“我們不要被代表,我只代表自己”。這是2009年度最震撼人心的公民吶喊。
11月23日,廣州市民抵制番禺垃圾焚燒發(fā)電廠選址建設(shè),“散步”至市政府門口,當(dāng)官方通過(guò)喇叭要求市民選出代表來(lái)對(duì)話的時(shí)候,民眾一起喊出了“我們不要被代表”。
半月之后,“不被代表”的廣州人終于等來(lái)好消息。12月10日,廣州市番禺區(qū)表示,暫緩“垃圾焚燒發(fā)電廠”項(xiàng)目選址及建設(shè)工作,并啟動(dòng)有關(guān)垃圾處理設(shè)施選址的全民討論。持續(xù)3個(gè)月的風(fēng)波暫時(shí)告一段落。
其實(shí),從廣州人喊出“不要被代表”那句話起,一個(gè)地方公共治理的嶄新命題就開(kāi)始浮出水面——“被”時(shí)代,有序的公眾參與如何才能得以實(shí)現(xiàn)?
“被”字句式一語(yǔ)風(fēng)行
廣州只是發(fā)問(wèn)者,而不是破題者。
“被”字一語(yǔ)風(fēng)行,說(shuō)明它真正觸及人們內(nèi)心深處的關(guān)懷或焦慮,擊中這個(gè)時(shí)代的精神狀況或權(quán)利困境。誠(chéng)然,每一個(gè)“被”字句下面,都有一段權(quán)利的痛感。
2009年12月8日,哈爾濱召開(kāi)水價(jià)聽(tīng)證會(huì),市消費(fèi)者協(xié)會(huì)面向社會(huì)公開(kāi)召集13名消費(fèi)者作為聽(tīng)證會(huì)參加人。《中國(guó)青年報(bào)》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn),所謂“退休職工”代表竟然是在職在位的某大酒店董事長(zhǎng);“下崗職工”代表則是一位前市信訪局退休干部。結(jié)果一位真正的退休教師代表因?yàn)榈貌坏桨l(fā)言機(jī)會(huì),只好向主持人丟了一瓶礦泉水表示抗議。也就是這瓶礦泉水,砸出了聽(tīng)證會(huì)“被代表”的真相。
其實(shí),“被小康”、“被代表”,諸如此類充滿戲劇化的治理方式,在一些地方行政系統(tǒng)內(nèi)部早已是一種常態(tài)化的操作手段,只不過(guò)經(jīng)由“被”字點(diǎn)撥,公眾沉睡已久的權(quán)利意識(shí),露出前所未有的鋒芒和棱角。
“被”字的鋒芒既刺痛了弱勢(shì)的權(quán)利,也刺痛了強(qiáng)勢(shì)的權(quán)力。一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)象是,公權(quán)力的掌握者對(duì)這種刺痛的反應(yīng)力,不同級(jí)別則大不相同。
面對(duì)學(xué)生“被就業(yè)”、工資“被增長(zhǎng)”的調(diào)侃,教育部和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局感受到了輿論壓力,并迅速做出回應(yīng):絕大多數(shù)高校的就業(yè)率統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是準(zhǔn)確的,“被就業(yè)”只是極個(gè)別情況;“被增長(zhǎng)”有其抽查樣本的不足之處……這樣良性的輿論互動(dòng),卻沒(méi)有出現(xiàn)在“被小康”的南通和“被代表”的哈爾濱。
網(wǎng)絡(luò)科技的發(fā)展和普及,使得對(duì)“被”字聲音的封堵變得不可能。在這個(gè)過(guò)程中,公權(quán)力方、強(qiáng)勢(shì)方、主流方哪怕是一點(diǎn)一滴的開(kāi)明主動(dòng)或“被主動(dòng)”,都是時(shí)代性的成長(zhǎng)進(jìn)步。
從這個(gè)意義上說(shuō),“被”時(shí)代盡管不是一個(gè)好的時(shí)代,但是“被”時(shí)代的提出,卻是一件天大的好事。它的積極
意義正在于,權(quán)利漸成輿論互動(dòng)中心。
一份來(lái)自NGO的調(diào)查
2009年4月30日,北京天則經(jīng)濟(jì)研究所公布了一份名為《公共治理指數(shù)項(xiàng)目報(bào)告》的研究結(jié)果。
