芻議我省村鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)

一、我省村鎮(zhèn)建設(shè)的現(xiàn)狀

一是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組、較為分散，農(nóng)戶(hù)建房較為零亂，競(jìng)相分散建設(shè)、村建斷頭路、標(biāo)準(zhǔn)不一的路到處皆是，不管建設(shè)點(diǎn)合理與否，不管土地質(zhì)量?jī)?yōu)劣，隨意劃占土地。村莊的無(wú)序建設(shè)導(dǎo)致村容村貌臟、亂、差，舊房不拆。舊宅基地不騰，橫七豎八，形成通街難、行路難、排水難。門(mén)前屋后垃圾亂扔，臟水亂倒。受山區(qū)條件和民族風(fēng)俗以及農(nóng)村舊的封建思想影響，比著墊高地基、爭(zhēng)比臺(tái)階、增加層高等，造成房屋高低、朝向、地坪標(biāo)高不一，設(shè)計(jì)風(fēng)格和色彩裝飾各異。二是存在“空心村”現(xiàn)象?！耙赂?，修房要靠公路”。改革開(kāi)放以來(lái)，許多解決了溫飽問(wèn)題的農(nóng)民紛紛在公路旁、鄉(xiāng)村道路旁建新宅，聚集新村，而建了新房原老房又多數(shù)閑置。年輕人外出打工、兒女分家建新房也致使老村存在大量空閑宅基地和閑置土地，形成了內(nèi)空外延的用地狀況。且老宅基地人均占地面積大多超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，因此，老村存量土地浪費(fèi)嚴(yán)重。另外，由于地質(zhì)災(zāi)害隱患和頻發(fā)，也造成很多廢棄宅基地。三是土地浪費(fèi)嚴(yán)重，違法、違章建房現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。新批建房用地實(shí)際建設(shè)過(guò)程中，每戶(hù)占地面積在批準(zhǔn)的面積上擅自擴(kuò)大，蠶食土地，寧愿被查處交罰款，以罰代法。貴州山區(qū)交通條件不發(fā)達(dá)，尤其鄉(xiāng)村道路通達(dá)度更差，且村、組較為分散，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所、建管所就只有兩三人，在執(zhí)法管理上難免有顧此失彼的現(xiàn)象，往往發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)房子都快建好。因省內(nèi)大部分地區(qū)為貧困地區(qū)，農(nóng)民收入很低，蓋房很不容易，所以對(duì)違法部分大都沒(méi)有采取強(qiáng)拆，而是罰款處罰。長(zhǎng)此以往，滋長(zhǎng)了農(nóng)戶(hù)建房在批準(zhǔn)的面積上擅自擴(kuò)大、亂搭亂建、蠶食土地，寧愿被查處交罰款，以罰代法的這種心理，部分農(nóng)戶(hù)占用的宅基地面積超標(biāo)，有的甚至超出相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的好幾倍，而且還存在一戶(hù)多宅的現(xiàn)象。有些是占用村莊外的土地。甚至也有占用基本農(nóng)田的嚴(yán)重違法現(xiàn)象，造成土地資源的破壞和浪費(fèi)。四是基礎(chǔ)設(shè)施條件很差，水、電、道路、廣播、通訊、電信、綠化等生活基礎(chǔ)設(shè)施配置還需解決，完善。

如何正確引導(dǎo)農(nóng)民建房、搞好農(nóng)村建設(shè)、搞好農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)劃、推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化、促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是擺在國(guó)土資源部門(mén)面前的重要課題和現(xiàn)實(shí)工作。

二、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略意義

“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題，始終是關(guān)系我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局的重大問(wèn)題”。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是黨中央統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略決策，是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)，也是很好解決“三農(nóng)”問(wèn)題的切人點(diǎn)。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，實(shí)質(zhì)就是要促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，發(fā)展農(nóng)村社會(huì)事業(yè)，使農(nóng)民的物質(zhì)、文化生活得到不斷的提高。特別是通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)村道路、住房、水利、能源、通訊、生態(tài)環(huán)境等的建設(shè)，既可改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，節(jié)約用地，又可以促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。有利于緩解農(nóng)村的社會(huì)矛盾，縮短城鄉(xiāng)差距，減少不穩(wěn)定因素，從而為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

三、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的內(nèi)涵

黨的十六屆五中壘會(huì)提出了新農(nóng)村建設(shè)村過(guò)程中的總體目標(biāo)和要求，即:“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主?！痹诖艘笙碌男罗r(nóng)村，應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)，文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和黨的建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。是物質(zhì)文明、精神文明、政治文明、生態(tài)文明同步發(fā)展，建設(shè)生態(tài)型、發(fā)展和諧型、創(chuàng)建知識(shí)型、提高自主創(chuàng)新能力的多位一體的新農(nóng)村。

