關(guān)于深化礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)改革的思考

[提要] 礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)界定不清，礦產(chǎn)資源的管理體制不合理是我國礦產(chǎn)濫采濫挖、礦難頻發(fā)的根本原因。產(chǎn)權(quán)改革的滯后帶來了很多的弊端。目前礦產(chǎn)資源開發(fā)和管理中存在的諸多問題也都與產(chǎn)權(quán)安排不合理有著緊密的關(guān)系。因此，研究如何深化我國礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)改革是一項(xiàng)迫在眉睫的課題。

[關(guān)鍵詞] 礦產(chǎn)資源;產(chǎn)權(quán)改革;礦業(yè)權(quán)

[作者簡介]彭志紅，女，碩士，東華理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師;胡婷婷，女，碩士，東華理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師。(江西撫州344000)

一、礦產(chǎn)資源在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中支撐與瓶頸的角色并存

礦產(chǎn)資源是人類賴以生存的重要自然資源，對人類經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展有著舉足輕重的影響，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐。縱觀世界的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的快速增長都離不開對礦產(chǎn)資源的大量使用和消耗，而礦產(chǎn)資源的不可再生性以及分布的不均勻性，決定了礦產(chǎn)資源在今后相當(dāng)長一段時間里對各國經(jīng)濟(jì)都將產(chǎn)生重大影響。長期以來，礦產(chǎn)資源作為一種共享資源被世世代代的人開發(fā)和使用著，具有典型的非競爭性和非排他性，各種經(jīng)濟(jì)活動的參與主體在經(jīng)營決策時并不考慮其所帶來的負(fù)面影響，開發(fā)和使用資源的私人邊際成本小于社會邊際成本。歐美等西方發(fā)達(dá)國家整個工業(yè)化進(jìn)程幾乎都是以傳統(tǒng)的“資源—產(chǎn)品—廢棄物”的線形方式完成。直到上個世紀(jì)，隨著自然資源稀缺性的日益凸顯，礦產(chǎn)資源成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸才被重視，人們才開始關(guān)注它們的有效利用，借助法律手段或行政手段不斷地將經(jīng)濟(jì)活動的外部成本有效地內(nèi)部化，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。

二、我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度存在的弊端

我國是一個礦業(yè)大國，是一個礦產(chǎn)資源總量豐富，人均相對不足的發(fā)展中國家。我國的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度，是以傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制為背景建立起來的;隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)改革也應(yīng)該適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，走市場化的道路。長期以來，由于受“狹隘產(chǎn)權(quán)觀”的影響，不少人忽略了資源領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)問題，普遍認(rèn)為對自然資源可以“無價”或廉價獲取，使得現(xiàn)行資源產(chǎn)權(quán)制度在產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)交易和產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面存在很多缺陷，導(dǎo)致資源家底不清、產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊、無償占用資源等等問題，礦業(yè)權(quán)市場難以健康發(fā)展，礦業(yè)權(quán)有償取得制度改革難以深入進(jìn)行。礦產(chǎn)資源管理仍然是以地礦行政主管部門的行政管理為主，國家作為國有礦產(chǎn)資源所有者的地位模糊，所有權(quán)實(shí)際上被專業(yè)和綜合部門多元分割，“所有權(quán)管理”被“使用權(quán)管理”所代替，以行政管理代替或擾亂明晰的產(chǎn)權(quán)制度造成產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，責(zé)任主體不明，管理混亂。

對于礦產(chǎn)資源的共用品特性以及代際公平問題，政府的干預(yù)也能夠在相當(dāng)程度上發(fā)揮作用。但政府對礦產(chǎn)資源的集中控制所實(shí)現(xiàn)的最優(yōu)配置，是建立在信息完全、運(yùn)行成本為零和理性經(jīng)濟(jì)人等假定基礎(chǔ)上的。而且現(xiàn)實(shí)中政府作為礦產(chǎn)資源的所有者，并沒有明確的人格化代表，資源過度消耗由全體國民共同承擔(dān)，這在相當(dāng)程度上弱化了人們對資源浪費(fèi)的危機(jī)感。此外，我國自然資源的分布非常廣泛，對某些偏遠(yuǎn)地區(qū)的監(jiān)督，中央政府若想了解準(zhǔn)確信息，并克服地方保護(hù)和利益共同體的合謀，需要付出高昂的成本，在沒有重大事件發(fā)生時，通過政府干預(yù)很難將經(jīng)濟(jì)活動的外部性內(nèi)部化。

三、深化礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)改革的思路

中共十七大報告中涉及礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度改革方向的論述給出了明確的訊息:資源的科學(xué)高效開采與集約環(huán)保利用已經(jīng)成為中國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度改革所要解決的首要問題。與之相適應(yīng)，中國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的改革方向也必須統(tǒng)籌到科學(xué)發(fā)展觀的框架下來，我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)改革可從以下四個方面著手研究。

1.明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系

首先，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，使礦產(chǎn)資源的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，建立明晰的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系。通過產(chǎn)權(quán)制度的明晰、產(chǎn)權(quán)邊界的界定等措施來高效、合理地勘探、開采與使用礦產(chǎn)資源。應(yīng)當(dāng)界定清楚圍繞礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)而存在的政治主體(政府及其相關(guān)管理機(jī)構(gòu))與經(jīng)濟(jì)主體(勘探單位、不同所有制類型的礦山企業(yè)、個體開采者和礦區(qū)居民)之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，防止政治主體通過行政手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)主體所享有的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)權(quán)利，充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)制度的激勵功能、約束功能、外部性內(nèi)部化功能和資源配置功能，通過促使礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的明晰，達(dá)到高效的、可持續(xù)利用的目的。破除礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度改革中的“國家悖論”現(xiàn)象，按照“社區(qū)化”的組織形式來安排礦業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營，以礦區(qū)所在地一級黨委和政府牽頭，參照社區(qū)化的管理體系來組織、安排礦業(yè)生產(chǎn)和礦權(quán)流轉(zhuǎn)，整合中央部委、地方政府、礦山企業(yè)和礦區(qū)居民之間的利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)礦區(qū)社會效益和生態(tài)環(huán)境效益的雙豐收。

