淺析涉水項目管理工作存在的問題及對策

加強涉河建設項目的管理，是水行政主管部門履行水法律法規(guī)的職責所在，也是維護防洪安全，河湖生命健康，保障正常水事秩序和管理的需要。近幾年來，隨著地方經(jīng)濟的快速發(fā)展，河道岸線資源的價值和重要性日趨突出，岸線資源開發(fā)利用也日趨增加，給河道堤防的正常運行管理和防洪安全帶來越來越多的影響。涉水項目審批。涉水項目服務管理存在一些不容忽視的問題，也是水行政主管部門要解決的重要問題。

1、涉水項目服務管理工作存在的主要問題

1.1 涉水項目審批存在的問題

涉水項目許可作為水行政主管部門行政許可項目之一，是事前控制對河道占用的重要手段，是確保河流多種功能發(fā)揮，維護河流健康生命的具體舉措，但由于現(xiàn)行法律對涉水項目許可中規(guī)定的不完善、缺乏相應配套技術規(guī)定、水行政主管部門管理的不完善等原因，在實際操作中削弱了涉水項目許可的事前控制作用，形成了某種程度的有許可無控制、有占用無補償、有分析無標準、有論證都可行的現(xiàn)狀，同時涉河項目管理中還存在未批先建、越權審批等違法的情況。

(1)法律規(guī)定不明確?，F(xiàn)有的水法規(guī)法規(guī)規(guī)定比較原則，且由于頒布時間早，與市場經(jīng)濟發(fā)展要求有差距。突出表現(xiàn)兩個主要方面:一是只規(guī)定了涉水項目要審批，沒有禁止性的項目，二是填埋河道配套法規(guī)不完善。而隨著經(jīng)濟的發(fā)展，涉水項目急劇增多，只有審批役有禁止，保護水域的作用就大大減弱，城市化的快速推進，經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等區(qū)塊性項目為提高土地利用率，填埋河道已成趨勢，現(xiàn)有的水法律法規(guī)與市場經(jīng)濟發(fā)展要求有差距。

(2)審批權限劃分存在缺陷?，F(xiàn)行涉水項目審批權限的劃分存在弊端，無論是流域機構與省級水行政主管部門，還是省級水行政主管部門與市、縣水行政主管部門之間的審批權限都是按河段等級劃分的。而沒有考慮占用水域的面積因素。隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，以政府支持的建設項目占用水域行為成為水域占用的主體，占用水域的項目大多是開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟園區(qū)建設、道路、市政等工程，這些工程在啟動階段往往以政府出面，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一實施，政府分管領導還兼任工程指揮部指揮等。而作為政府職能部門的地方水行政主管部門在審查這些項目時，往往處于劣勢，水法規(guī)的權威性、嚴肅性受到挑戰(zhàn)。

(3)缺乏控制的標準。涉水項目大體可分為三種類型:一是橋梁、碼頭、渡口、管道、纜線、取水、排水等點狀建設項目，占用一定的江河、湖泊等水域;二是開發(fā)區(qū)建設、土地整理、土地拍賣等區(qū)塊型建設項目，這些項目為提高土地利用率往往涉及河道填埋;三是公路、鐵路等線型建設項目，這些建設項目線長面廣，改移河道、跨河橋梁等涉河項目眾多，從占用情況來看，既有橋梁等占用水域，也有填埋水域，是點狀建設項目與塊狀建設項目的結合。從點狀建設項目的審批實踐來看，通過防洪評價報告得出了建設項目的壅水高度、壅水范圍等數(shù)據(jù)，但由于沒有衡量的尺度，無法通過防洪評價報告來判斷項目是否可行。從塊狀建設項目的審批實踐來看，塊狀建設項目填埋河道相當干將該河道溝漢報廢。水利部門水域保護規(guī)劃尚未編制，在實際管理和保護工作中，依據(jù)就顯得不足。涉及河項目審批涉及到河勢穩(wěn)定、堤防安全、區(qū)塊的水面率等，是一項技術性較強的工作。在許可中，除了程序合法外，如何把好技術關也很重要。但目前水利部尚未制訂涉水項目許可的技術規(guī)范，普遍缺乏統(tǒng)一規(guī)程或規(guī)范，審批中沒有可以參照的控制參數(shù)，水利部門和建設單位交涉時也缺少令人信服的理由和依據(jù)，審批存在隨意性、經(jīng)濟性、人為性，不利于科學、規(guī)劃管理。因此制訂提出區(qū)塊的基本水面率、規(guī)定建設項目占用河道的過水面積、壅水值，堤防交叉的凈空尺寸等控制性指標十分必要。