四、新農(nóng)村建設(shè)中我省村鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃應(yīng)注意的幾點(diǎn)建議

作為國(guó)土資源管理部門(mén)，在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中起著至關(guān)重要的作用，最主要的是首先要把握好規(guī)劃的龍頭作用。

1、嚴(yán)格遵照《中華人民共和國(guó)土地管理法》“十分珍惜和合理利用每寸土地，保護(hù)耕地”這一基本國(guó)策，按照“科學(xué)規(guī)劃、分類(lèi)指導(dǎo)、尊重意愿、循序推進(jìn)”的工作機(jī)制，在符合縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃前提下，因地制宜來(lái)搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃，指導(dǎo)新農(nóng)村建設(shè)。我省是一個(gè)多民族聚居的地方，喀斯特地貌、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)、人多地少、土地貧瘠、人地矛盾突出。各地的村鎮(zhèn)地理?xiàng)l件各異，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，風(fēng)俗習(xí)慣也有很大的差異。因此，要實(shí)行因地制宜的不均衡發(fā)展模式，才能實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃的最優(yōu)化。具體的方面表現(xiàn)在，根據(jù)不同速度、規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)區(qū)別對(duì)待村鎮(zhèn)規(guī)劃。對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的地區(qū)可以規(guī)劃的更超前一些，經(jīng)濟(jì)一般的地區(qū)可以更務(wù)實(shí)一些。在貧困地區(qū)，結(jié)合扶貧開(kāi)發(fā)，圍繞以道路交通，水利設(shè)施等為主的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來(lái)搞好規(guī)劃;在生活基本殷實(shí)地區(qū)，結(jié)合小康建設(shè)，為完善路、水、電、訊、廣播電視等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)預(yù)留用地-在生活相對(duì)富裕的地區(qū)，結(jié)合城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)和村莊整治、小集鎮(zhèn)建設(shè)，新建、改建農(nóng)村居民點(diǎn)。要充分考慮農(nóng)民的生產(chǎn)方式、生活方式和居住方式對(duì)村莊建設(shè)用地的要求，制定村鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)以服務(wù)農(nóng)業(yè)、村鎮(zhèn)和農(nóng)民為基本目標(biāo)，要考慮村鎮(zhèn)最需要解決的基本生產(chǎn)、生活設(shè)施不夠所需建設(shè)的預(yù)留用地，才能使村莊規(guī)劃獲得農(nóng)民的接受。編制規(guī)劃時(shí)，合理確定鄉(xiāng)和村鎮(zhèn)的發(fā)展目標(biāo)，集約利用資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展。著重加強(qiáng)村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)生活服務(wù)設(shè)施建設(shè)以及公益事業(yè)建設(shè)與管理，從村鎮(zhèn)實(shí)際出發(fā)，尊重農(nóng)民意愿，科學(xué)引導(dǎo)，體現(xiàn)地方和村鎮(zhèn)特色。

2、新農(nóng)村建設(shè)中，土地利用規(guī)劃要和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃相銜接，要注重科學(xué)性、協(xié)調(diào)性。從村鎮(zhèn)規(guī)模上說(shuō)，既要與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相適應(yīng)，又要體現(xiàn)小城鎮(zhèn)以后發(fā)展的需求，既要在布局上以村鎮(zhèn)為中心，又要為以后的發(fā)展留下余地;既要立足于滿足村鎮(zhèn)居民的居住要求，又要準(zhǔn)備未來(lái)可能成為農(nóng)產(chǎn)品加工基地、集散地的新型社區(qū);既要節(jié)約用地，也不能因此制約村鎮(zhèn)建設(shè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，要開(kāi)源與節(jié)流并舉。要以最小的投入，獲得最大的收獲，取得環(huán)境效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一發(fā)展。有些地區(qū)，以立項(xiàng)目、上企業(yè)、蓋住宅為工作重心，不把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和居民文明素質(zhì)提高作為工作重點(diǎn)，致使村鎮(zhèn)“臟亂差”，出現(xiàn)“黃賭毒”。因此，土地利用規(guī)劃要協(xié)調(diào)好各部門(mén)、各級(jí)之間的關(guān)系，保護(hù)好土地資源、環(huán)境資源。

3、“國(guó)家鼓勵(lì)土地整理?？h、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對(duì)田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，改造中、低產(chǎn)田，整治閑散地和廢棄地”。因此，新農(nóng)村建設(shè)中，村鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃要做好土地開(kāi)發(fā)、整理、復(fù)墾的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，把新農(nóng)村建設(shè)和土地整理有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

