“被”時(shí)代的公眾參與

“我們不要被代表，我只代表自己”。這是2009年度最震撼人心的公民吶喊。

11月23日，廣州市民抵制番禺垃圾焚燒發(fā)電廠選址建設(shè)，“散步”至市政府門口，當(dāng)官方通過(guò)喇叭要求市民選出代表來(lái)對(duì)話的時(shí)候，民眾一起喊出了“我們不要被代表”。

半月之后，“不被代表”的廣州人終于等來(lái)好消息。12月10日，廣州市番禺區(qū)表示，暫緩“垃圾焚燒發(fā)電廠”項(xiàng)目選址及建設(shè)工作，并啟動(dòng)有關(guān)垃圾處理設(shè)施選址的全民討論。持續(xù)3個(gè)月的風(fēng)波暫時(shí)告一段落。

其實(shí)，從廣州人喊出“不要被代表”那句話起，一個(gè)地方公共治理的嶄新命題就開(kāi)始浮出水面——“被”時(shí)代，有序的公眾參與如何才能得以實(shí)現(xiàn)?

“被”字句式一語(yǔ)風(fēng)行

廣州只是發(fā)問(wèn)者，而不是破題者。

“被”字一語(yǔ)風(fēng)行，說(shuō)明它真正觸及人們內(nèi)心深處的關(guān)懷或焦慮，擊中這個(gè)時(shí)代的精神狀況或權(quán)利困境。誠(chéng)然，每一個(gè)“被”字句下面，都有一段權(quán)利的痛感。

2009年12月8日，哈爾濱召開(kāi)水價(jià)聽(tīng)證會(huì)，市消費(fèi)者協(xié)會(huì)面向社會(huì)公開(kāi)召集13名消費(fèi)者作為聽(tīng)證會(huì)參加人。《中國(guó)青年報(bào)》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，所謂“退休職工”代表竟然是在職在位的某大酒店董事長(zhǎng);“下崗職工”代表則是一位前市信訪局退休干部。結(jié)果一位真正的退休教師代表因?yàn)榈貌坏桨l(fā)言機(jī)會(huì)，只好向主持人丟了一瓶礦泉水表示抗議。也就是這瓶礦泉水，砸出了聽(tīng)證會(huì)“被代表”的真相。

其實(shí)，“被小康”、“被代表”，諸如此類充滿戲劇化的治理方式，在一些地方行政系統(tǒng)內(nèi)部早已是一種常態(tài)化的操作手段，只不過(guò)經(jīng)由“被”字點(diǎn)撥，公眾沉睡已久的權(quán)利意識(shí)，露出前所未有的鋒芒和棱角。

“被”字的鋒芒既刺痛了弱勢(shì)的權(quán)利，也刺痛了強(qiáng)勢(shì)的權(quán)力。一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)象是，公權(quán)力的掌握者對(duì)這種刺痛的反應(yīng)力，不同級(jí)別則大不相同。

面對(duì)學(xué)生“被就業(yè)”、工資“被增長(zhǎng)”的調(diào)侃，教育部和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局感受到了輿論壓力，并迅速做出回應(yīng):絕大多數(shù)高校的就業(yè)率統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是準(zhǔn)確的，“被就業(yè)”只是極個(gè)別情況;“被增長(zhǎng)”有其抽查樣本的不足之處……這樣良性的輿論互動(dòng)，卻沒(méi)有出現(xiàn)在“被小康”的南通和“被代表”的哈爾濱。

網(wǎng)絡(luò)科技的發(fā)展和普及，使得對(duì)“被”字聲音的封堵變得不可能。在這個(gè)過(guò)程中，公權(quán)力方、強(qiáng)勢(shì)方、主流方哪怕是一點(diǎn)一滴的開(kāi)明主動(dòng)或“被主動(dòng)”，都是時(shí)代性的成長(zhǎng)進(jìn)步。

從這個(gè)意義上說(shuō)，“被”時(shí)代盡管不是一個(gè)好的時(shí)代，但是“被”時(shí)代的提出，卻是一件天大的好事。它的積極

意義正在于，權(quán)利漸成輿論互動(dòng)中心。

一份來(lái)自NGO的調(diào)查

2009年4月30日，北京天則經(jīng)濟(jì)研究所公布了一份名為《公共治理指數(shù)項(xiàng)目報(bào)告》的研究結(jié)果。

天則經(jīng)濟(jì)研究所委托零點(diǎn)公司進(jìn)行調(diào)查，共收集了6449份問(wèn)卷，由此給出了中國(guó)各省會(huì)城市的公共治理得分情況。在這個(gè)評(píng)價(jià)體系里，天則所倡導(dǎo)的理念是“公共治理的核心在于多元主體的共同參與”。因此，公共治理指數(shù)得分高，就意味著地方鼓勵(lì)公眾積極參與，并通過(guò)不同群體之間的協(xié)商對(duì)話來(lái)管理公共事務(wù)的水平越高。

