政追償正當(dāng)程序:缺失與構(gòu)建

　　[摘要]構(gòu)建行政追償正當(dāng)程序是實(shí)現(xiàn)程序正義和保護(hù)被追償者合法權(quán)利的需要。由于種種原因，國(guó)家賠償立法沒(méi)有規(guī)定行政追償?shù)木唧w程序，在追償時(shí)效、追償數(shù)額、被追償人的參與等方面都有缺失。為此，有必要通過(guò)行政追償?shù)臏?zhǔn)備程序、實(shí)施程序和監(jiān)督程序三個(gè)方面構(gòu)建行政追償正當(dāng)程序。
　　[關(guān)鍵詞]行政追償，正當(dāng)程序，行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)
　　[中圖分類號(hào)]F249.5　[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A　[文章編號(hào)]1004－4175(2011)01－0132－03
　　
　　一、問(wèn)題的提出
　　
　　行政追償程序是指行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在向受害人履行賠償義務(wù)之后，代表國(guó)家向有故意或重大過(guò)失的公務(wù)人員(本文所稱“公務(wù)人員”指行政機(jī)關(guān)及其委托組織、法律法規(guī)授權(quán)組織中的工作人員)行使追償權(quán)時(shí)應(yīng)遵循的步驟、方式、時(shí)限等規(guī)定的總稱。合理的行政追償程序?qū)τ诒Ｕ虾捅O(jiān)督行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)正確有效地行使行政追償權(quán)，切實(shí)保護(hù)被追償者的合法權(quán)利具有十分重要的意義。但令人遺憾的是，迄今為止，國(guó)家賠償法并沒(méi)有對(duì)行政追償權(quán)行使的正當(dāng)程序作出必要的、具體的規(guī)定。
　　構(gòu)建行政追償正當(dāng)程序既是程序正義的要求，也是保護(hù)被追償人權(quán)利的實(shí)際需要。按照現(xiàn)行國(guó)家賠償法的規(guī)定，行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在行使行政追償權(quán)過(guò)程中，由于缺少程序上的規(guī)定，享有絕對(duì)的“優(yōu)益權(quán)”，是否追償被追償人，何時(shí)追償，追償多少，完全南賠償義務(wù)機(jī)關(guān)自行決定，被迫償人幾乎不能參與，其命運(yùn)任憑賠償義務(wù)機(jī)關(guān)擺布。這種漠視被迫償人權(quán)利的行為，有悖公平正義理念。行政訴訟正當(dāng)程序可以營(yíng)造一個(gè)排除各種偏見(jiàn)和不必要的社會(huì)影響，平等對(duì)話、自主判斷的空間或者過(guò)程，使程序參加者按其角色各司其職進(jìn)行交涉，互相配合又彼此牽制，從而使恣意的余地被大大壓縮，因此，行政立法有必要對(duì)行政追償程序作出必需的、較一般公務(wù)程序更為嚴(yán)格的規(guī)定。
　　
　　二、行政追償正當(dāng)程序的缺失
　　
　　正當(dāng)?shù)男姓穬敵绦蚣瓤杀Ｕ蠂?guó)家權(quán)力的正確行使，又可維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)利。然而，我國(guó)同家賠償法中除了作出“先賠償后追償”這一原則性規(guī)定外，對(duì)行政追償程序未作其他任何規(guī)定，明顯存在立法缺失，這具體表現(xiàn)在：
　　
　　(一)在追償時(shí)效方面。國(guó)家賠償法只原則規(guī)定，行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在向行政侵權(quán)受害人支付了賠償費(fèi)用后，才可行使追償權(quán)，至于在賠償后的多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)追償，沒(méi)有規(guī)定。很多國(guó)家和地區(qū)的行政立法都對(duì)行政追償?shù)臅r(shí)效作出了規(guī)定，如德國(guó)、奧地利、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的法律分別規(guī)定行政追償?shù)臅r(shí)效為3年、6個(gè)月和2年。我國(guó)現(xiàn)行立法未對(duì)行政追償?shù)臅r(shí)效作出明確規(guī)定，不利于賠償義務(wù)機(jī)關(guān)及時(shí)地對(duì)有故意或重大過(guò)失公務(wù)人員行使追償權(quán)。
　　
