美國(guó)保障型社會(huì)保障制度研究

摘 要:運(yùn)用4W1H分析框架，從社會(huì)保障的目標(biāo)體系、分配基礎(chǔ)、項(xiàng)目或福利品類型、提供策略、資金籌集方式五個(gè)維度探討美國(guó)社會(huì)保障制度概況，并結(jié)合其特點(diǎn)，為我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展和改革提出可供借鑒之處。

關(guān)鍵詞:美國(guó)社會(huì)保障;保障型;公平與效率;4W1H

中圖分類號(hào):C9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1672-3198(2010)19-0104-02

1 4W1H分析框架淺析美國(guó)社會(huì)保障制度

1.1 社會(huì)保障的目標(biāo)體系(WHY)

社會(huì)保障制度的三大目標(biāo)在于經(jīng)濟(jì)保障、物質(zhì)充裕和提供基本服務(wù)。受傳統(tǒng)理念、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素影響，各國(guó)社會(huì)保障水平差異很大。有別于以瑞典、英國(guó)為代表的福利型社會(huì)保障制度，美國(guó)實(shí)行保障型社保制度，建立初衷是為公民提供一系列基本生活保障，保障水平偏低，強(qiáng)調(diào)“有所保障”而非“高福利”。

美國(guó)社保制度的目標(biāo)形成與其傳統(tǒng)價(jià)值觀念及其歷史變遷密不可分。美國(guó)是一個(gè)在反抗殖民統(tǒng)治過程中獲得勝利和獨(dú)立的國(guó)家，其人民歷來信仰“自由”、“民主”?！叭巳松降?，他們都從‘造物主’那邊被賦予了某些不可轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，其中包括生命權(quán)、自由權(quán)和追求幸福的權(quán)利?！薄丢?dú)立宣言》里的這段話至今仍被奉為對(duì)美國(guó)民眾價(jià)值觀的經(jīng)典闡釋。而略顯矛盾的是，歷史上美國(guó)人曾認(rèn)為貧困是個(gè)人懶惰的結(jié)果，自身貧困現(xiàn)狀應(yīng)由個(gè)人而非政府負(fù)責(zé)。在19世紀(jì)早期，美國(guó)經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)和手工業(yè)為主，大部分家庭依靠擁有的農(nóng)場(chǎng)或手工業(yè)作坊謀生，這種自給自足的生活方式可為年老的家庭成員提供就業(yè)機(jī)會(huì)，而當(dāng)他們無力勞動(dòng)時(shí)，其家庭成員可擔(dān)負(fù)起對(duì)他們的養(yǎng)老責(zé)任。在這種家庭作坊式的生活方式下，人們的貧富狀況確實(shí)與其勤勞程度息息相關(guān)。但隨著工業(yè)化發(fā)展，人們的工作場(chǎng)所轉(zhuǎn)向工廠，靠工資維持的日常生活更易受到經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)、危險(xiǎn)的工作環(huán)境、突發(fā)疾病等風(fēng)險(xiǎn)因素影響，老年人口的生活也缺乏基本保障，這些并非勤奮工作就能規(guī)避，“懶惰致貧論”的缺陷開始凸顯。1929至1933年的經(jīng)濟(jì)大蕭條更加劇了這一危機(jī)，1932年美國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)失業(yè)率高達(dá)25.2%，民間慈善機(jī)構(gòu)、非政府組織根本無力承擔(dān)由此帶來的貧病、饑餓等社會(huì)問題。美國(guó)政府開始轉(zhuǎn)變觀念，履行為國(guó)民提供必要的基本生活保障的職責(zé)，相關(guān)社保制度體系開始構(gòu)建。

1.2 社會(huì)保障的分配基礎(chǔ)(WHOM)

美國(guó)社會(huì)保障制度的分配原則是“選擇性”原則，強(qiáng)調(diào)國(guó)家為真正需要并應(yīng)該得到保障的人提供保障，根據(jù)個(gè)人經(jīng)濟(jì)狀況來決定其社會(huì)福利的分配。

社會(huì)保險(xiǎn)方面，以老年、遺屬及殘障保險(xiǎn)(OASDI)為例，它的受益對(duì)象僅限于做出符合規(guī)定的勞動(dòng)貢獻(xiàn)的勞動(dòng)者。例如，家屬領(lǐng)取遺屬保障金的前提之一是該被保險(xiǎn)人達(dá)到一定的工作年限。又如，若被保險(xiǎn)人未到完全退休年齡便退休，退休金將永久性扣減。

