論非訴行政執(zhí)行制度

摘 要:非訴行政執(zhí)行制度是我國(guó)的一項(xiàng)重要制度，旨在解決行政機(jī)關(guān)不具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)時(shí)如何實(shí)現(xiàn)其行政決定的問(wèn)題。但是現(xiàn)階段該制度在理論、立法和運(yùn)行中都存在諸多弊端，難以實(shí)現(xiàn)其保障人權(quán)和保證行政效率的初衷。因此，有必要對(duì)非訴行政執(zhí)行制度進(jìn)行反思和完善。

關(guān)鍵詞:非訴行政執(zhí)行;行政強(qiáng)制執(zhí)行;執(zhí)行程序;權(quán)利救濟(jì)

中圖分類(lèi)號(hào):D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1672-3198(2010)19-0293-02

我國(guó)的行政訴訟執(zhí)行分為人民法院對(duì)行政訴訟司法裁判和非訴行政案件的執(zhí)行，其中非訴行政執(zhí)行制度是為了解決行政機(jī)關(guān)不具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)時(shí)如何實(shí)現(xiàn)其行政決定的問(wèn)題而設(shè)置的。通過(guò)人民法院對(duì)行政決定審查之后做出準(zhǔn)予執(zhí)行或不準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定，實(shí)現(xiàn)兼顧行政效率和保障人權(quán)的目的。但是由于其缺乏總體理論設(shè)計(jì)和統(tǒng)一指導(dǎo)思想，立法規(guī)定比較籠統(tǒng)、可操作性差，實(shí)際運(yùn)行中也出現(xiàn)諸多問(wèn)題，難以實(shí)現(xiàn)其設(shè)立初衷。因此，對(duì)非訴行政執(zhí)行制度進(jìn)行反思和完善就顯得尤為重要。

1 非訴行政執(zhí)行基本內(nèi)涵

非訴行政執(zhí)行即“行政法律文書(shū)”的申請(qǐng)執(zhí)行問(wèn)題，由我國(guó)《行政訴訟法》第66條予以規(guī)定。廣義的非訴行政執(zhí)行是指所有未經(jīng)過(guò)行政訴訟程序的行政執(zhí)行，包括行政機(jī)關(guān)自行的執(zhí)行、行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院的強(qiáng)制執(zhí)行和具體行政行為確定的權(quán)利人申請(qǐng)執(zhí)行。狹義的非訴行政執(zhí)行僅包括后兩種情況，本文即以此為研究對(duì)象。其中，行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)執(zhí)行是非訴行政執(zhí)行的主要構(gòu)成部分。非訴行政執(zhí)行是指相對(duì)人在法定的期限內(nèi)既不提起行政訴訟，又不履行已經(jīng)生效的具體行政行為所確定的義務(wù)，人民法院根據(jù)行政主體或行政裁決行為確定的權(quán)利人的執(zhí)行申請(qǐng)，經(jīng)過(guò)與訴訟審查不同的審查，裁定執(zhí)行生效的具體行政行為的活動(dòng)。

2 非訴行政執(zhí)行的性質(zhì)和審查模式的選擇

非訴行政執(zhí)行由行政機(jī)關(guān)做出具體行政行為，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，這種執(zhí)行的過(guò)程，既有行政的因素，也有司法的因素，所以對(duì)其性質(zhì)一直存在爭(zhēng)議。有的學(xué)者認(rèn)為，設(shè)定此制度旨在解決行政機(jī)關(guān)不具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)時(shí)如何實(shí)現(xiàn)其作出的具體行政行為的問(wèn)題，屬于行政權(quán)的延伸。一個(gè)生效的行政行為，應(yīng)該包括公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力。沒(méi)有執(zhí)行力的行政行為，就不是一個(gè)完整的行政行為。所以非訴行政執(zhí)行是行政機(jī)關(guān)借助人民法院的職權(quán)繼續(xù)行使行政權(quán)的體現(xiàn)。與之相適應(yīng)的是人民法院只對(duì)行政行為進(jìn)行形式審查，只要執(zhí)行措施實(shí)施合法，執(zhí)行錯(cuò)誤的后果就不能歸責(zé)于人民法院，而只能由申請(qǐng)執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。此種觀點(diǎn)的弊端在于，極易使人民法院淪為行政機(jī)關(guān)的“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”，混淆司法權(quán)與行政權(quán)，使錯(cuò)誤的行政行為進(jìn)入執(zhí)行階段，侵害相對(duì)人的合法權(quán)益。