　　(二)在追償數(shù)額方面。關(guān)于行政追償?shù)臄?shù)額，國(guó)家賠償法規(guī)定，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)有權(quán)依法責(zé)令有故意或重大過(guò)失的公務(wù)人員、受委托的組織或個(gè)人承擔(dān)部分或全部賠償費(fèi)用。但部分或全部追償費(fèi)用如何確定，追償費(fèi)用是否包括賠償義務(wù)機(jī)關(guān)辦理案件的費(fèi)用，如何確定追償金額的標(biāo)準(zhǔn)等，均未作出出明確規(guī)定，致使賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在確定追償數(shù)額上肆意性較強(qiáng)。
　　
　　(三)在被追償人的參與方面。行政追償屬于內(nèi)部行政行為的定位，使得行政追償從啟動(dòng)到做出決定的整個(gè)過(guò)程都缺少被追償人的參與。被迫償人的知情權(quán)、陳述權(quán)、辯論權(quán)以及在特定情況下的聽(tīng)證權(quán)等根本沒(méi)有得到保障。與國(guó)家賠償法形成明顯反差的是，行政處罰法比較全面地規(guī)定了被處罰人在受到處罰時(shí)所享有的參與權(quán)。行政追償作為一種類似于行政處罰的懲戒手段，剝奪了被迫償人的參與權(quán)，令人費(fèi)解。
　　
　　(四)在對(duì)行政追償?shù)谋O(jiān)督方面。對(duì)行政追償?shù)谋O(jiān)督應(yīng)包括兩方面的內(nèi)容：一是通過(guò)公開(kāi)行政追償?shù)倪^(guò)程，達(dá)到對(duì)行政追償?shù)倪^(guò)程監(jiān)督。行政追償?shù)倪^(guò)程公開(kāi)作為行政公開(kāi)原則的自然要求，為行政追償所必需。況且，行政追償存在較大的自由裁量空間，特別是對(duì)故意、重大過(guò)失、全部與部分追償?shù)鹊慕缍ǎ嬖诤艽蟮牟淮_定性，如果不公開(kāi)追償?shù)倪^(guò)程，極有可能成為挾私和打擊報(bào)復(fù)的工具。二是通過(guò)事后救濟(jì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政追償?shù)氖潞蟊O(jiān)督。國(guó)家賠償法關(guān)于行政追償內(nèi)部行政行為的定位，將行政追償排除在行政訴訟和行政復(fù)議的受案范圍之外。被追償人如果不服追償決定，只能通過(guò)申訴渠道救濟(jì)。然而，被迫償人如果不服行政追償案件的決定，如何申訴，何時(shí)申訴，法律并朱明確規(guī)定。由此導(dǎo)致對(duì)行政追償引起的爭(zhēng)議的救濟(jì)處于真空狀態(tài)。
　　
　　三、行政追償正當(dāng)程序的構(gòu)建
　　
　　鑒于我國(guó)行政補(bǔ)償在程序上存在的種種缺失，有必要通過(guò)立法從如下方面加以完善和構(gòu)建。
　　
　　(一)行政追償?shù)臏?zhǔn)備程序。包括立案、調(diào)查與告知申辯三個(gè)環(huán)節(jié)。
　　1.立案。行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在對(duì)行政侵權(quán)的受害人進(jìn)行賠償后，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)(一般為15日)，依據(jù)導(dǎo)致行政賠償?shù)目陀^事實(shí)、有效證據(jù)作出是否啟動(dòng)行政追償程序的決定。經(jīng)過(guò)行政賠償義務(wù)委員會(huì)的專門會(huì)議討論決定并經(jīng)主管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，對(duì)由于故意或重大過(guò)失導(dǎo)致行政賠償?shù)墓珓?wù)人員進(jìn)行行政追償?shù)?，?yīng)立即確定辦案人員，辦理立案手續(xù)，制作法律文書(立案表、卷宗等)，如果行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不在規(guī)定的期限內(nèi)行使追償權(quán)，則該權(quán)力歸于消滅。
　　2.調(diào)查。立案后，行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)確定專門人員負(fù)責(zé)此案的調(diào)查工作。調(diào)查主要針對(duì)行政追償意見(jiàn)中提出的事實(shí)進(jìn)行，重點(diǎn)核實(shí)有關(guān)公務(wù)人員在違法具體行政行為中的個(gè)人過(guò)錯(cuò)責(zé)任的性質(zhì)、過(guò)錯(cuò)范圍、過(guò)錯(cuò)起因以及公務(wù)人員個(gè)人家庭經(jīng)濟(jì)狀況等。如果本案的證據(jù)材料不足，調(diào)查人員還須補(bǔ)充收集必要的證據(jù)材料。
　　3.告知申辯。在調(diào)查行政追償案件的過(guò)程中，調(diào)查人員應(yīng)告知擬被追償?shù)墓珓?wù)人員在合理期限內(nèi)可以發(fā)表自己的意見(jiàn)并提出申辯的理由，包括提供新的證據(jù)；同時(shí)還應(yīng)賦予被追償人知曉行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)擬對(duì)自己進(jìn)行追償?shù)氖聦?shí)、理由及法律依據(jù)等情況的權(quán)利(知情權(quán))。行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)沒(méi)有履行告知義務(wù)，或者沒(méi)有依法聽(tīng)取被追償對(duì)象的陳述和申辯，其所作出的行政追償決定應(yīng)認(rèn)定為無(wú)效。被追償人主動(dòng)放棄陳述和申辯的除外。