社會(huì)救助與福利方面，補(bǔ)充保障收入(SSI)、貧困家庭臨時(shí)救助(TANF)以及醫(yī)療補(bǔ)助(Medicaid)項(xiàng)目均要求申請(qǐng)者接受經(jīng)濟(jì)調(diào)查，經(jīng)證實(shí)收入和資產(chǎn)在規(guī)定限額下才能享受上述福利。

1.3 社會(huì)保障的項(xiàng)目或福利品的類型(WHAT)

美國(guó)社會(huì)保障項(xiàng)目的受益形式主要有兩種。一種是直接向受益人提供資金補(bǔ)助，例如老年、遺屬及殘障保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、補(bǔ)充保障性收入項(xiàng)目、臨時(shí)家庭援助的部分項(xiàng)目等;另一種則通過物品或服務(wù)等形式進(jìn)行給付，又稱實(shí)物性援助，如住房援助、食品券計(jì)劃、就業(yè)與基本技能計(jì)劃、“全美學(xué)校午餐”項(xiàng)目等。其中，現(xiàn)金給付是主要給付形式。

1.4 社會(huì)保障的提供策略(WHO)

美國(guó)社會(huì)保障的提供主體既有政府又有非政府組織。不同項(xiàng)目所采取的模式差異很大。養(yǎng)老和失業(yè)方面主要采取社會(huì)保險(xiǎn)模式，醫(yī)療方面采取醫(yī)療保險(xiǎn)與醫(yī)療救助相結(jié)合、公共和私人醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃并存的混合模式，工傷保險(xiǎn)由各州立法強(qiáng)制勞動(dòng)者向國(guó)有或商業(yè)保險(xiǎn)公司投保，而貧困家庭臨時(shí)救助等則采取社會(huì)救助方式。

社會(huì)保障的主要項(xiàng)目采用社會(huì)保險(xiǎn)模式，顯示了以社會(huì)機(jī)制為主導(dǎo)同時(shí)重視政府作用的制度傾向。美國(guó)一直未建立起全國(guó)統(tǒng)一的醫(yī)療保險(xiǎn)，公私混合模式的顯著特點(diǎn)在于醫(yī)療服務(wù)供給的市場(chǎng)化，醫(yī)療技術(shù)研究資金投入充足，技術(shù)普及迅速，且消費(fèi)者在醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)上享有充分的選擇權(quán)，但過高的市場(chǎng)化程度引發(fā)對(duì)效率的過度追求，導(dǎo)致美國(guó)至今仍有4400萬人享受不到任何醫(yī)療保險(xiǎn)，只能依賴于醫(yī)療補(bǔ)助制度即政府的兜底作用。工傷保險(xiǎn)的制度安排表明，美國(guó)的社會(huì)保障雖主要突出社會(huì)責(zé)任，但也未完全忽視政府和市場(chǎng)作用;貧困家庭臨時(shí)救助采用社會(huì)救助模式是有限度地重視國(guó)家力量的體現(xiàn)。

在社會(huì)保障公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供方面，非營(yíng)利組織發(fā)揮著重要作用。早在1995年，美國(guó)非營(yíng)利組織的就業(yè)人數(shù)占總就業(yè)人數(shù)的比重為7.8%，其中健康和社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的雇員分別占46.3%和13.5%，總?cè)藬?shù)過半。而且，超過一半的醫(yī)院是大規(guī)模非營(yíng)利組織;2/3的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)是私立非營(yíng)利組織。所以，美國(guó)的非營(yíng)利部門等社會(huì)力量在社會(huì)保障項(xiàng)目的供給方面起著積極作用。

1.5 社會(huì)保障的資金籌集方式(HOW)

美國(guó)社保體系按照籌資方式的不同分為兩部分:社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助與福利。社會(huì)保險(xiǎn)的資金來源主要是雇主和雇員按規(guī)定比例支付的工資稅，其他部分包括信托基金投資利息、社會(huì)保障收入稅和聯(lián)邦政府財(cái)政補(bǔ)貼。這一政策設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)權(quán)利和義務(wù)對(duì)等，受益人所獲得的保障取決于工薪收入和繳納的社會(huì)保障工薪稅?？傮w來看，美國(guó)政府傾向于讓受益者及其單位來履行繳費(fèi)義務(wù)，政府財(cái)政在資金方面的貢獻(xiàn)相對(duì)較小。而社會(huì)救助與福利的受益者無需繳納工資稅，所獲補(bǔ)助全部來自財(cái)政撥款。

所以，在美國(guó)社會(huì)保障資金的籌集方式上，充分體現(xiàn)了多渠道的特點(diǎn):政府財(cái)政支持是主要渠道，雇主和雇員的工資稅是另一重要來源。另外，各社會(huì)福利組織也積極參與，提供了社會(huì)福利的部分經(jīng)費(fèi)，來自個(gè)人和企業(yè)的慈善捐助也不可忽視。

