資源型地區(qū)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建

　　〔摘要〕 構(gòu)建資源型地區(qū)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制作為人類社會(huì)繁衍生息、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇，無論從全局發(fā)展看，還是從局部發(fā)展看，都非常重要和緊迫。但目前在環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制中，還存在社會(huì)各界參與“以煤補(bǔ)農(nóng)”活動(dòng)的熱情不高，對(duì)能源企業(yè)缺乏互惠互利的鼓勵(lì)措施，資金分散及投入不到位等問題。構(gòu)建資源型地區(qū)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，要全方位啟動(dòng)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的推動(dòng)力量，健全環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的法律和政策體系，合理規(guī)劃利用環(huán)境補(bǔ)償財(cái)政資金。
　　〔關(guān)鍵詞〕 資源型地區(qū)，環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，政策體系
　　〔中圖分類號(hào)〕F124.5 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2011）05-0103-03
　　我國(guó)礦產(chǎn)資源豐富，由此形成了為數(shù)眾多的資源型經(jīng)濟(jì)區(qū)域，它們對(duì)推動(dòng)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展起到了不可替代的重要作用。但同時(shí)，礦產(chǎn)資源是一種特殊的物品，具有稀缺性與不可再生性。對(duì)這種物質(zhì)進(jìn)行開采既要節(jié)制有度，防止破壞和浪費(fèi)；又要通過適當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行補(bǔ)償，從而達(dá)到資源的永續(xù)利用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。
　　一、構(gòu)建資源型地區(qū)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的必要性
　　資源開采及其延伸產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在創(chuàng)造可觀利稅的同時(shí)，對(duì)當(dāng)?shù)卦斐傻纳鷳B(tài)環(huán)境破壞也極為嚴(yán)重：地下水均衡系統(tǒng)破壞、地面塌陷、滑坡、房屋倒塌、道路斷裂、基本農(nóng)田被毀等事件屢屢發(fā)生。構(gòu)建資源型地區(qū)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制是人類社會(huì)繁衍生息、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇，無論從全局發(fā)展看，還是從局部發(fā)展看，都非常重要和緊迫。
　　首先，構(gòu)建資源型地區(qū)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制關(guān)系現(xiàn)代化建設(shè)的全局。資源是人類生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，也是我們?nèi)娼ㄔO(shè)小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。近年來，我國(guó)能源和資源得到極大的開發(fā)，但我國(guó)人口眾多，資源相對(duì)不足，人均擁有量遠(yuǎn)低于世界平均水平。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，資源問題已成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的資源約束矛盾將長(zhǎng)期存在。我們必須站在戰(zhàn)略和全局的高度，從貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，順利實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)宏偉目標(biāo)，保障中華民族長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的高度，充分認(rèn)識(shí)做好能源和資源工作的極端重要性，切實(shí)采取有效措施，積極化解面臨的突出矛盾和問題，構(gòu)建資源型地區(qū)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)能源和資源的可持續(xù)發(fā)展。