1.2 涉水建設項目服務管理存在問題

涉水建設項目服務管理，分事前、事中和事后三個方面。事前是工程項目的行政許可，事中是項目建設管理過程的監(jiān)管，事后是項目的運行安全管理。目前，存在行政許可權限模糊，責任不清，哪些項目、哪些責任歸哪一級水行政主管部門批準，沒有明文規(guī)定，遇事需上下溝通協(xié)調(diào)，影響行業(yè)形象和辦事效率。事中監(jiān)管，往往是審批部門不直接現(xiàn)場監(jiān)管，現(xiàn)場監(jiān)管的又沒有足夠的權限和力度，往往存在監(jiān)管滯后，造成工作被動，有時還存在監(jiān)管部門不清晰，多個監(jiān)管部門多頭監(jiān)管，造成監(jiān)管不統(tǒng)一，不協(xié)調(diào)、無成效。事后管理主要是加強運行管理和安全監(jiān)督，確保工程補償措施到位，保障工程安全運行并發(fā)揮效益。目前，涉水項目管理難度大，問題多。

(1)行政許可審批與日常管理工作銜接機制不夠順暢。許可部門、管理單位和項目業(yè)主之間缺乏協(xié)調(diào)，涉水項目監(jiān)管難度較大。一是項目業(yè)主和河道管理部門同時拿到批文，業(yè)主拿到批文立即動工，河道管理部門要求業(yè)主進行施工圖審查等工作滯后被動，審批部門應在行政許可時加以限制性的內(nèi)容。二是有的項目業(yè)主，感到許可速度太慢，工期耽誤不起，洪評審查后就不顧一切地開工了，給涉水項目監(jiān)管工作帶來很大難度，三是水政和工管職能缺乏協(xié)調(diào)與配合，有些項目驗線工作尚未進行，水政部門將代表合法占用的《河道工程占用證》先行發(fā)放，造成監(jiān)管被動。

(2)缺乏制約手段。對一些有地方政府背景的企業(yè)先建后辦(或不辦)手續(xù)的行為缺乏強有力的制約手段。

(3)部門許可周期過長。企業(yè)能開工時候辦不妥手續(xù);辦妥了手續(xù)卻又因汛期到來而不能開工。怕錯過施工適宜時機，有些企業(yè)不得不先行開工。水利部門查處，開出停工通知后，往往行政許可批復也跟著下發(fā)，造成水行改執(zhí)法部門不敢發(fā)停工通知書，或只要業(yè)主在辦理行政許可，就不予以查處或存在等待觀望等現(xiàn)象。

2、對策和措施

2.1 進一步加大宣傳力度。加強輿論宣傳，以“中國水周”和“世界水日”為契機，大力宣傳水法律法規(guī)。對領導干部定期舉辦法律講座，對執(zhí)法人員和普法骨干分期分批進行重點培訓;對壘社會則充分利用電視、報紙、廣播等新聞媒體反復宣傳，擴大社會影響。

2.2 切實加大水政執(zhí)法力度。堅持“以防為主，查防結合，以查促防“的原則，進一步加大對違法行為的典型案件查處力度，健全巡查制度，一旦發(fā)現(xiàn)違法行為，及時制止。要強化執(zhí)法能力建設，完善監(jiān)督管理手段與措施，配備必要器材和裝備。

2.3 進一步規(guī)范行政許可行為。一是嚴格審批前的技術審查。要專門建立防洪評價報告審查的專家?guī)?，隨機抽取有相應特長的專家進行評審，提高防洪報告的評審質(zhì)量。二是規(guī)范審批過程的管理。進一步明確行政審批內(nèi)部運作程序、操作方法和相關的責任追究，建立了內(nèi)部監(jiān)督機制，確保審批過程公開透明。三是加強審批的后續(xù)管理。建立行政許可監(jiān)督檢查制度，對已經(jīng)批準實施的各類建設項目及時進行跟蹤督查和全程監(jiān)督，確保行政審批時提出的各項要求能落實到位。

2.4 探索河道長效管理機制。一是健全管理機構?？h級以上河道設置專門的河道堤防管理機構。二是落實管護經(jīng)費。加大財政性資金投入，切實落實工程維修養(yǎng)護經(jīng)費。三是明確管理責任，實行責任追究制。四是強化科技監(jiān)管。通過現(xiàn)代技術和信息化手段爭取對河道、閘站實施科學調(diào)度和管理，充分發(fā)揮“防洪安全、水質(zhì)改善、水資源配置“等多種功能。五是實行管養(yǎng)分離，培育養(yǎng)護維修市場。