有關(guān)行政訴訟起訴期限的幾個(gè)問(wèn)題

　　〔摘要〕 行政訴訟起訴期限作為相對(duì)人提起行政訴訟的法定期間，要明確這樣幾個(gè)問(wèn)題：超過(guò)起訴期限，相對(duì)人原則上喪失訴權(quán)；起訴期限是相對(duì)人提起行政訴訟的條件之一，只有在起訴期限內(nèi)起訴才會(huì)被法院受理；起訴期限的舉證責(zé)任主要由被告承擔(dān)，原告也應(yīng)承擔(dān)一定的舉證責(zé)任；法院在立案和審理階段都應(yīng)主動(dòng)審查起訴期限；起訴期限只適用于有效行政行為，無(wú)效行政行為不受起訴期限限制。
　　〔關(guān)鍵詞〕 行政訴訟，起訴期限，訴權(quán)，舉證責(zé)任，具體行政行為
　　〔中圖分類號(hào)〕DF74 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2011）05-0142-03
　　行政訴訟起訴期限，是指公民、法人或其他組織向人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求保護(hù)其合法權(quán)益的法定期間。行政訴訟起訴期限關(guān)系到維護(hù)行政秩序、保障行政效率與保護(hù)公民訴權(quán)的平衡，在行政訴訟法中占有重要地位。我國(guó)學(xué)界對(duì)行政訴訟起訴期限的探討大多淺嘗輒止，無(wú)法為司法實(shí)務(wù)提供理論支撐，這直接制約了起訴期限制度的發(fā)展和完善，因此迫切需要對(duì)此進(jìn)行深入研究。下面筆者將圍繞起訴期限的幾個(gè)基本問(wèn)題進(jìn)行分析，以期對(duì)完善我國(guó)的行政訴訟起訴期限制度有所裨益。
　　一、超過(guò)起訴期限是否喪失訴權(quán)
　　對(duì)起訴期限與訴權(quán)的關(guān)系，學(xué)界有兩種截然不同的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，起訴期限，也稱訴訟時(shí)效，是指相對(duì)人起訴的有效時(shí)間。超出法定期限，相對(duì)人就喪失了勝訴權(quán)，法院不得再管轄?！? 〕 （P202 ）另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，起訴期限和訴訟時(shí)效是兩個(gè)不同概念。當(dāng)事人超過(guò)起訴期限便不能提起訴訟，而超過(guò)訴訟時(shí)效，只能喪失勝訴權(quán)，仍然可以提起訴訟?！? 〕 （P119-120 ）到底哪種觀點(diǎn)正確呢？我們先看一下最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《若干解釋》）第44條規(guī)定：起訴超過(guò)法定期限且無(wú)正當(dāng)理由的，法院應(yīng)當(dāng)裁定不予受理，已經(jīng)受理的裁定駁回起訴。從中可以看出，如果超過(guò)起訴期限且無(wú)正當(dāng)理由，法院將不予受理或駁回起訴。所以，超過(guò)起訴期限，相對(duì)人將失去請(qǐng)求人民法院司法救濟(jì)的權(quán)利，也就是說(shuō)超過(guò)起訴期限將喪失訴權(quán)。
　　行政訴訟起訴期限與民事訴訟時(shí)效都是法律給予當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)的時(shí)間限制，都是不允許“躺在權(quán)利上睡大覺(jué)”的法諺的具體體現(xiàn)，但二者存在很大差別。超過(guò)訴訟時(shí)效，權(quán)利人喪失勝訴權(quán)，但起訴權(quán)并不喪失，對(duì)方不主張時(shí)效利益的，法官不能主動(dòng)適用訴訟時(shí)效處理私權(quán)爭(zhēng)議。超過(guò)起訴期限，起訴人喪失訴權(quán)，法院要依職權(quán)審查權(quán)利人起訴是否超過(guò)法定期限，并進(jìn)而做出是否受理或駁回起訴的決定。