　　其次，構(gòu)建資源型地區(qū)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制關(guān)系著資源型地區(qū)人民的根本利益和子孫后代的福祉。我國(guó)資源型地區(qū)大都地處內(nèi)陸，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展比較滯后，可持續(xù)發(fā)展能力薄弱，基本上都是以工礦型城鎮(zhèn)為主，因礦而興、為礦服務(wù)，普遍存在著農(nóng)村耕地較少、農(nóng)民收入渠道單一、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、城鎮(zhèn)化進(jìn)程滯后、社會(huì)事業(yè)發(fā)展欠賬較多、歷史包袱較重、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重、人民生活水平亟待提高等突出問題。隨著可采資源的減少，資源型支柱產(chǎn)業(yè)的逐漸衰退，資源型地區(qū)容易出現(xiàn)下崗失業(yè)人員增多、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)較大等一系列問題。只有構(gòu)建資源型地區(qū)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，才能不斷實(shí)現(xiàn)人民群眾的經(jīng)濟(jì)利益、政治利益、文化利益和社會(huì)利益，才能確保子孫后代的幸福。
　　第三，構(gòu)建資源型地區(qū)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制關(guān)系著國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全。近年來，我國(guó)石油、礦產(chǎn)等重要資源進(jìn)口越來越多，對(duì)國(guó)外市場(chǎng)依賴程度越來越大。過多地進(jìn)口資源，不僅耗費(fèi)大量資金，加劇國(guó)際市場(chǎng)供求矛盾，而且常常會(huì)受制于人，帶來一系列經(jīng)濟(jì)、政治、外交方面的問題。構(gòu)建資源型地區(qū)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制對(duì)于控制和降低對(duì)國(guó)外資源的依賴程度，確保國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全有著重要意義。
　　二、構(gòu)建資源型地區(qū)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制面臨的主要問題
　　黨的十七大提出建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，但目前在環(huán)境補(bǔ)償中還存在以下幾方面的問題：
　　一社會(huì)各界參與“以煤補(bǔ)農(nóng)”活動(dòng)的熱情不高。全社會(huì)都有義務(wù)關(guān)心和支持環(huán)境補(bǔ)償建設(shè)，但是目前社會(huì)各界的參與熱情有待提高。這主要是由以下原因造成的：一是政府有攤派行為。少數(shù)縣市借“以煤補(bǔ)農(nóng)”名義向煤炭企業(yè)變相攤派，借此形成地方“機(jī)動(dòng)財(cái)力”，個(gè)別地方甚至以政府文件形式確定收取標(biāo)準(zhǔn)。二是政府在管理上有漏洞。少數(shù)村民對(duì)附近的煤炭企業(yè)提出一些不合理要求，達(dá)不到目的就堵路、斷水、鬧事，而有關(guān)政府部門對(duì)此則聽之任之，不加勸阻和制止;甚至少數(shù)政府官員以支農(nóng)為名強(qiáng)行向企業(yè)介紹業(yè)務(wù)（如壓價(jià)承攬工程、高價(jià)推銷產(chǎn)品等），利用職權(quán)給企業(yè)制造麻煩。這些問題的存在，不但影響了社會(huì)各界參與“以煤補(bǔ)農(nóng)”活動(dòng)的熱情，而且影響了政府形象，惡化了投資環(huán)境，導(dǎo)致民間資金不投資本地環(huán)境建設(shè)而流往東部城市炒作房地產(chǎn)。
　　二是對(duì)能源企業(yè)缺乏互惠互利的鼓勵(lì)措施。以山西省為例，“以煤補(bǔ)農(nóng)”沒有完全實(shí)現(xiàn)互惠互利。企業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入的收益沒有按照市場(chǎng)的要求在農(nóng)民和企業(yè)之間進(jìn)行合理分配。往往是企業(yè)既出錢又出物，總是企業(yè)讓利，這種以煤補(bǔ)農(nóng)的方式，難以長(zhǎng)期堅(jiān)持下去。因?yàn)槠髽I(yè)不可能、也沒有能力無限制地對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村進(jìn)行支持?！耙悦貉a(bǔ)農(nóng)”是一種社會(huì)責(zé)任，是一種公益事業(yè)，工商企業(yè)都有一定的責(zé)任和義務(wù)。但是對(duì)于某一個(gè)地區(qū)而言，往往總是由某個(gè)企業(yè)來承擔(dān)絕大部分的“以煤補(bǔ)農(nóng)”任務(wù)，而其他的企業(yè)總是“搭便車”。