　　
　　(二)行政追償?shù)膶?shí)施程序。包括決定與執(zhí)行兩個(gè)環(huán)節(jié)。
　　1.決定。行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的辦案人員完成對(duì)案件的調(diào)查后，將調(diào)查結(jié)果告知本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)此案的主管人員，主管人員在組織專門會(huì)議對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行認(rèn)真分析的基礎(chǔ)上，作出是否追償決定。決定對(duì)有關(guān)公務(wù)人員進(jìn)行追償?shù)?，行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)可就追償金額、金額的繳納方式、繳納期限及其他有關(guān)事項(xiàng)與被追償人協(xié)商，協(xié)商不成，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)單方作出決定。追償決定應(yīng)以書面形式(“行政追償決定書”)通知被追償人，責(zé)令被追償人按期履行。
　　2.執(zhí)行。行政追償是行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)被追償人設(shè)定的給付義務(wù)，但現(xiàn)實(shí)中不履行或不完全履行追償義務(wù)的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。因此，采取一定的強(qiáng)制手段，迫使被追償人履行義務(wù)，是必要的。在對(duì)被追償人進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)應(yīng)注意兩點(diǎn)：一是行政追償執(zhí)行權(quán)主要由作出追償決定的行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)行使，同時(shí)輔之以人民法院的強(qiáng)制執(zhí)行。直接執(zhí)行公務(wù)人員的工資報(bào)酬時(shí)，可以由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行；對(duì)公務(wù)人員工資報(bào)酬以外的其他個(gè)人財(cái)產(chǎn)的執(zhí)行，應(yīng)由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)訴請(qǐng)人民法院執(zhí)行。但執(zhí)行對(duì)象只限于被追償人的個(gè)人收入。二是行政追償?shù)膹?qiáng)度應(yīng)視被迫償人的經(jīng)濟(jì)承受能力，不管是對(duì)被迫償人的工資報(bào)酬還是對(duì)其其他財(cái)產(chǎn)進(jìn)行執(zhí)行都應(yīng)根據(jù)具體情況決定追償數(shù)額，不得因行政追償而影響被追償人及其家人的基本生活。
　　
　　(三)行政追償?shù)谋O(jiān)督程序。包括救濟(jì)與督促兩個(gè)環(huán)節(jié)。
　　1.救濟(jì)。行政追償救濟(jì)是一種事后程序，該程序除了給被迫償對(duì)象以必要的法律救助外，還具有依法監(jiān)督行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)正確行使國(guó)家追償權(quán)的作用。
　　現(xiàn)行立法排除了被追償人就行政追償申請(qǐng)復(fù)議和提起訴訟的權(quán)利，這是對(duì)行政追償?shù)摹皟?nèi)部行政行為”定位所引起的必然結(jié)果。為了保護(hù)被迫償者的切身利益，實(shí)現(xiàn)法律公平，筆者以為，應(yīng)重新確立行政追償?shù)男再|(zhì)，具體可借鑒國(guó)內(nèi)部分學(xué)者的觀點(diǎn)將其定位為“源于行政契約的債權(quán)”。源于行政契約的債權(quán)所確立的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)和被迫償人之間的行政契約債權(quán)關(guān)系，可使被追償人在自己的權(quán)益遭受賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的侵害時(shí)，通過(guò)向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議或向法院提起行政訴訟的方式來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益。在具體程序上，被追償人在收到追償決定書之日起15日內(nèi)，如果認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到侵害，就可以向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)或賠償義務(wù)機(jī)關(guān)所在地人民法院提起訴訟。