　　超過(guò)起訴期限原則上即喪失訴權(quán)，但在特殊情形下可以考慮不喪失訴權(quán)。因?yàn)槠鹪V期限設(shè)置的目的在于促使相對(duì)人盡快行使訴權(quán)而非剝奪其訴權(quán)，如果確因正當(dāng)事由超過(guò)起訴期限的，應(yīng)考慮延長(zhǎng)起訴期限，以便更好地對(duì)相對(duì)人實(shí)施救濟(jì)。行政訴訟法第40條規(guī)定：公民、法人或其他組織因不可抗力或者其他特殊情況耽誤法定期限的，在障礙消除后的10日內(nèi)，可以申請(qǐng)延長(zhǎng)期限，由人民法院決定?，F(xiàn)行法律的規(guī)定體現(xiàn)了起訴期限設(shè)置的目的，有利于起訴期限制度很好地發(fā)揮作用。
　　二、起訴期限是否為起訴條件
　　有學(xué)者認(rèn)為，起訴期限不應(yīng)成為起訴的條件之一，起訴期限的超過(guò)與否并不影響起訴人的起訴。其理由在于行政訴訟法第41條規(guī)定了起訴的四個(gè)條件：（1）原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或其他組織；（2）有明確的被告；（3）有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)；（4）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。既然法律并沒(méi)有將起訴期限作為起訴的法定條件，我們就不能斷定起訴期限是起訴的條件，而應(yīng)當(dāng)將其作為法院受理案件后進(jìn)行審查的對(duì)象。〔3 〕 （P38 ）
　　應(yīng)當(dāng)說(shuō)，否認(rèn)將起訴期限作為起訴條件更有利于保護(hù)相對(duì)人的訴權(quán)，但筆者仍堅(jiān)持將起訴期限作為行政訴訟的起訴條件之一。理由在于，起訴條件與受理?xiàng)l件是一致的，只有起訴符合受理的條件，起訴才會(huì)被法院受理。因此法院在受理案件時(shí)要審查的事項(xiàng)自然應(yīng)當(dāng)屬于起訴條件的范圍?！度舾山忉尅返?4條規(guī)定：起訴超過(guò)法定期限且無(wú)正當(dāng)理由的法院應(yīng)當(dāng)裁定不予受理，已經(jīng)受理的裁定駁回起訴。從中可以看出，法院在立案時(shí)要對(duì)相對(duì)人的起訴是否超過(guò)起訴期限進(jìn)行審查，如果超過(guò)起訴期限且無(wú)正當(dāng)理由，法院將不予受理。如果立案后發(fā)現(xiàn)超過(guò)起訴期限的，法院將裁定駁回起訴。也就是說(shuō)，相對(duì)人起訴必須在法定的起訴期限內(nèi)提出，起訴期限當(dāng)然應(yīng)作為相對(duì)人起訴的條件。
　　實(shí)際上，行政訴訟法第41條只是規(guī)定了提起行政訴訟的一般條件。除此之外，提起行政訴訟還應(yīng)滿足另外兩個(gè)條件：一是起訴的時(shí)間條件，即起訴應(yīng)當(dāng)在法定起訴期限內(nèi)提起；二是起訴的程序條件，即必須處理好行政復(fù)議與行政訴訟的程序銜接問(wèn)題，如果是行政復(fù)議前置的案件，未經(jīng)復(fù)議不得直接提起行政訴訟?！? 〕 （P261-269 ）
　　三、起訴期限的舉證責(zé)任如何分配
　　行政訴訟舉證責(zé)任是指由法律預(yù)先規(guī)定，在行政案件的真實(shí)情況難以確定的情況下，由一方當(dāng)事人提供證據(jù)予以證明，如提供不出證明相應(yīng)事實(shí)情況的證據(jù)則承擔(dān)敗訴風(fēng)險(xiǎn)及不利后果?！? 〕 （P523 ）
　　對(duì)行政訴訟起訴期限舉證責(zé)任如何分配的問(wèn)題，《若干解釋》第27條第1款規(guī)定：原告對(duì)下列事項(xiàng)承擔(dān)舉證責(zé)任：證明起訴符合法定條件，但被告認(rèn)為原告起訴超過(guò)起訴期限的除外。從該條文可以看出，被告認(rèn)為原告起訴超過(guò)起訴期限的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。作為被告來(lái)講，在起訴期限方面需要證明的事實(shí)包括：原告知道或應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或起訴期限；原告知道具體行政行為的內(nèi)容；原告未行使訴權(quán)已超過(guò)法定的起訴期限。如果被告舉證不能，視為原告起訴未超過(guò)起訴期限。當(dāng)然，被告舉證不能導(dǎo)致的不是實(shí)體上敗訴的風(fēng)險(xiǎn)，而是承擔(dān)程序上的不利后果。也就是說(shuō)，被告在起訴期限上的舉證不能并不導(dǎo)致其承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)，其后果是導(dǎo)致原告的起訴繼續(xù)進(jìn)行，而非被告期望的駁回原告起訴的后果，這對(duì)于被告來(lái)講是一種訴訟程序上的不利后果。
