我國(guó)信息公開(kāi)存在的問(wèn)題與解決之策

　　〔摘要〕 當(dāng)前，確保真實(shí)全面的信息公開(kāi)、實(shí)行權(quán)力運(yùn)行透明是我國(guó)政府面臨的一項(xiàng)重要和緊迫任務(wù)。然而，在信息公開(kāi)中還存在一些不足之處，如：對(duì)信息公開(kāi)制度的實(shí)施缺乏立法硬性規(guī)定，信息公開(kāi)的內(nèi)容不夠全面、真實(shí)性程度相對(duì)偏低、形式和渠道未能考慮其可接受性和獲取性。解決信息公開(kāi)中存在的問(wèn)題，應(yīng)加快信息公開(kāi)制度的立法建設(shè)，擴(kuò)大信息公開(kāi)的范圍和內(nèi)容，確保信息公開(kāi)的真實(shí)性，規(guī)范和完善信息公開(kāi)的形式和渠道。
　　〔關(guān)鍵詞〕 信息公開(kāi)制度，政府，立法
　　〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D035 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2011）05-0121-03
　　2009年新疆阿爾泰的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)、2010年初的四川省巴中市白廟鄉(xiāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出公開(kāi)、今年“兩會(huì)”之后中央各部委預(yù)算公開(kāi)等信息公開(kāi)事例，說(shuō)明我國(guó)信息公開(kāi)制度在實(shí)踐中不斷向前邁進(jìn)。對(duì)此，理論界從反腐倡廉的角度給予極高的評(píng)價(jià)，但是總體而言，信息公開(kāi)制度在實(shí)踐中還存在不少問(wèn)題，如何進(jìn)一步完善有待學(xué)術(shù)界進(jìn)行深入探討。
　　一、我國(guó)信息公開(kāi)存在的主要問(wèn)題
　　我國(guó)信息公開(kāi)制度的制定起步較晚，現(xiàn)有的制度主要是2004年頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（下稱(chēng)《實(shí)施綱要》）和《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》。條例的出臺(tái)打破了政府官員“暗箱操作，秘密行政”的局面，彰顯了我國(guó)建立透明政府和服務(wù)型政府的決心，標(biāo)志著我國(guó)“信息公開(kāi)時(shí)代”的到來(lái)，但是總體上還存在諸多不足，歸納起來(lái)，主要有以下四個(gè)方面：
　?。ㄒ唬┤狈α⒎ǖ挠残砸?guī)定。信息公開(kāi)的目的在于保證公眾的知情權(quán)，而“知情權(quán)的切實(shí)保障，必須課以政府信息公開(kāi)義務(wù)，并且應(yīng)使其進(jìn)一步法制化而成為一項(xiàng)具有‘強(qiáng)制執(zhí)行力’的義務(wù)” 〔1 〕。但由于至今我國(guó)尚未制定專(zhuān)門(mén)的政府信息公開(kāi)法，因此在實(shí)踐中許多地方政府雖然推行公開(kāi)辦事制度、辦事結(jié)果，實(shí)行“兩公開(kāi)一監(jiān)督”，以及行政執(zhí)法過(guò)程中的“公示制度”等，然而，由于沒(méi)有相應(yīng)的立法來(lái)規(guī)范這些行為，公開(kāi)什么？何時(shí)公開(kāi)？政府都有幾乎無(wú)限制的自由裁量權(quán)，導(dǎo)致隨意性很大，難以起到真正保障公眾知情權(quán)的作用。因此說(shuō)，我國(guó)目前的這種信息公開(kāi)尚屬政府權(quán)力型公開(kāi)，還不屬于基于義務(wù)框架下的公眾權(quán)利型公開(kāi)，〔2 〕 （P468 ）即主要由政府掌握公開(kāi)的主動(dòng)權(quán)，在是否公開(kāi)、在多大范圍公開(kāi)等問(wèn)題上，政府擁有最終決定權(quán)，公眾只是被動(dòng)地接受政府各部門(mén)愿意“主動(dòng)”公開(kāi)的部分信息。