　　三是資金分散、投入不到位、管理級(jí)次多。據(jù)國(guó)家有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，“十一五”我國(guó)的環(huán)境保護(hù)投資有了較大增長(zhǎng)， 五年中共投入15000億元，但環(huán)境補(bǔ)償資金在周轉(zhuǎn)分配、管理使用中還存在一些問題。一是環(huán)境補(bǔ)償資金分散，難以形成合力。環(huán)境補(bǔ)償資金除由各級(jí)財(cái)政部門撥付外，縣以上各級(jí)農(nóng)、林、水等主管部門也層層下?lián)艿娇h級(jí)對(duì)口部門，形成資金來源渠道多、投入分散的狀況?？h級(jí)管理、分配環(huán)境補(bǔ)償資金的部門有計(jì)委（發(fā)展局）、財(cái)政局、扶貧辦、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室、農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、水利（水務(wù)）局、畜牧局、農(nóng)機(jī)局、氣象局、國(guó)土局、交通局等十多個(gè)，時(shí)常出現(xiàn)同一項(xiàng)目多個(gè)部門管理，不僅投入重復(fù)，使用分散，而且造成資金管理成本高。二是部分環(huán)境補(bǔ)償資金投入不到位或被擠占挪用。有的財(cái)政主管部門批復(fù)項(xiàng)目和撥付資金不及時(shí)，造成資金年終大量結(jié)轉(zhuǎn)，導(dǎo)致投入實(shí)際并未到位。環(huán)境補(bǔ)償資金周轉(zhuǎn)的96%用于行業(yè)管理支出和事業(yè)支出，而真正用于補(bǔ)償建設(shè)的僅4%（依據(jù)2004年山西省統(tǒng)計(jì)局公布數(shù)據(jù)計(jì)算）。三是財(cái)政管理級(jí)次過多。從山西省財(cái)政實(shí)踐看，在省和縣之間還有市級(jí)財(cái)政，由于現(xiàn)行分稅制比較注重財(cái)權(quán)劃分、忽視事權(quán)合理分擔(dān)，“市管縣”的管理模式在很多地方不僅沒有帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且成了集中縣級(jí)財(cái)力加快地級(jí)市建設(shè)的工具，省級(jí)財(cái)政對(duì)基層財(cái)政的專項(xiàng)補(bǔ)助同樣存在上級(jí)財(cái)政截留的可能。這些問題不但影響了環(huán)境補(bǔ)償資金使用的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，而且為一些行業(yè)不正之風(fēng)的形成提供了條件。
　　三、構(gòu)建資源型地區(qū)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的基本思路
　　當(dāng)前，我國(guó)已進(jìn)入加快全面振興的新階段，也是減輕經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)生態(tài)環(huán)境的壓力、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。應(yīng)牢固樹立“資源有價(jià)”、“生態(tài)補(bǔ)償”的觀念，積極推動(dòng)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。
　　一是全方位啟動(dòng)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的推動(dòng)力量。資源型地區(qū)環(huán)境補(bǔ)償宏觀調(diào)控機(jī)制建設(shè)的推動(dòng)力量一是政府，二是市場(chǎng)，三是其他社會(huì)力量。就當(dāng)前情況來看，在環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的初期，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，從區(qū)域規(guī)劃、資金投入、財(cái)稅政策設(shè)計(jì)、制度激勵(lì)導(dǎo)向、協(xié)調(diào)利益關(guān)系等不同層面發(fā)揮積極的效能。同時(shí)，在可行的領(lǐng)域內(nèi)積極引入市場(chǎng)機(jī)制，如排污權(quán)交易、水權(quán)交易、碳匯買賣等，作為環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)有益的補(bǔ)充。此外，公民個(gè)人、國(guó)際組織和其他各種社會(huì)力量已在資金、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)等各個(gè)方面具備一定的能力，因此在環(huán)境補(bǔ)償體系建設(shè)中，應(yīng)積極建立相應(yīng)的渠道，將上述能量釋放出來，如建立基金吸納各方捐助、積極尋求與國(guó)際組織的合作交流等等。
　　