2 對(duì)我國(guó)社會(huì)保障制度發(fā)展和改革的啟示

與已經(jīng)建立社保體系70多年的美國(guó)相比，我國(guó)城鄉(xiāng)社保體系框架基本形成，還有不少問題亟待解決。盡管兩國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)教育水平和人民生活水平等方面差異較大，但是美國(guó)社保制度仍有值得我國(guó)借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

2.1 公平與效率的統(tǒng)一

2.1.1 優(yōu)先公平

盡管保障水平不如福利國(guó)家，但是美國(guó)社保體系對(duì)老年人、病殘者、單身母親等弱勢(shì)群體的政策傾斜體現(xiàn)了制度的公平性。社會(huì)主義國(guó)家的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)共同富裕，我國(guó)更應(yīng)在建立和完善社保制度時(shí)注重公平原則。在二元經(jīng)濟(jì)體制下，城鄉(xiāng)社會(huì)保障覆蓋率和保障水平差距很大，有失公平是當(dāng)前我國(guó)社保制度的問題之一。我國(guó)應(yīng)從制度和操作層面努力做到“應(yīng)保盡?！?，關(guān)注農(nóng)民工等特殊群體的利益，力求縮小城鄉(xiāng)之間和城鄉(xiāng)內(nèi)部社會(huì)保障覆蓋率和保障水平的差異。

2.1.2 兼顧效率

效率方面，美國(guó)社保制度也有值得學(xué)習(xí)之處。第一，美國(guó)社保制度不以高福利為目標(biāo)，而旨在為民眾提供社會(huì)安全網(wǎng)，這樣可有效減少“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象，同時(shí)也不難達(dá)到廣覆蓋的目標(biāo);第二，強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任原則，將個(gè)人納入社會(huì)保障的責(zé)任主體范疇，減輕政府和企業(yè)負(fù)擔(dān);第三，在提供策略上，強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)，同時(shí)注重發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)機(jī)制的作用。美國(guó)醫(yī)療保障的市場(chǎng)化無疑體現(xiàn)出對(duì)效率的追求，而其發(fā)達(dá)的社會(huì)慈善事業(yè)則是社會(huì)機(jī)制有效發(fā)揮的明證;第四，在籌資模式方面，美國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度由20世紀(jì)30年代至60年代一直采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，歷經(jīng)混合型部分積累模式，引入的基金積累制度強(qiáng)調(diào)效率原則，提倡自我積累、自我保障，調(diào)動(dòng)了個(gè)人積累的積極性。進(jìn)入21世紀(jì)后，小布什政府在養(yǎng)老保障改革方案中提出建立個(gè)人控制的個(gè)人退休賬戶，同時(shí)著手研究將社會(huì)保障稅投資于金融市場(chǎng)的改革計(jì)劃，逐步放寬對(duì)投資的限制，社保基金的資本化運(yùn)作將更加有利于保值增值，資金運(yùn)作效率將進(jìn)一步提高。

作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的美國(guó)，選擇較低保障水平尚且面臨社?；鹗詹坏种У膲毫?，現(xiàn)階段社保制度還不夠健全的我國(guó)，也應(yīng)著手于“廣覆蓋，低標(biāo)準(zhǔn)”的保障型社會(huì)保障制度建設(shè)。另外，應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)和市場(chǎng)的力量。我國(guó)的非營(yíng)利組織面臨財(cái)務(wù)緊張、公信力不足等問題，限制了它們?cè)谏鐣?huì)事務(wù)中的作用，可通過財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等政策，促進(jìn)第三部門在社會(huì)救助與福利和補(bǔ)充性社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的發(fā)展;同時(shí)適當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制以提高社會(huì)保障系統(tǒng)的運(yùn)行效率，如加快建立和完善企業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)，促進(jìn)商業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展以滿足不同群體對(duì)保障的不同需要等等。

2.2 加大法治建設(shè)力度

自《社保保障法》開始，美國(guó)社保制度從建立、修正、完善到改革的過程一直依靠立法途徑，是典型的“先立法，后實(shí)施”路線。相比之下，在我國(guó)社保制度的發(fā)展過程中，相關(guān)立法一直處于空缺狀態(tài)。