在政府不公開(kāi)時(shí)，也沒(méi)有請(qǐng)求公開(kāi)的權(quán)利，公開(kāi)的司法救濟(jì)缺乏正式法律規(guī)定。這種狀況“反映了行政公開(kāi)濃厚的政策性，具有濃厚的清官意識(shí)和不確定性” 〔3 〕。正是由于缺乏立法上的硬性規(guī)定，大多數(shù)政府部門(mén)在信息公開(kāi)條例剛施行時(shí)還能做些實(shí)際的工作，時(shí)間久了，信息公開(kāi)越來(lái)越成為一些政府用來(lái)裝潢門(mén)面的招牌和撈取政績(jī)的幌子。
　?。ǘ╆P(guān)于信息公開(kāi)的內(nèi)容規(guī)定不夠全面。信息公開(kāi)內(nèi)容是否全面會(huì)影響到制度本身的執(zhí)行效果。目前世界上大多數(shù)國(guó)家在信息公開(kāi)的內(nèi)容和范圍規(guī)定方面，都相當(dāng)全面。然而，我國(guó)在關(guān)于信息公開(kāi)規(guī)定的全面性方面，由于政府各部門(mén)有單獨(dú)頒布行政條例的權(quán)力，因而在公開(kāi)范圍方面存在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、范圍過(guò)于狹窄等突出問(wèn)題，這在一定程度上影響了公眾監(jiān)督知情權(quán)的獲取。
　?。ㄈ╆P(guān)于信息公開(kāi)的真實(shí)性程度相對(duì)偏低。信息公開(kāi)的真實(shí)性，涉及信息的信度和質(zhì)量問(wèn)題。如果不對(duì)信息公開(kāi)的質(zhì)量提出要求，那么即使是做到了完全的公開(kāi)和透明，但在真實(shí)性程度偏低的情況下，權(quán)力腐敗照樣會(huì)發(fā)生。拿被稱(chēng)之為“破冰”之舉的新疆阿爾泰官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示實(shí)踐來(lái)說(shuō)，該做法雖說(shuō)比過(guò)去通行的收入申報(bào)是一個(gè)了不起的制度創(chuàng)新實(shí)踐，然而，官方因顧及保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)干部的合法財(cái)產(chǎn)、人身安全和隱私權(quán)問(wèn)題，采取了秘密申報(bào)和公開(kāi)申報(bào)相結(jié)合的辦法，實(shí)行的是“兩本賬”制度。公示的內(nèi)容僅為申報(bào)人的收入和收禮情況，而申報(bào)人的汽車(chē)、住房等動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)，股票、有價(jià)證券等理財(cái)產(chǎn)品，由遺產(chǎn)繼承、贈(zèng)予等形式獲得的財(cái)產(chǎn)，債權(quán)債務(wù)以及個(gè)人銀行存款等7項(xiàng)內(nèi)容，則列為秘密申報(bào)范疇未予公開(kāi)。被公示官員財(cái)產(chǎn)的真實(shí)狀況根本無(wú)法獲取，這樣的公示究竟能發(fā)揮多大的監(jiān)督效力呢？因此，這種過(guò)于重視形式而忽視真實(shí)性的現(xiàn)象，應(yīng)該引起我們反思，否則，很難發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督功能。