　　根據(jù)《若干解釋》第44條第6項(xiàng)規(guī)定，起訴超過(guò)法定期限且無(wú)正當(dāng)理由的，應(yīng)當(dāng)裁定不予受理，已經(jīng)受理的裁定駁回起訴。從中可以看出，實(shí)際上原告對(duì)起訴期限也應(yīng)承擔(dān)一定的舉證責(zé)任。如果原告不能舉證其是在法定的起訴期限內(nèi)起訴，人民法院將不予受理或駁回起訴。當(dāng)然原告對(duì)起訴期限的舉證責(zé)任要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于被告承擔(dān)的舉證責(zé)任。因?yàn)樵鎸?duì)起訴期限的舉證責(zé)任只要符合立案條件即可，而被告對(duì)起訴期限的舉證責(zé)任必須達(dá)到足以反駁原告的程度才可以。
　　四、人民法院是否應(yīng)主動(dòng)審查起訴期限
　　從上面的分析可以看出，起訴期限是相對(duì)人起訴的條件之一，如果起訴超過(guò)起訴期限，法院將裁定不予受理或駁回起訴，也就是說(shuō)相對(duì)人起訴超過(guò)起訴期限將喪失訴權(quán)。然而在審判實(shí)踐中，作為原告方的當(dāng)事人在起訴時(shí)并不會(huì)主動(dòng)承認(rèn)自己的起訴已超過(guò)法定期限，那么法院是否應(yīng)主動(dòng)審查起訴期限呢？有學(xué)者認(rèn)為法院不應(yīng)主動(dòng)審查起訴期限。法院在訴訟中如果主動(dòng)審查原告是否超過(guò)起訴期限，實(shí)質(zhì)上免除了被告對(duì)該部分的舉證責(zé)任，而直接將舉證責(zé)任歸于原告一方，人民法院如此的處理方式是不符合證據(jù)制度規(guī)律的，也影響了司法裁判的公正性?！? 〕 （P84-85 ）筆者認(rèn)為，對(duì)原告是否符合起訴條件當(dāng)然是法院應(yīng)主動(dòng)審查的內(nèi)容，起訴期限作為起訴條件之一，應(yīng)由法院依職權(quán)主動(dòng)審查。具體來(lái)講：
　　在立案受理階段。原告起訴時(shí)應(yīng)提供其符合起訴條件的證據(jù)材料，自然包括其符合起訴期限的證據(jù)材料，人民法院立案庭應(yīng)對(duì)原告起訴期限進(jìn)行審查，如果經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)原告起訴超過(guò)法定期限的，應(yīng)裁定不予受理。如果在7日內(nèi)難以確定，法院應(yīng)先受理，受理后發(fā)現(xiàn)原告起訴超過(guò)起訴期限，應(yīng)裁定駁回起訴。當(dāng)然在立案受理階段，人民法院對(duì)起訴期限的審查只能是形式審查，而不可能是實(shí)質(zhì)審查。因?yàn)橛嘘P(guān)舉證期限的證據(jù)不屬于法院可以主動(dòng)調(diào)取證據(jù)的范圍（參加《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第32條），法院在起訴階段只能憑原告舉證對(duì)起訴期限進(jìn)行審查，而原告所舉證據(jù)顯然是有利于原告的證據(jù)，因此法院在立案受理階段只能對(duì)一些明顯超過(guò)起訴期限的案件裁定不予受理或駁回起訴。如原告的起訴已明顯超過(guò)最長(zhǎng)起訴期限等情形。至于存在原告可能不知具體行政行為內(nèi)容或不知訴權(quán)或起訴期限情形的，則應(yīng)在立案后結(jié)合被告提交證據(jù)作出認(rèn)定。
　　