　　二是健全環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的法律和政策體系。完善的法律法規(guī)和設(shè)計(jì)合理的制度規(guī)范是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有效運(yùn)行的基本依托。由于生態(tài)補(bǔ)償就其本質(zhì)而言屬于再分配的范疇，關(guān)系到利益的重新調(diào)整，這就必然導(dǎo)致在促進(jìn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)和制定具體的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制上，不同利益方往往難以取得一致的意見和行動(dòng)。同時(shí)，在涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償資金來源及管理使用等諸多方面，可能都會(huì)產(chǎn)生一系列的矛盾和爭(zhēng)議。因此，要建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，就必須從全局利益出發(fā)，通盤考慮，盡快制定環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的法規(guī)性文件。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要要求，國(guó)家應(yīng)頒布實(shí)施全國(guó)性的資源型地區(qū)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃方案，為資源、環(huán)境及生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立提供法律和政策依據(jù)。明確界定接受或支付環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制輻射的重點(diǎn)區(qū)域和人群，同時(shí)，提出補(bǔ)償區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求。在生態(tài)功能分區(qū)基礎(chǔ)上進(jìn)行資源型地區(qū)的定性與分區(qū)，進(jìn)一步明確這些區(qū)域?yàn)槭裁幢谎a(bǔ)償或支付補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)發(fā)展原因。同時(shí)，國(guó)家應(yīng)將建立環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制問題納入環(huán)境保護(hù)法或其他相關(guān)法律之中，增強(qiáng)實(shí)踐的法律推動(dòng)力。在立法條件成熟之前可以以國(guó)務(wù)院決定或指導(dǎo)意見的方式，形成專門的政策文件，推動(dòng)我國(guó)建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的進(jìn)程。
　　三是合理規(guī)劃利用環(huán)境補(bǔ)償?shù)呢?cái)政資金。合理安排治理項(xiàng)目與投入結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步完善環(huán)境補(bǔ)償相關(guān)的財(cái)稅政策，完善對(duì)下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策，并對(duì)涉及區(qū)際補(bǔ)償領(lǐng)域的治理成本通過橫向轉(zhuǎn)移支付等形式進(jìn)行區(qū)際間的合理分?jǐn)?。積極建立環(huán)境補(bǔ)償基金，基金來源應(yīng)多元化，包括中央財(cái)政、省級(jí)財(cái)政的投入和爭(zhēng)取國(guó)際合作與援助、吸納社會(huì)資金等。對(duì)于重要生態(tài)功能區(qū)等生態(tài)保護(hù)活動(dòng)產(chǎn)生外部經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)償類型，生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)應(yīng)包括生態(tài)建設(shè)和保護(hù)的額外成本和發(fā)展機(jī)會(huì)成本的損失。對(duì)于礦產(chǎn)資源開發(fā)的外部不經(jīng)濟(jì)性的補(bǔ)償類型，相關(guān)政策的補(bǔ)償依據(jù)也有兩個(gè)含義：一是恢復(fù)和治理那些開發(fā)者無法治理和恢復(fù)的，或者是歷史上形成的大規(guī)模生態(tài)景觀破壞及其生態(tài)功能的成本；二是礦產(chǎn)資源開發(fā)對(duì)當(dāng)?shù)鼐用裆詈桶l(fā)展造成的損失。在實(shí)施補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，不免除開發(fā)者治理和恢復(fù)開發(fā)過程造成的點(diǎn)源污染和點(diǎn)源生態(tài)破壞的責(zé)任。
　　
　　責(zé)任編輯 董紅琴
　　
　　〔收稿日期〕 2011-07-02
　　〔基金項(xiàng)目〕 山西省科技廳軟科學(xué)資助項(xiàng)目（2010041029），負(fù)責(zé)人趙際紅。
　　 〔作者簡(jiǎn)介〕 趙際紅（1965-），女，山西陽泉人，中共山西省委黨校法學(xué)教研部副主任，副教授、法學(xué)碩士。