(1)要做好農(nóng)村居民點(diǎn)整理規(guī)劃，要充分考慮農(nóng)民的生產(chǎn)方式、生活方式和居住方式對(duì)村莊建設(shè)用地的要求，著重加強(qiáng)村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)生活服務(wù)設(shè)施建設(shè)以及公益事業(yè)建設(shè)與管理，留足預(yù)留用地。采取人口遷移聚集、舊村拆建、新村建設(shè)、改造“空心村”、全面改造散居戶(hù)、復(fù)墾舊村拆建后宅基地，建設(shè)中心村、農(nóng)業(yè)園區(qū)等辦法進(jìn)行，整潔村容村貌，享受文明進(jìn)步。對(duì)與城市輻射區(qū)內(nèi)的中心村莊，嚴(yán)格按城市總體規(guī)劃組織建設(shè)t對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地村莊，進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)，配套建設(shè)，鼓勵(lì)有條件的村民、個(gè)體戶(hù)進(jìn)住住宅小區(qū)一對(duì)地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)和存在隱患地區(qū)、水庫(kù)庫(kù)區(qū)的村莊，實(shí)施整體搬遷。盡量占用非耕地建設(shè)中心村，合理合并自然村，小村、窮村向中心村靠攏。騰出村莊舊址造良田，所得的新增耕地指標(biāo)，還可用于新農(nóng)村建設(shè)中需占用耕地的“占補(bǔ)平衡”。

(2)搞好土地整理特別是基本農(nóng)田整理規(guī)劃，這是實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡戰(zhàn)略目標(biāo)、確保糧食安全的重要保障，也是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容。我國(guó)耕地保護(hù)面臨十分嚴(yán)峻的形勢(shì)，當(dāng)前我國(guó)正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，還要不可避免地占用一部分耕地。保護(hù)耕地，確保國(guó)家糧食安壘的壓力將日益加重。貴州省因山區(qū)地貌所致，田塊、地塊都比較零亂，通過(guò)土地整理特別是基本農(nóng)田整理，采取歸并小田塊土塊，降低田土坎系數(shù)，對(duì)中、低產(chǎn)田土進(jìn)行改造、培肥，增加可利用的耕地質(zhì)量和數(shù)量。加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成“田成方、路成框、林成行、溝成網(wǎng)”農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，同時(shí)也減少土地水土流失和石漠化，增加綠化面積，使得農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境得到整體優(yōu)化。有效改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)田生產(chǎn)能力，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，改善傳統(tǒng)的農(nóng)用地利用格局，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。

(3)積極搞好土地開(kāi)發(fā)、復(fù)墾規(guī)劃。土地開(kāi)發(fā)是在保護(hù)生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，采用工程、生物等措施，將未利用土地資源開(kāi)發(fā)利用，增加耕地面積，提高新增耕地質(zhì)量。土地復(fù)墾是整治挖損、塌陷、壓站等造成破壞的土地，使其恢復(fù)到可利用狀態(tài)，增加可利用的土地資源質(zhì)量和數(shù)量。貴州地處山區(qū)，受交通條件制約，有一部分地方存在宜耕土地但農(nóng)民無(wú)法上去耕種，可采用改善道路交通條件，采取工程、生物等措施，將未利用土地資源開(kāi)發(fā)利用。貴州是礦產(chǎn)資源大省，每年因礦產(chǎn)資源的開(kāi)采，挖損、塌陷、壓站部分土地。按照“誰(shuí)破壞，誰(shuí)復(fù)墾”的原則，督促建設(shè)單位按照復(fù)墾規(guī)劃方案進(jìn)行復(fù)墾。通過(guò)土地的開(kāi)發(fā)、復(fù)墾，既增加了耕地面積，農(nóng)民又得以增收，同時(shí)所得的新增耕地指標(biāo)，還可用于新農(nóng)村建設(shè)建設(shè)需占用耕地的“占補(bǔ)平衡”。

因此，無(wú)論是農(nóng)村居民點(diǎn)整理、土地整理以及土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾，都能充分利用農(nóng)村閑散地和廢棄地，增加農(nóng)村可利用的土地資源質(zhì)量和數(shù)量，增加耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)，為新農(nóng)村建設(shè)中實(shí)現(xiàn)耕地“占補(bǔ)平衡”提供土地資源保障。

五、結(jié) 論

村鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃作為村鎮(zhèn)建設(shè)的龍頭，決定村鎮(zhèn)的規(guī)模、性質(zhì)、布局和發(fā)展方向，在新農(nóng)村建設(shè)中尤為重要。村鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的合理編制有利于各類(lèi)相關(guān)規(guī)劃的相互協(xié)調(diào)和各部門(mén)、各級(jí)之間的關(guān)系協(xié)調(diào)，有利于村內(nèi)經(jīng)營(yíng)管理、生產(chǎn)管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和土地利用管理的有機(jī)結(jié)合。同時(shí)，村鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃還要做好土地開(kāi)發(fā)、整理、復(fù)墾的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，搞好新農(nóng)村建設(shè)占用耕地的“占補(bǔ)平衡”，對(duì)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)和用地保障。