　　2.督促。對(duì)國(guó)家追償權(quán)的監(jiān)督可以分為兩個(gè)方面：一方面是監(jiān)督和制約國(guó)家追償權(quán)的正確行使，防止國(guó)家追償權(quán)的濫用。這方面的監(jiān)督可通過(guò)上述所列程序進(jìn)行。另一方面是對(duì)國(guó)家賠償義務(wù)機(jī)關(guān)是否對(duì)應(yīng)受追償?shù)膰?guó)家公務(wù)人員依法進(jìn)行追償?shù)谋O(jiān)督。立法中規(guī)定旨在保證國(guó)家追償權(quán)得以有效行使或必須行使的督促機(jī)制是十分必要的，若無(wú)必要程序保障和督促，國(guó)家賠償義務(wù)機(jī)關(guān)廢棄追償權(quán)的情況將在所難免。這是因?yàn)?，第一，?guó)家賠償費(fèi)用統(tǒng)一由國(guó)家財(cái)政核撥，通常并不是由國(guó)家賠償義務(wù)機(jī)關(guān)自己“掏腰包”。當(dāng)在財(cái)政上已支付完國(guó)家賠償費(fèi)用后，國(guó)家賠償義務(wù)機(jī)關(guān)往往會(huì)因事不關(guān)己而將追償問(wèn)題不了了之，使國(guó)家追償立法形同虛設(shè)。第二，國(guó)家賠償義務(wù)機(jī)關(guān)與作為追償對(duì)象的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員具有直接的上下級(jí)隸屬關(guān)系，國(guó)家賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在作出追償決定過(guò)程中難免受到機(jī)關(guān)內(nèi)外復(fù)雜的人際關(guān)系的影響。如果不建立必要的督促程序，就極易出現(xiàn)對(duì)該追償?shù)牟蛔穬?，該多追償?shù)纳僮穬數(shù)炔还F(xiàn)象。正如英國(guó)著名法學(xué)家威廉·韋K2Zh8SJtJW7+HPrXAQJeFQ==德在《行政法》一書中寫道：“如果一個(gè)政府司機(jī)不慎撞倒行人，受傷者向王室起訴并獲得賠償費(fèi)，那么王室作為雇主，具有要求司機(jī)賠償?shù)姆蓹?quán)利。從法律上來(lái)說(shuō)公認(rèn)的薪金無(wú)論如何都是由王室來(lái)擺布的，因此，王室要實(shí)施這項(xiàng)權(quán)利處于十分強(qiáng)有力的地位。當(dāng)然像許多雇主一樣，他不一定愿意這樣做。”所以，筆者以為在修改國(guó)家賠償法時(shí)，應(yīng)對(duì)國(guó)家賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)被迫償者的追償責(zé)任作出如下規(guī)定：
　　第一，由擁有賠償決定權(quán)或裁決權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)所在的本級(jí)人民政府的財(cái)政部門抄送已經(jīng)發(fā)生法律效力的國(guó)家賠償決定書、判決書。
　　第二，國(guó)家賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在遞交核撥國(guó)家賠償費(fèi)用申請(qǐng)的同時(shí)，須向財(cái)政部門一并遞交在該賠償案件中是否準(zhǔn)備對(duì)有關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行追償?shù)臅嬉庖?jiàn)，供財(cái)政部門進(jìn)行審核。
　　第三，財(cái)政部門在對(duì)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提交的關(guān)于追償或不予追償?shù)臅嬉庖?jiàn)或決定依法進(jìn)行認(rèn)真審查后，如果發(fā)現(xiàn)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)向法定責(zé)任者進(jìn)行追償而不予追償，或者追償金額明顯過(guò)少，應(yīng)出具書面意見(jiàn)報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府決定。
　　總之，構(gòu)建行政追償?shù)恼?dāng)程序不僅是法律程序正義的需要，也是保障被追償人合法權(quán)益的必然要求。只有構(gòu)建起完善的行政追償程序，才能有效制約行政權(quán)力的濫用，使行政追償真正體現(xiàn)出公正性和合理性，并推動(dòng)我國(guó)行政賠償立法的進(jìn)一步完善。
　　
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　　責(zé)任編輯　楊