誰來兜底地方債

地方債的規(guī)模究竟有多大?一直說法不一。數(shù)據(jù)顯示，全國3800多家地方融資機構(gòu)，管理總資產(chǎn)8萬億元，地方政府的負(fù)債已達5萬億元，平均負(fù)債率高達60%以上。有的則稱，地方政府所設(shè)投資工具積累的債務(wù)總額達6萬億元。

根據(jù)審計署公布的審計報告顯示:截至2009年底，審計的18個省、16個市和36個縣本級地區(qū)政府性債務(wù)余額合計2.79萬億元。

有評論認(rèn)為，融資平臺的背后是地方政府舉債，形成了各種各樣的政府性債務(wù)。由于預(yù)算法規(guī)定地方政府不能打赤字，這種舉債行為又必然以較為不公開的方式進行，從而掩蓋了地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)的真相，不利于地方債務(wù)風(fēng)險的防范，而地方政府違規(guī)或變相提供擔(dān)保，償債風(fēng)險日益加大。

6月10日，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》(下稱《通知》)，要求地方各級政府和相關(guān)部門在年內(nèi)清查地方融資平臺債務(wù)，對融資平臺公司進行清理規(guī)范，并提出將地方政府債務(wù)收支納入預(yù)算管理。

《通知》指出，對只承擔(dān)公益性項目融資任務(wù)且主要依靠財政性資金償還債務(wù)的融資平臺，今后不得再承擔(dān)融資任務(wù)，相關(guān)地方政府要在明確還債責(zé)任，落實還款措施后，對公司做出處理。

倒逼貨幣發(fā)行

目前，地方債的發(fā)行已經(jīng)納入預(yù)算管理，但是大量的地方政府融資平臺還并未被納入其中，而地方政府融資平臺的債務(wù)又立于預(yù)算體制之外，也是導(dǎo)致地方政府融資平臺風(fēng)險增大的重要原因。

關(guān)于地方債的風(fēng)險熱議不絕于耳，那么到底地方債的風(fēng)險有多大?

國家行政學(xué)院經(jīng)濟部教授時紅秀表示，地方債風(fēng)險分微觀與宏觀兩方面。微觀上，如地方政府及其融資平臺，一旦投資項目收益無法清償債務(wù)，可能會產(chǎn)生拖欠，而向其貸款的債權(quán)人——銀行、信托或其他非金融機構(gòu)乃至個人，積累不良資產(chǎn)，可能誘發(fā)債務(wù)危機。

“如果僅僅是微觀層面的風(fēng)險，無論是各級地方政府還是其平臺公司，都不存在支付危機和破產(chǎn)風(fēng)險。主要風(fēng)險還體現(xiàn)在宏觀層面的風(fēng)險?！睍r紅秀說。

地方債務(wù)問題將成為宏觀調(diào)控的干擾。在土地財政推動下，中央政府宏觀調(diào)控的意圖被地方政府用各種手法予以抵消。一些以政府土地儲備作為資本金注入的開發(fā)投資公司，依靠地價作為融資保障。很多城投公司獲得了土地估價60%—80%的銀行貸款。要得到更多的開發(fā)資金，至少在賬面上，地價越高越好。因此，未來幾年中，地方政府推動地價上升仍是其必然選擇。

另外，銀行作為與地方債休戚相關(guān)的一方，一旦因地方債再次積聚巨額不良資產(chǎn)，那么中國銀行業(yè)改制的成果將付諸東流。銀行通過引進多元投資者，中國銀行業(yè)完成的股份化改制還沒有多少年，為進行這種改制而剝離的2萬億不良資產(chǎn)尚未消化完畢，如今又有巨額不良資產(chǎn)注入，不但使銀行改制功虧一簣，最終傷及的還是全社會的信用體系乃至市場機制。

“更為嚴(yán)重的是地方政府債務(wù)最大的風(fēng)險將會威脅到國家貨幣發(fā)行權(quán)的穩(wěn)定性?！睍r紅秀表示過度的公共債務(wù)，將會導(dǎo)致銀行體系、債券市場的不穩(wěn)定，引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。要避免出現(xiàn)這種局面，政府一方面要設(shè)法扶持這種金融機構(gòu)別倒閉，即將銀行業(yè)不良資產(chǎn)剝離和再注資;另一方面對儲戶存款安全提供保障，否則金融機構(gòu)倒閉將引發(fā)社會動蕩。

風(fēng)險由誰來買單

在過去，由于地方政府借融資平臺舉債，導(dǎo)致部分項目效益不高，償債責(zé)任主體不明確等一系列問題，一旦地方債風(fēng)險爆發(fā)，該由誰來買單?