另外一些學(xué)者認(rèn)為凡是司法機(jī)關(guān)行使的權(quán)力即為司法權(quán)。具體行政行為是由行政機(jī)關(guān)做出的，但必須由人民法院審查并執(zhí)行，從廣義上來(lái)說(shuō)，是行政機(jī)關(guān)發(fā)起的一場(chǎng)訴行政相對(duì)人不履行義務(wù)的訴訟，而人民法院受理、審查、執(zhí)行具體行政行為，也是一種訴訟行為。所以非訴行政執(zhí)行行為當(dāng)屬司法強(qiáng)制執(zhí)行。與之相適應(yīng)的是人民法院要對(duì)據(jù)以執(zhí)行的依據(jù)，進(jìn)行程序性和實(shí)體性審查，審查事實(shí)是否清楚、適用法律是否正確、程序是否合法，總之，要像在行政訴訟中對(duì)被訴具體行政行為進(jìn)行合法性審查一樣，進(jìn)行全面審查。此種觀點(diǎn)的弊端在于影響行政效率，使復(fù)議和訴訟的時(shí)效規(guī)定形同虛設(shè)。

還有一些學(xué)者認(rèn)為，對(duì)某一行為性質(zhì)的判斷，不能僅從形式上做簡(jiǎn)單的判斷，而應(yīng)透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)。從主體上來(lái)說(shuō)，行政強(qiáng)制執(zhí)行和司法強(qiáng)制執(zhí)行沒(méi)有什么分別，都既包括司法機(jī)關(guān)，也包括行政機(jī)關(guān)，但執(zhí)行內(nèi)容有質(zhì)的區(qū)別:前者是執(zhí)行具體行政行為即行政決定，后者則執(zhí)行司法裁判。可見(jiàn)，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)與司法強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)之間的劃分，不是一種主體間權(quán)限劃分，而是一種事務(wù)性質(zhì)范圍的劃分。只要是以行政機(jī)關(guān)的決定(具體行政行為)付諸執(zhí)行，不管是由行政機(jī)關(guān)還是司法機(jī)關(guān)來(lái)執(zhí)行均屬行政強(qiáng)制執(zhí)行的范疇。筆者比較贊同此種觀點(diǎn)。非訴執(zhí)行中雖然有司法權(quán)的介入，但仍然屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行。非訴執(zhí)行不是單純的司法活動(dòng)，充其量只是一種特殊的由行政機(jī)關(guān)或權(quán)利人啟動(dòng)的準(zhǔn)司法性質(zhì)的行為。而且非訴執(zhí)行的義務(wù)人在法定期限內(nèi)不提起訴訟，就應(yīng)該被推定為放棄救濟(jì)權(quán)利，默認(rèn)該行政行為是合法有效的(無(wú)效的行政行為除外)。通過(guò)上面的分析，筆者認(rèn)為對(duì)非訴行政行為的審查不應(yīng)該僅僅進(jìn)行形式審查，但也不應(yīng)同于行政訴訟案件中對(duì)具體行政行為的全面審查，而是采取一種“適度性”的審查?！度舾山忉尅返?5條規(guī)定，被申請(qǐng)執(zhí)行的具體行政行為有下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行:(1)明顯缺乏事實(shí)依據(jù)的;(2)明顯缺乏法律依據(jù)的;(3)其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的?？梢?jiàn)，人民法院對(duì)非訴行政執(zhí)行案件的審查采取的是“明顯”的審查標(biāo)準(zhǔn)，即不同于訴訟案件全面審查的適度性審查模式。

3 非訴行政執(zhí)行現(xiàn)狀分析

3.1 立法現(xiàn)狀

我國(guó)非訴行政執(zhí)行制度是在改革開(kāi)放以后才逐步形成的，缺乏總體理論設(shè)計(jì)和統(tǒng)一的指導(dǎo)原則，現(xiàn)行法律及司法解釋對(duì)其所作的規(guī)定又較少，導(dǎo)致非訴行政執(zhí)行制度不成系統(tǒng)、不夠完善又缺乏可操作性。有些問(wèn)題雖然已有規(guī)定，但仍過(guò)于寬泛，如在法院和行政機(jī)關(guān)之間還沒(méi)有明晰、可操作的權(quán)限劃分標(biāo)準(zhǔn);《若干解釋》第95條規(guī)定的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)中的“明顯違法”沒(méi)有具體的標(biāo)準(zhǔn)，法院在審查具體行政行為合法性時(shí)很難統(tǒng)一尺度;當(dāng)事人對(duì)法院作出的準(zhǔn)予執(zhí)行或不準(zhǔn)予執(zhí)行裁定提出異議，是否享有申請(qǐng)復(fù)議的權(quán)利，法律也沒(méi)有明確規(guī)定。面對(duì)立法缺失的情況，司法實(shí)踐中出現(xiàn)很多法律空白和模糊地帶，一定程度上影響了工作效率和法院執(zhí)行工作的公信力。