　?。ㄋ模╆P(guān)于公開(kāi)形式和渠道未能充分考慮其可接受性和獲取性。以什么樣的形式和通過(guò)什么樣的渠道公開(kāi)信息才容易被公眾理解、接受和獲取，是政府在制定信息公開(kāi)制度時(shí)必須考量的重要因素。如一般人對(duì)一些專(zhuān)業(yè)的財(cái)務(wù)知識(shí)很欠缺，因而對(duì)頗具專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的理解就會(huì)受到影響。這就要求政府各部門(mén)在公布相關(guān)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)時(shí)能盡量做到細(xì)致和簡(jiǎn)明，不要過(guò)于籠統(tǒng)和技術(shù)化。如果信息的公開(kāi)形式過(guò)于簡(jiǎn)單、技術(shù)含量太高，公眾對(duì)信息難于理解的話(huà)，勢(shì)必會(huì)影響到信息公開(kāi)應(yīng)有功能的發(fā)揮，知情權(quán)就會(huì)形同虛有。對(duì)于信息獲取的渠道目前同樣存在很大的問(wèn)題。據(jù)了解，一般公眾除了通過(guò)電視新聞或網(wǎng)絡(luò)媒體獲取一定量的政務(wù)信息外，其他獲取途徑基本上是空白。比如說(shuō)2011年兩會(huì)過(guò)后，中央各部委陸續(xù)發(fā)布的預(yù)算報(bào)告，就是典型案例。這些預(yù)算報(bào)告，支出項(xiàng)目不夠詳細(xì)，資金去留難以知曉，再加上預(yù)算編制方法落后，類(lèi)目編制不夠科學(xué)，公眾很難理解其中奧妙。如此一來(lái)，社會(huì)監(jiān)督的效力就會(huì)大打折扣。
　　二、解決上述問(wèn)題的相關(guān)對(duì)策
　　針對(duì)上述問(wèn)題，筆者提出以下一些完善我國(guó)信息公開(kāi)制度的對(duì)策：
　　（一）加強(qiáng)立法建設(shè)。加強(qiáng)立法建設(shè)，是完善信息公開(kāi)制度的頭等大事。一項(xiàng)制度如果沒(méi)有立法上的硬約束，那么執(zhí)行效果就會(huì)差許多。要使信息公開(kāi)制度真正擲地有聲，在實(shí)際中被認(rèn)真貫徹落實(shí)，就必須盡快完善配套的法律法規(guī)，使“條例”、“規(guī)定”等政府指導(dǎo)性規(guī)范上升到正式的立法層面，對(duì)信息公開(kāi)的主體、主體的責(zé)任和處罰、信息公開(kāi)的范圍和內(nèi)容以及公開(kāi)的法律救濟(jì)等方面作出明晰的規(guī)定，做到制度執(zhí)行“有法可依”。具體可以借鑒國(guó)外的一些做法:在信息公開(kāi)范圍方面，把“以公開(kāi)為原則，以不公開(kāi)為例外”奉為基本原則；在具體操作上，采用列舉主義的方式對(duì)公開(kāi)事項(xiàng)作出明確規(guī)定，并盡可能避免使用含義模糊的概念和語(yǔ)詞，以防止政府有機(jī)會(huì)通過(guò)濫用自由裁量權(quán)從而實(shí)質(zhì)上達(dá)到限制公開(kāi)的目的。在法律救濟(jì)方面，加快完善包括舉報(bào)申訴、行政復(fù)議、行政訴訟、國(guó)家賠償?shù)?strong class="PSoZwp7mq3iYaBl7TZvWUQ==">項(xiàng)措施，以保證申請(qǐng)人依法享有各項(xiàng)救濟(jì)權(quán)利。
　　（二）拓寬信息公開(kāi)的范圍和內(nèi)容。信息公開(kāi)是政府應(yīng)盡之義務(wù)，例如瑞典的有關(guān)法律規(guī)定，全部官方文件中，除少數(shù)涉及外交、國(guó)防機(jī)密者外，其余一律予以公布，任何瑞典公民都可以得到國(guó)家機(jī)關(guān)的信息，可以請(qǐng)求查閱任何官方文件。國(guó)家機(jī)關(guān)和官員如果拒絕，公民有權(quán)檢舉并請(qǐng)求追究其責(zé)任?！? 〕 （P12 ）根據(jù)現(xiàn)代政治權(quán)利理念，每一個(gè)公民都應(yīng)有權(quán)獲得與自己的利益相關(guān)的政策信息，包括立法活動(dòng)、政策制定、法律條款、政策實(shí)施、行政預(yù)算和公共開(kāi)支以及其他有關(guān)的信息。這就要求政府部門(mén)在信息公開(kāi)范圍和內(nèi)容方面，依照信息公開(kāi)的原則，依法擴(kuò)大現(xiàn)有信息公開(kāi)的規(guī)模，最大限度做到全面徹底，使政府所作所為盡可能展示給社會(huì)。