天則經(jīng)濟(jì)研究所委托零點(diǎn)公司進(jìn)行調(diào)查,共收集了6449份問(wèn)卷,由此給出了中國(guó)各省會(huì)城市的公共治理得分情況。在這個(gè)評(píng)價(jià)體系里,天則所倡導(dǎo)的理念是“公共治理的核心在于多元主體的共同參與”。因此,公共治理指數(shù)得分高,就意味著地方鼓勵(lì)公眾積極參與,并通過(guò)不同群體之間的協(xié)商對(duì)話來(lái)管理公共事務(wù)的水平越高。
報(bào)告顯示,公共治理指數(shù)與人均GDP之間并不存在相關(guān)關(guān)系。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù),除拉薩外,全國(guó)30個(gè)省會(huì)城市中,杭州市公共治理情況最佳,上海、長(zhǎng)沙、成都、重慶、西安、北京六大城市得分均較高,昆明、貴陽(yáng)、太原三個(gè)城市則排名末尾。
天則研究所和零點(diǎn)公司,作為中國(guó)兩大著名的NGO,在“被”時(shí)代元年,攜手推出這份省會(huì)城市公共治理評(píng)價(jià),可謂恰逢其時(shí)?!肮仓卫碇笖?shù)”的發(fā)布,旨在給地方的主政者一個(gè)善意的提醒——政府只是治理公共事務(wù)的重要主體,而不是惟一的主體。
國(guó)家行政學(xué)院政治學(xué)部劉峰教授在接受《決策》采訪時(shí),曾用一個(gè)形象的比喻來(lái)說(shuō)明地方治理這一窘境,“以前我們說(shuō),火車跑得快全靠車頭帶,傳統(tǒng)的做法就是把動(dòng)力和責(zé)任都給火車頭。但是,如果我們能夠像和諧號(hào)動(dòng)車組那樣,車頭、車廂都有動(dòng)力,都有責(zé)任,都有權(quán)力和權(quán)利,那么,火車才能跑得更快、更安全、更和諧”。
這個(gè)充滿管理智慧的“動(dòng)車寓言”,實(shí)際上給“被”時(shí)代語(yǔ)境下的公共治理指出了一條必由之路:只有選擇動(dòng)力分散型治理模式,才能解決公共事務(wù)管理及創(chuàng)新主體單一的問(wèn)題。
更多的公眾參與對(duì)應(yīng)的必然是決策的更加開(kāi)放。從這一意義上,就不難理解一直踐行“開(kāi)放式?jīng)Q策”的杭州,能在全國(guó)省會(huì)城市公共治理評(píng)價(jià)中拔得頭籌。
2009年, “被”時(shí)代的公眾參與操練還只是開(kāi)端,這門“功課”既需要價(jià)值和理念支撐,更需要技術(shù)和方法支持。公民和政府,作為互動(dòng)和協(xié)作的雙方,都準(zhǔn)備好了嗎?
公眾參與也是一門技術(shù)
我們不妨還從天則經(jīng)濟(jì)研究所的“公共治理評(píng)價(jià)”說(shuō)起。
隨著網(wǎng)絡(luò)的普及,“上網(wǎng)討論公共事務(wù)”也成了人們參與公共活動(dòng)的重要方式。但是,天則所的研究報(bào)告顯示,“上網(wǎng)討論公共事務(wù)”積極參與的不到11%,74%的人“根本不參加”或“根本不積極參加”。對(duì)政府的意見(jiàn),53.5%的被調(diào)查者選擇了私下討論或不提出的方式;對(duì)一般性的社會(huì)公共問(wèn)題,只有19%的被調(diào)查者表示,曾通過(guò)一定的方式表達(dá)自己的利益訴求。
“盡管從一些個(gè)案來(lái)看,網(wǎng)絡(luò)對(duì)于公共決策具有一定程度的監(jiān)督作用,但總體而言,網(wǎng)絡(luò)更傾向于充當(dāng)信息傳遞的工具”。天則的這一研究結(jié)論,實(shí)際上給對(duì)于“網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政”抱有巨大希望的公眾澆了一盆冷水。數(shù)據(jù)說(shuō)明,大部分的網(wǎng)民在公共參與活動(dòng)中只是一個(gè)“沉睡的”參與者,而非“積極的”參與者。
那么,從政府角度看又是一種什么樣的情況呢?