3.2 實(shí)踐中存在的問(wèn)題

(1)實(shí)踐中各級(jí)法院受理的非訴行政執(zhí)行案件數(shù)量比較多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)受理的行政訴訟案件，而且情況復(fù)雜、容易激化矛盾，執(zhí)行起來(lái)難度較大。

(2)在現(xiàn)行行政機(jī)關(guān)和人民法院權(quán)限劃分不是很明確的情況下容易出現(xiàn)互相推諉的現(xiàn)象。行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院執(zhí)行的往往是一些難執(zhí)行、矛盾爭(zhēng)端多，又容易引起群眾信訪的案件，而這種案件即使到了法院也難以執(zhí)行，加上法院執(zhí)行人員有限，法院的執(zhí)結(jié)率受到嚴(yán)重影響。2007年8月，浙江法院出臺(tái)規(guī)定將六大類(lèi)非訴行政執(zhí)行案件拒之門(mén)外更是引起社會(huì)極大的關(guān)注。

(3)程序不完善，當(dāng)事人的合法權(quán)益難以得到有效保障。

4 完善非訴執(zhí)行措施的思考

非訴行政執(zhí)行雖然存在諸多不足，但是作為我國(guó)一項(xiàng)特有的制度，也發(fā)揮了積極的作用，不可全盤(pán)否定，筆者認(rèn)為主要應(yīng)從以下幾方面對(duì)其規(guī)定加以補(bǔ)充和完善，使其朝著更為規(guī)范的方向發(fā)展。

4.1 審查的方式和標(biāo)準(zhǔn)

非訴行政行為的審查應(yīng)該以開(kāi)庭審理為主，書(shū)面審理為輔。在審判組織上，人民法院審理行政執(zhí)行案件，由審判員組成合議庭，合議庭的成員應(yīng)當(dāng)是3人以上的單數(shù)。但是有以下幾種情況，可以由合議庭決定采取書(shū)面審理的方式。(1)爭(zhēng)議的具體行政行為如果是經(jīng)過(guò)聽(tīng)證程序作出的，雙方當(dāng)事人實(shí)際上已獲得了陳述意見(jiàn)和就有關(guān)爭(zhēng)議進(jìn)行辯駁的權(quán)利和機(jī)會(huì)，實(shí)體權(quán)利已經(jīng)得到了很好的保障。(2)法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)作最終裁決的行政行為。法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)作最終裁決的行政行為，實(shí)際上是明確排除了這類(lèi)行政行為的司法審查。法院只就終局裁決進(jìn)行形式審查，而不能對(duì)其進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。(3)在權(quán)利人提起的非訴行政行為審查中，權(quán)利人和義務(wù)人對(duì)具體行政行為沒(méi)有爭(zhēng)議的。在這種情況下，當(dāng)事人爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于是否存在行政不作為，而不是行政行為是否合法，對(duì)于這類(lèi)案情簡(jiǎn)單、事實(shí)清楚、爭(zhēng)議不大的案件，法院容易作出判斷，實(shí)行書(shū)面審查不會(huì)影響合法性審查的公正性。

除了上面幾種情況可以適用簡(jiǎn)易程序和書(shū)面審查標(biāo)準(zhǔn)以外，對(duì)一些復(fù)雜的案件，人民法院可以借鑒行政程序的某些做法，采用聽(tīng)證審查程序和適度性審查標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者認(rèn)為，公民、法人和其他組織在法定期間內(nèi)不起訴，就喪失了司法救濟(jì)權(quán)，法院不應(yīng)再對(duì)同一行政行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。筆者不贊同這種觀點(diǎn)。因?yàn)椴黄鹪V，并不意味著該具體行政行為合法有效，被執(zhí)行的具體行政行為仍有可能是違法的。而人民法院，是有義務(wù)阻止違法的行政行為進(jìn)入執(zhí)行程序侵害相對(duì)人的合法權(quán)益的。人民法院對(duì)該具體行政行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，事實(shí)上是為公民、法人或其他組織提供了一種間接的救濟(jì)途徑。而相對(duì)人喪失司法救濟(jì)權(quán)也不意味著喪失申辯的權(quán)利。在非訴執(zhí)行案件審查過(guò)程中啟動(dòng)聽(tīng)證程序，當(dāng)事人就有爭(zhēng)議的事實(shí)或者法律問(wèn)題，舉出自己的證據(jù)，進(jìn)行言詞辯論，證明行政行為的合法或者違法，可以消除行政相對(duì)人的抵觸情緒，使行政強(qiáng)制得到更有效的貫徹和執(zhí)行。