1935年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過其歷史上第一部保障國(guó)民基本生活的《社會(huì)保障法》，標(biāo)志著社保制度的初步建立。1939年，羅斯福政府對(duì)法案進(jìn)行修正，擴(kuò)大了社會(huì)保險(xiǎn)的范圍，進(jìn)一步改善給付水平。1962年，肯尼迪政府頒布關(guān)于社會(huì)保障法的社會(huì)服務(wù)修正法案，主張摒棄單純的救濟(jì)，而鼓勵(lì)人們恢復(fù)自立，以免形成長(zhǎng)期依賴。在隨后三十余年里，美國(guó)社會(huì)保障實(shí)施的一般原則基本上以1939年修正的法案為準(zhǔn)，但社會(huì)保障體系和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的完善與發(fā)展仍依靠于立法手段，如里根政府頒布的“綜合預(yù)算調(diào)整法案”。進(jìn)入改革時(shí)期后亦不例外，如1996年克林頓政府正式批準(zhǔn)的《社會(huì)保障改革法案》、1988年實(shí)行的“家庭支持法案”。這些法律文件對(duì)社保制度的發(fā)展進(jìn)程起到了指導(dǎo)與維護(hù)作用。

在我國(guó)，1949年12月由政務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于生產(chǎn)救災(zāi)的指示》是新中國(guó)第一項(xiàng)社會(huì)保障法規(guī)性文件。隨后，中央政府又出臺(tái)了《失業(yè)救濟(jì)工人暫行辦法》、《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》等保障條例。1956年，以此為基礎(chǔ)確立的以中央政府為責(zé)任主體、城鄉(xiāng)單位負(fù)責(zé)實(shí)施的社保制度得以大體建立。而在1966年后的十年動(dòng)亂間，中央政府無力承擔(dān)全社會(huì)社保制度的掌控責(zé)任，開始禁止企業(yè)提取勞動(dòng)保險(xiǎn)金，將社保責(zé)任完全轉(zhuǎn)移給企事業(yè)單位。隨著經(jīng)濟(jì)改革的深入，社保制度的責(zé)任主體再次發(fā)生改變。國(guó)家“七五”計(jì)劃指出個(gè)人應(yīng)開始承擔(dān)一定的社保責(zé)任。1992年，黨的十四大第一次明確地把深化社會(huì)保障制度改革作為經(jīng)濟(jì)體制改革的重要環(huán)節(jié)?？v觀我國(guó)社保制度的演進(jìn)過程，不難發(fā)現(xiàn)其間具有普遍指導(dǎo)意義的基礎(chǔ)性立法的缺失。由此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)加快社會(huì)保障立法進(jìn)程，為制度的改革和完善提供法律保障。尤其是當(dāng)前社保資金不足的情況下，應(yīng)通過開征社會(huì)保障稅來建立法定的籌資渠道。

2.3 重視對(duì)國(guó)民教育保障的投入

在美國(guó)的社會(huì)教育福利支出結(jié)構(gòu)中，初等和中等教育約占69%，高等教育占20%，職業(yè)和成人教育為7%，可見大部分教育福利的投入集中在初等和中等教育。同時(shí)，美國(guó)的社會(huì)教育福利支出占社會(huì)保障支出的24%至34%，其對(duì)基礎(chǔ)教育的重視，不僅為中低收入家庭提供了教育補(bǔ)貼，而且有利于國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展。2000年，僅完成初中教育的人口占總?cè)丝诒戎?，美?guó)和中國(guó)分別為13%和40%;完成高中教育的人口比重，美國(guó)和中國(guó)分別為52%和13%，教育水平在小學(xué)以下的人口，美國(guó)幾乎為零，而中國(guó)則高達(dá)42%?？紤]到我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)教育資金投入的嚴(yán)重不足和極低的教育水平，加大當(dāng)前社保體制對(duì)基礎(chǔ)教育的保障顯得尤為必要。

參考文獻(xiàn)

[1]鄧大松.美國(guó)社會(huì)保障制度研究[M].武漢:武漢大學(xué)出版，1999.

[2]董溯戰(zhàn).美國(guó)社會(huì)保障制度中的國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)作用之比較分析[J].經(jīng)濟(jì)問題探索，2003，(11).

[3]王誠(chéng).社會(huì)保障體制改革中的美國(guó)經(jīng)歷與中國(guó)道路[J].中國(guó)人口科學(xué)，2004，(2).

[4]吳中宇.美國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展及啟示[J].中國(guó)社會(huì)導(dǎo)刊，2006，(30).

[5]李月娥.試析美國(guó)現(xiàn)代社會(huì)保障制度的起源[J].大連教育學(xué)院學(xué)報(bào)，2006，(1).

[6]李紅星.中美社會(huì)保障制度的演進(jìn)比較及啟示[J].商業(yè)時(shí)代，2008，(25).