“一般情況下，首當(dāng)其沖的是銀行，但最終有可能是地方政府來買單。要看項目融資來源，如涉及居民個人，從社會穩(wěn)定的維護來看，政府有著不可推卸的責(zé)任。”中國社科院財貿(mào)所財政研究室主任楊志勇說。

事實上，歷史上出現(xiàn)過的類似情形，最終大多數(shù)是通過國有銀行的這些資產(chǎn)以掛賬、剝離的方式處置，對當(dāng)事地方財政進行整頓，再或由中央財政或由中央銀行再貸款化解。

與楊志勇觀點不同，時紅秀認(rèn)為這種“倒逼”的結(jié)果承受最終損失的是整個社會，代價將由社會公眾支付。

一直以來，國有資源+國有資產(chǎn)+國有銀行，在政府包括各級地方政府及其所屬的企業(yè)作為經(jīng)濟發(fā)展引擎的體制環(huán)境下，財政危機金融化解和金融危機財政化解，兩者成了互為匹配的制度條件。

所謂財政危機金融化解，即在地方政府遇到財政“困難”的時候，總可以通過“金融創(chuàng)新”加以解決，比如組建融資平臺公司。而一旦由此引發(fā)金融危機，中央政府免不了承擔(dān)最終擔(dān)保人角色:既可以增加豁免地方財政的債務(wù)，也可以救濟金融機構(gòu)。由此增發(fā)鈔票，依據(jù)的并非金融資產(chǎn)，而是國家擁有的物質(zhì)財產(chǎn)，實質(zhì)上是國家的財政力量，即所謂的金融危機財政化解。

“在這種規(guī)則下，地方政府和國有金融機構(gòu)之間的游戲，最終以稀釋貨幣的價值代價由全國公眾支付?！睍r紅秀說。

編制政府資產(chǎn)負(fù)債表

在西方主權(quán)債務(wù)危機給人警醒背后，我們看到的是一場由金融危機所引發(fā)的“政府誠信危機”。然而，隨著地方債的規(guī)模擴大，一旦地方政府因土地價格下降等因素?zé)o力償還債務(wù)，地方政府誠信危機會不會在中國爆發(fā)開來?地方政府會不會破產(chǎn)?

“討論債務(wù)風(fēng)險，只討論負(fù)債是不足以充分反映財政風(fēng)險的，還要探討與之密切相關(guān)的資產(chǎn)問題?？紤]到中國政府所擁有的數(shù)量龐大的國有經(jīng)濟、國有土地、國有資源，從總量上看，當(dāng)前的地方融資平臺貸款不足以導(dǎo)致地方債危機?！?/p>

楊志勇認(rèn)為，當(dāng)前中國亟待需要編制政府資產(chǎn)負(fù)債表，對政府所掌握的資產(chǎn)和負(fù)債信息做最充分的披露。盡管，不是所有的資產(chǎn)都具有流動性，不是所有具有流動性的資產(chǎn)都能夠歸政府自由支配。

而時紅秀則認(rèn)為，政府因債務(wù)過大而破產(chǎn)，并無法理基礎(chǔ)。因為，中國是一個政治上的單一制國家，而非聯(lián)邦制國家。地方政府的合法性既來自轄區(qū)公眾的擁護，更來自上級政府的授權(quán)。因此，不能簡單地類比其他市場經(jīng)濟國家微觀主體債務(wù)風(fēng)險。

在中國的制度環(huán)境下，如果說地方政府債務(wù)融資帶來的風(fēng)險，無論是單個的財政實體、融資平臺公司還是單個的金融機構(gòu)，至多存在于財經(jīng)紀(jì)律追究或金融監(jiān)管處罰層面，其實不同級次的政府和金融機構(gòu)，大家并無破產(chǎn)清算之虞——這種風(fēng)險被以全社會貨幣反復(fù)增發(fā)的方式給“淹沒”了。