還有一種特殊的情況，就是人民法院經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)行政行為存在重大違法情形構(gòu)成無(wú)效行政行為時(shí)，當(dāng)然不能作出準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定。因?yàn)闊o(wú)效的行政行為自始無(wú)效，不因追認(rèn)、轉(zhuǎn)換、補(bǔ)正或者訴訟時(shí)效的經(jīng)過(guò)等原因而變?yōu)橛行?，因此利害關(guān)系人隨時(shí)可以請(qǐng)求有權(quán)機(jī)關(guān)宣告或者確認(rèn)該行為無(wú)效。在這種情況下，人民法院既不能以該行為無(wú)效作出不予執(zhí)行的裁定，而對(duì)申請(qǐng)人請(qǐng)求確認(rèn)該行為無(wú)效或撤銷(xiāo)該行政行為的申請(qǐng)置之不理，也不必再要求申請(qǐng)人通過(guò)另行提起行政訴訟來(lái)解決此問(wèn)題，而直接將該案件轉(zhuǎn)入普通行政訴訟程序繼續(xù)進(jìn)行審理即可。

4.2 執(zhí)行機(jī)構(gòu)的確定

如筆者在前面所分析的非訴行政執(zhí)行的性質(zhì)和實(shí)踐中存在的問(wèn)題，大膽建議能否將執(zhí)行決定權(quán)、執(zhí)行裁斷權(quán)和執(zhí)行實(shí)施權(quán)(執(zhí)行權(quán)的三個(gè)下位權(quán))分離，前二者仍由人民法院行使，后者交由行政機(jī)關(guān)行使。但考慮到在每個(gè)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部都設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)，一是人員素質(zhì)還達(dá)不到要求，二是會(huì)浪費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力，因此能否在各級(jí)政府內(nèi)部設(shè)立一個(gè)總的執(zhí)行局，只負(fù)責(zé)實(shí)施經(jīng)過(guò)法院審查裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的具體行政行為，還執(zhí)行權(quán)于行政機(jī)關(guān)。該機(jī)構(gòu)統(tǒng)一設(shè)立，實(shí)行中央垂直領(lǐng)導(dǎo)，人員要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的考試、錄用和選拔程序，確保其公平、公正、公開(kāi)地執(zhí)行具體行政行為。當(dāng)然，人民法院對(duì)非訴行政行為審查之后，由法院牽頭走程序，由執(zhí)行局具體負(fù)責(zé)組織強(qiáng)制執(zhí)行所需的人、財(cái)、物和技術(shù)設(shè)備支持，原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)派人參加，三方聯(lián)合執(zhí)法取得最佳的社會(huì)效果。

4.3 裁判與救濟(jì)

非訴行政執(zhí)行案件中的裁判方式是確定的，即裁定強(qiáng)制執(zhí)行或不予強(qiáng)制執(zhí)行。實(shí)行一審終審，不得上訴，但可以復(fù)議一次，復(fù)議期間不影響執(zhí)行。如果對(duì)確有錯(cuò)誤的裁定，筆者贊成法院應(yīng)適用審判監(jiān)督程序解決。如果對(duì)執(zhí)行程序本身有異議，仍可提起行政訴訟。如果經(jīng)過(guò)法院審查執(zhí)行的具體行政行為確實(shí)錯(cuò)誤，給被執(zhí)行人造成了損害，被執(zhí)行人還可以要求國(guó)家賠償。根據(jù)最高法《關(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第19條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)依據(jù)行政訴訟法第66條的規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行具體行政行為，由于據(jù)以強(qiáng)制執(zhí)行的根據(jù)錯(cuò)誤而發(fā)生行政賠償訴訟的，申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)為被告。”筆者認(rèn)為，這一規(guī)定恰恰又印證了我國(guó)實(shí)際上是把非訴行政執(zhí)行權(quán)作為行政權(quán)來(lái)看待的。所以，一般情況下，在執(zhí)行完畢后發(fā)現(xiàn)原具體行政行為違法，應(yīng)由作出該行為的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。但是，根據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則，如果具體行政行為明顯缺乏事實(shí)依據(jù)、法律依據(jù)或具有其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的情形，人民法院在審查時(shí)沒(méi)能發(fā)現(xiàn)并準(zhǔn)予執(zhí)行，由此造成的國(guó)家賠償責(zé)任應(yīng)由人民法院承擔(dān)。

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