對(duì)于應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的政府信息范圍，則參照各國(guó)立法關(guān)于一概性除外規(guī)定執(zhí)行，凡是不屬于豁免范圍的，政府均有義務(wù)主動(dòng)公開(kāi)或依申請(qǐng)公開(kāi)。信息公開(kāi)不能走過(guò)場(chǎng)，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)充分重視所公開(kāi)信息的真實(shí)性、全面性和公眾的可接受性，否則政府遭受來(lái)自社會(huì)的指責(zé)可能比不公開(kāi)更為嚴(yán)重。信息公開(kāi)實(shí)質(zhì)上就是黨務(wù)、政務(wù)和財(cái)務(wù)等信息公開(kāi)。
　　 （三）確保信息公開(kāi)的真實(shí)性。在現(xiàn)代社會(huì)，人們雖不愿意接受一個(gè)不很透明的政府，但更不會(huì)接受一個(gè)造假的政府，造假可以毀壞一個(gè)人的聲譽(yù)，弄垮一個(gè)公司，同樣可以使政府信譽(yù)掃地。因此，在信息公開(kāi)的同時(shí)，政府還應(yīng)當(dāng)重視公開(kāi)信息的真實(shí)性。近幾年，隨著信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的普及及運(yùn)用，信息傳遞速度之快前所未有，這對(duì)政府公開(kāi)信息內(nèi)容的真實(shí)性提出了更大的挑戰(zhàn)。2011年7月23日發(fā)生在甬溫線(xiàn)特別重大鐵路交通事故后的一段時(shí)間，群眾在互聯(lián)網(wǎng)上質(zhì)疑聲不斷，主要的原因恐怕不是政府未能就事故原因作出及時(shí)回應(yīng)，更深層次的原因是其信任度正受到懷疑，即政府是否及時(shí)給予廣大網(wǎng)民真實(shí)的答案。因此，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)高度重視公開(kāi)真實(shí)信息的重要性，切實(shí)認(rèn)真對(duì)待民意，堅(jiān)決摒棄“民可使由之，不可使知之”的思維方式和行為模式，使不愿、不敢、不想公開(kāi)有關(guān)政務(wù)信息并接受公眾監(jiān)督的理念，轉(zhuǎn)變?yōu)殛?yáng)光政府、信息公開(kāi)的現(xiàn)代法治觀念，將透明政府、陽(yáng)光政務(wù)的理念深植到每個(gè)公務(wù)員的內(nèi)心，認(rèn)真履行信息公開(kāi)的法律義務(wù)，以確保信息公開(kāi)的真實(shí)性。對(duì)拒不履行義務(wù)頒布虛假信息的違法違紀(jì)行為，依照法律規(guī)定，給予嚴(yán)肅懲處，以保證信息公開(kāi)的真實(shí)性。
　?。ㄋ模┮?guī)范和完善信息公開(kāi)的形式和渠道。為保證公開(kāi)的信息被公眾最大程度地理解接受和獲取，在信息的公開(kāi)形式和信息公開(kāi)渠道方面，政府也應(yīng)給予足夠的重視。具體說(shuō)來(lái)，在公開(kāi)信息的內(nèi)容方面，若是涉及數(shù)據(jù)信息時(shí)，要立足我國(guó)國(guó)情，在確保真實(shí)性和規(guī)范性的前提下，使用公眾可接受的方式，力求數(shù)據(jù)編制門(mén)類(lèi)簡(jiǎn)單明了，盡量降低技術(shù)難度，并在條件許可的情況下，將此以法的形式確定下來(lái)。在信息公開(kāi)渠道完善方面，努力拓寬現(xiàn)有信息公開(kāi)渠道，除了網(wǎng)上發(fā)布公開(kāi)外，還應(yīng)建立信息檔案，或者通過(guò)當(dāng)?shù)卣畔⒐鏅诤蛷V播媒體等形式，依法及時(shí)公布信息。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　〔1〕朱 煒.論政府信息公開(kāi)法律制度的構(gòu)建〔J〕.浙江工商大