報(bào)告顯示，公共治理指數(shù)與人均GDP之間并不存在相關(guān)關(guān)系。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，除拉薩外，全國(guó)30個(gè)省會(huì)城市中，杭州市公共治理情況最佳，上海、長(zhǎng)沙、成都、重慶、西安、北京六大城市得分均較高，昆明、貴陽(yáng)、太原三個(gè)城市則排名末尾。

天則研究所和零點(diǎn)公司，作為中國(guó)兩大著名的NGO，在“被”時(shí)代元年，攜手推出這份省會(huì)城市公共治理評(píng)價(jià)，可謂恰逢其時(shí)?！肮仓卫碇笖?shù)”的發(fā)布，旨在給地方的主政者一個(gè)善意的提醒——政府只是治理公共事務(wù)的重要主體，而不是惟一的主體。

國(guó)家行政學(xué)院政治學(xué)部劉峰教授在接受《決策》采訪時(shí)，曾用一個(gè)形象的比喻來(lái)說(shuō)明地方治理這一窘境，“以前我們說(shuō)，火車跑得快全靠車頭帶，傳統(tǒng)的做法就是把動(dòng)力和責(zé)任都給火車頭。但是，如果我們能夠像和諧號(hào)動(dòng)車組那樣，車頭、車廂都有動(dòng)力，都有責(zé)任，都有權(quán)力和權(quán)利，那么，火車才能跑得更快、更安全、更和諧”。

這個(gè)充滿管理智慧的“動(dòng)車寓言”，實(shí)際上給“被”時(shí)代語(yǔ)境下的公共治理指出了一條必由之路:只有選擇動(dòng)力分散型治理模式，才能解決公共事務(wù)管理及創(chuàng)新主體單一的問(wèn)題。

更多的公眾參與對(duì)應(yīng)的必然是決策的更加開(kāi)放。從這一意義上，就不難理解一直踐行“開(kāi)放式?jīng)Q策”的杭州，能在全國(guó)省會(huì)城市公共治理評(píng)價(jià)中拔得頭籌。

2009年， “被”時(shí)代的公眾參與操練還只是開(kāi)端，這門“功課”既需要價(jià)值和理念支撐，更需要技術(shù)和方法支持。公民和政府，作為互動(dòng)和協(xié)作的雙方，都準(zhǔn)備好了嗎?

公眾參與也是一門技術(shù)

我們不妨還從天則經(jīng)濟(jì)研究所的“公共治理評(píng)價(jià)”說(shuō)起。

隨著網(wǎng)絡(luò)的普及，“上網(wǎng)討論公共事務(wù)”也成了人們參與公共活動(dòng)的重要方式。但是，天則所的研究報(bào)告顯示，“上網(wǎng)討論公共事務(wù)”積極參與的不到11%，74%的人“根本不參加”或“根本不積極參加”。對(duì)政府的意見(jiàn)，53.5%的被調(diào)查者選擇了私下討論或不提出的方式;對(duì)一般性的社會(huì)公共問(wèn)題，只有19%的被調(diào)查者表示，曾通過(guò)一定的方式表達(dá)自己的利益訴求。

“盡管從一些個(gè)案來(lái)看，網(wǎng)絡(luò)對(duì)于公共決策具有一定程度的監(jiān)督作用，但總體而言，網(wǎng)絡(luò)更傾向于充當(dāng)信息傳遞的工具”。天則的這一研究結(jié)論，實(shí)際上給對(duì)于“網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政”抱有巨大希望的公眾澆了一盆冷水。數(shù)據(jù)說(shuō)明，大部分的網(wǎng)民在公共參與活動(dòng)中只是一個(gè)“沉睡的”參與者，而非“積極的”參與者。

那么，從政府角度看又是一種什么樣的情況呢?