“中國(guó)的公眾參與很初級(jí),甚至是假參與,不少部門只是簡(jiǎn)單發(fā)布信息,或拉專家做戲?!敝袊?guó)政法大學(xué)教授蔡定劍的話一針見(jiàn)血。他指出,現(xiàn)在很多城市出現(xiàn)“推土機(jī)前的抵抗”,老百姓看到墻上的“拆”字時(shí),住處已在兩年前就被規(guī)劃和土地部門拍賣了,根本談不上知情權(quán)、參與權(quán)。
公開(kāi)公示、聽(tīng)取意見(jiàn)、聽(tīng)證,只是最初階段,關(guān)鍵還是要經(jīng)由一種途徑將政府決策變成公民決策,變成共同決策。
蔡定劍在接受媒體采訪時(shí)指出,國(guó)外公眾參與已經(jīng)專業(yè)化、社會(huì)化了,有很多私人公司專門進(jìn)行公眾參與的具體操作,政府購(gòu)買此類服務(wù)。英國(guó)就有個(gè)公司叫對(duì)話設(shè)計(jì)公司,專門設(shè)計(jì)政府如何跟公眾對(duì)話,公眾參與已經(jīng)變成一種技術(shù)。
令人欣慰的是,目前中國(guó)也有地方政府開(kāi)始嘗試解決公眾參與的“技術(shù)貧乏”問(wèn)題。深圳市就借鑒了國(guó)外的方法,聘請(qǐng)專門做公眾參與的公司,在福岡社區(qū)進(jìn)行公眾參與活動(dòng)。
《決策》記者在這家名為“公眾力”的公司網(wǎng)站上,看到了很多公眾參與活動(dòng)的圖片。福岡社區(qū)有很多外來(lái)工居住,政府想改造,要做規(guī)劃,于是規(guī)劃局委托“公眾力”把老百姓的意見(jiàn)收集上來(lái)。周末,他們?cè)谏鐓^(qū)擺了一些臺(tái)子,在社區(qū)規(guī)劃圖上做了些學(xué)校、醫(yī)院、社區(qū)活動(dòng)站的圖標(biāo);至于哪里需要醫(yī)院、學(xué)校,老百姓可以自己貼在上面,非常直觀形象。
老百姓自己動(dòng)手,規(guī)劃自己的社區(qū),這才是真實(shí)的民意。但是,公共討論只是一種民意宣示的“效果圖”,它并不必然抵達(dá)民主決策的合理化終點(diǎn)。切實(shí)可行的民意與熱望的權(quán)利還需要制度化的出口,也就是說(shuō)民意需要通過(guò)制度化的途徑去影響甚至矯正決策行為。
不知是因?yàn)楣娤胂罅τ邢蓿€是政府公共治理智慧貧乏,聽(tīng)證程序、人大介入、全民票決,可能是目前能夠動(dòng)用的全部“制度化手段”。僅以番禺垃圾焚燒發(fā)電廠選址為例,就可以基本預(yù)見(jiàn)這三個(gè)途徑的“技術(shù)含量”。
在民眾心中,對(duì)于聽(tīng)漲會(huì)、過(guò)關(guān)會(huì)的信任陰影難以消除,指望它成為番禺民意出口,恐有相當(dāng)難度;而事實(shí)說(shuō)明,那些“一談代表即色變”的番禺人,實(shí)際上是吃過(guò)“被代表”的虧,早前,就有70多名番禺區(qū)人大代表視察過(guò)垃圾焚燒發(fā)電廠規(guī)劃選址情況,并認(rèn)為建造垃圾焚燒廠是“為民辦好事、辦實(shí)事的民心工程”;那么,全民公投能否“藥到病除”?盡管2007年北京酒仙橋地區(qū)拆遷,曾經(jīng)成功嘗試5473拆遷戶民主票決,但是如果這一方法移植到廣州,垃圾發(fā)電廠就不可能在任何城市的任何一個(gè)地方“落地”。
如果聽(tīng)證程序、人大程序、票決程序,都不能解決番禺垃圾焚燒發(fā)電廠“建與不建”,“建在何處”的問(wèn)題,那么,還在“死胡同”里打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)的公民參與怎樣才能找到出口?
其實(shí),程序本身并沒(méi)有錯(cuò),而在于其在執(zhí)行的過(guò)程中喪失了公信力。
如果這些傳統(tǒng)的程序都“不好用”,地方政府也不妨“拿來(lái)主義”,嘗試將一些國(guó)外成熟的公眾參與方式運(yùn)用到地方治理中去,其實(shí),社區(qū)會(huì)議、公民評(píng)審團(tuán)、公共調(diào)查等,這些都是經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)的好辦法。
(摘自《決策》)