　　在案件審理階段。人民法院立案庭將案件移送到行政審判庭后，案件進(jìn)入審理階段。如果被告在答辯中提出原告起訴超過(guò)起訴期限，并在舉證期限內(nèi)提交了相關(guān)證據(jù)，人民法院在開庭審理時(shí)，首先應(yīng)就原告起訴是否超過(guò)起訴期限進(jìn)行審查，如果法庭認(rèn)為被告的抗辯理由成立，原告起訴超過(guò)起訴期限，則應(yīng)裁定駁回起訴，而對(duì)被告所作具體行政行為是否合法在所不問(wèn)。如果被告抗辯理由不能成立，原告起訴未超起訴期限，法庭則應(yīng)圍繞行政行為是否合法進(jìn)行審查并作出裁判。
　　起訴期限的審查是一個(gè)復(fù)雜問(wèn)題，要根據(jù)案件不同性質(zhì)和訴訟階段進(jìn)行不同處理。在一審中人民法院應(yīng)依職權(quán)對(duì)起訴期限進(jìn)行審查。在二審中法院對(duì)起訴期限不應(yīng)主動(dòng)進(jìn)行審查，即在原告起訴事實(shí)超期的情況下，如果一審未對(duì)起訴期限進(jìn)行審查，被告也未提出起訴期限抗辯，則二審法院不宜以起訴期限問(wèn)題未查清而將案件發(fā)回重審。當(dāng)然如果一審中被告提出起訴期限抗辯，但一審法院沒(méi)有支持該主張，被告以此為由提起上訴，二審法院應(yīng)對(duì)原告起訴是否超過(guò)起訴期限進(jìn)行審查，必要時(shí)可發(fā)回重審。如劉燕文訴北京大學(xué)頒發(fā)博士研究生畢業(yè)證案，北京海淀區(qū)人民法院一審判令北京大學(xué)在判決生效后兩個(gè)月內(nèi)向劉燕文頒發(fā)畢業(yè)證書。北京大學(xué)以劉燕文超過(guò)起訴期限為由提起上訴。北京市第一中級(jí)人民法院裁定撤銷一審判決，發(fā)回重審。海淀區(qū)人民法院重審以劉燕文起訴已經(jīng)超過(guò)法定起訴期限為由駁回劉燕文的起訴。
　　五、起訴期限的適用對(duì)象
　　在行政訴訟領(lǐng)域，當(dāng)事人起訴所指向的是行政主體的具體行政行為。因此起訴期限的適用對(duì)象必須是納入行政訴訟受案范圍的具體行政行為，但并不是所有納入受案范圍的具體行政行為都受起訴期限的限制。起訴期限只適用于有效行政行為，無(wú)效行政行為不受起訴期限限制。
　　有效的行政行為具有確定力，包括形式確定力和實(shí)質(zhì)確定力。形式確定力即不可爭(zhēng)力，是行政行為對(duì)相對(duì)人的一種法律效力，指在復(fù)議或訴訟期限屆滿以后相對(duì)人不能再要求改變行政行為。〔7 〕 （P116-117 ）但確定力并不排斥相對(duì)人的行政救濟(jì)權(quán)，相對(duì)人可在法定的期限內(nèi)向人民法院提起行政訴訟，由人民法院依法作出裁判。對(duì)于有瑕疵的有效行政行為，其法律后果可能是行政行為被撤銷或被確認(rèn)違法。行政訴訟起訴期限規(guī)定，是行政行為確定力中的形式意義的確定力即不可爭(zhēng)力在行政訴訟中的反映?！? 〕 （P226 ）對(duì)于有效的具體行政行為，相對(duì)人通過(guò)行政訴訟申請(qǐng)救濟(jì)，自然應(yīng)受到起訴期限的限制。
　　具體行政行為成立時(shí)有重大而明顯違法的，該行為無(wú)效。具體行政行為無(wú)效，從理論上講應(yīng)當(dāng)是自始無(wú)效，但具體行政行為無(wú)效并非自行喪失效力，而需要國(guó)家有關(guān)機(jī)關(guān)的確認(rèn)和宣告。因?yàn)闊o(wú)效具體行政行為不具有確定力，相對(duì)人可在任何時(shí)候主張?jiān)撔袨闊o(wú)效，有權(quán)國(guó)家機(jī)關(guān)可在任何時(shí)候宣布該具體行政行為無(wú)效。確認(rèn)無(wú)效具體行政行為不受起訴期限的限制，即允許權(quán)利人對(duì)無(wú)效行政行為提起訴訟不受起訴期限的限制，其目的在于最大程度地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。
　　
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　　責(zé)任編輯 楊在平
　　
　　〔收稿日期〕 2011-07-15
　　〔作者簡(jiǎn)介〕 武俊山（1969-），男，山西代縣人，忻州師范學(xué)院法律系副教授，主要研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)。