“中國(guó)的公眾參與很初級(jí)，甚至是假參與，不少部門只是簡(jiǎn)單發(fā)布信息，或拉專家做戲?！敝袊?guó)政法大學(xué)教授蔡定劍的話一針見(jiàn)血。他指出，現(xiàn)在很多城市出現(xiàn)“推土機(jī)前的抵抗”，老百姓看到墻上的“拆”字時(shí)，住處已在兩年前就被規(guī)劃和土地部門拍賣了，根本談不上知情權(quán)、參與權(quán)。

公開(kāi)公示、聽(tīng)取意見(jiàn)、聽(tīng)證，只是最初階段，關(guān)鍵還是要經(jīng)由一種途徑將政府決策變成公民決策，變成共同決策。

蔡定劍在接受媒體采訪時(shí)指出，國(guó)外公眾參與已經(jīng)專業(yè)化、社會(huì)化了，有很多私人公司專門進(jìn)行公眾參與的具體操作，政府購(gòu)買此類服務(wù)。英國(guó)就有個(gè)公司叫對(duì)話設(shè)計(jì)公司，專門設(shè)計(jì)政府如何跟公眾對(duì)話，公眾參與已經(jīng)變成一種技術(shù)。

令人欣慰的是，目前中國(guó)也有地方政府開(kāi)始嘗試解決公眾參與的“技術(shù)貧乏”問(wèn)題。深圳市就借鑒了國(guó)外的方法，聘請(qǐng)專門做公眾參與的公司，在福岡社區(qū)進(jìn)行公眾參與活動(dòng)。

《決策》記者在這家名為“公眾力”的公司網(wǎng)站上，看到了很多公眾參與活動(dòng)的圖片。福岡社區(qū)有很多外來(lái)工居住，政府想改造，要做規(guī)劃，于是規(guī)劃局委托“公眾力”把老百姓的意見(jiàn)收集上來(lái)。周末，他們?cè)谏鐓^(qū)擺了一些臺(tái)子，在社區(qū)規(guī)劃圖上做了些學(xué)校、醫(yī)院、社區(qū)活動(dòng)站的圖標(biāo);至于哪里需要醫(yī)院、學(xué)校，老百姓可以自己貼在上面，非常直觀形象。

老百姓自己動(dòng)手，規(guī)劃自己的社區(qū)，這才是真實(shí)的民意。但是，公共討論只是一種民意宣示的“效果圖”，它并不必然抵達(dá)民主決策的合理化終點(diǎn)。切實(shí)可行的民意與熱望的權(quán)利還需要制度化的出口，也就是說(shuō)民意需要通過(guò)制度化的途徑去影響甚至矯正決策行為。

不知是因?yàn)楣娤胂罅τ邢蓿€是政府公共治理智慧貧乏，聽(tīng)證程序、人大介入、全民票決，可能是目前能夠動(dòng)用的全部“制度化手段”。僅以番禺垃圾焚燒發(fā)電廠選址為例，就可以基本預(yù)見(jiàn)這三個(gè)途徑的“技術(shù)含量”。

在民眾心中，對(duì)于聽(tīng)漲會(huì)、過(guò)關(guān)會(huì)的信任陰影難以消除，指望它成為番禺民意出口，恐有相當(dāng)難度;而事實(shí)說(shuō)明，那些“一談代表即色變”的番禺人，實(shí)際上是吃過(guò)“被代表”的虧，早前，就有70多名番禺區(qū)人大代表視察過(guò)垃圾焚燒發(fā)電廠規(guī)劃選址情況，并認(rèn)為建造垃圾焚燒廠是“為民辦好事、辦實(shí)事的民心工程”;那么，全民公投能否“藥到病除”?盡管2007年北京酒仙橋地區(qū)拆遷，曾經(jīng)成功嘗試5473拆遷戶民主票決，但是如果這一方法移植到廣州，垃圾發(fā)電廠就不可能在任何城市的任何一個(gè)地方“落地”。

如果聽(tīng)證程序、人大程序、票決程序，都不能解決番禺垃圾焚燒發(fā)電廠“建與不建”，“建在何處”的問(wèn)題，那么，還在“死胡同”里打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)的公民參與怎樣才能找到出口?

其實(shí)，程序本身并沒(méi)有錯(cuò)，而在于其在執(zhí)行的過(guò)程中喪失了公信力。

如果這些傳統(tǒng)的程序都“不好用”，地方政府也不妨“拿來(lái)主義”，嘗試將一些國(guó)外成熟的公眾參與方式運(yùn)用到地方治理中去，其實(shí)，社區(qū)會(huì)議、公民評(píng)審團(tuán)、公共調(diào)查等，這些都是經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)的好辦法。

(摘自《決策》)