其次，我國在所有權(quán)人和使用權(quán)人之間分配了礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)，卻沒有明確彼此的義務(wù)，尤其是使用權(quán)人的義務(wù)和相應(yīng)的社會責(zé)任，而且現(xiàn)實(shí)中使用權(quán)人履行義務(wù)的激勵機(jī)制幾乎為空白。在借鑒其他國家發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國應(yīng)著力加強(qiáng)政府規(guī)制，完善產(chǎn)權(quán)制度安排，引入使用權(quán)人的競爭機(jī)制，履行義務(wù)的激勵機(jī)制，使資源的價格能體現(xiàn)其自身價值。

具體來說，在使用權(quán)方面，制定相應(yīng)的政策法規(guī)明確礦產(chǎn)資源使用者生產(chǎn)經(jīng)營的基本原則和操作方法，設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)加強(qiáng)礦產(chǎn)資源的集約利用和再循環(huán)工作，引導(dǎo)使用者樹立經(jīng)濟(jì)與資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的意識。同時，使獲利的企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任，將礦產(chǎn)資源的外部性問題降到最小;在收益權(quán)方面，適當(dāng)?shù)卣{(diào)整我國礦產(chǎn)資源的稅費(fèi)體系和審批制度，區(qū)分國家憑借礦產(chǎn)資源所有權(quán)參與礦業(yè)開發(fā)收益分配和憑借政治權(quán)力參與礦業(yè)開發(fā)收益分配，改變稅費(fèi)目前種類繁多、概念混亂的現(xiàn)狀，讓各級政府得到合理的收益。企業(yè)的利潤也體現(xiàn)了生產(chǎn)成本和合理的市場收益，不再有動力和財力尋租，通過市場化的方式引導(dǎo)其合理地開發(fā)使用礦產(chǎn)資源。

2.深化礦業(yè)權(quán)(探礦權(quán)和采礦權(quán))流轉(zhuǎn)制度改革

完善使用權(quán)和收益權(quán)出讓市場，采取承包、出租、拍賣、招標(biāo)、入股等多種方式，引入民營企業(yè)、外資企業(yè)等多元化的產(chǎn)權(quán)主體，參與市場競爭，提高資源配置效率。同時實(shí)行嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和資格審查，培育資源使用權(quán)和收益權(quán)的再轉(zhuǎn)讓市場，體現(xiàn)使用者作為獨(dú)立的利益主體擁有的自主決策權(quán)。對于一些可以完全市場化運(yùn)作的礦產(chǎn)資源，國家可以采取拍賣、折價入股等方式將部分資源的所有權(quán)出讓給企業(yè)或個人，以激勵他們長期投資。此外，加快相關(guān)法律制度建設(shè)，規(guī)范轉(zhuǎn)讓程序，防止再轉(zhuǎn)讓過程中出現(xiàn)擅自改變用途、公有資產(chǎn)流失等現(xiàn)象。

有步驟、有重點(diǎn)地展開礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)、礦山土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、礦山企業(yè)產(chǎn)權(quán)的兼、停、并、轉(zhuǎn)改革，理順各種產(chǎn)權(quán)主體之間的利益關(guān)系，并以恰當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計整合其利益矛盾，最終保證國家作為礦產(chǎn)資源所有者的根本權(quán)益，形成科學(xué)的礦業(yè)開采觀和和諧的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)利益關(guān)系，使科學(xué)發(fā)展觀的基本要求在礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)域中得到進(jìn)一步落實(shí)。

3.完善礦業(yè)權(quán)交易市場

隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長，我國對礦產(chǎn)資源的需求也與日俱增，礦產(chǎn)品價格的一路走高，一方面是因?yàn)槎喾N礦產(chǎn)資源出現(xiàn)較大的供需缺口，另一方面則是由于嚴(yán)重的浪費(fèi)。這些矛盾暴露出我們現(xiàn)行的礦業(yè)權(quán)市場中存在一些深層次問題，而這些問題是我們必須面對并逐步克服的。

第一，為了使資源價格能充分反映資源稀缺程度，將礦業(yè)企業(yè)無償和有償取得的雙軌制統(tǒng)一改為有償取得，資源產(chǎn)品的價格主要包含資源耗竭補(bǔ)償成本和環(huán)境補(bǔ)償成本。對于后者，政府可以硬性規(guī)定企業(yè)要從銷售收入中提取一部分資金用于礦山的環(huán)境恢復(fù)、生態(tài)補(bǔ)償以及資源枯竭后的轉(zhuǎn)產(chǎn)，進(jìn)而將資源的節(jié)約和有效利用轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)的自發(fā)行為。同時，調(diào)整目前礦產(chǎn)資源生產(chǎn)和銷售過程中過低的稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以保證國家能夠提取到足夠的公益性資源保護(hù)和勘探資金，形成有利于國民經(jīng)濟(jì)長期可持續(xù)發(fā)展的資源價格。

第二，為了盡量減少風(fēng)險和投機(jī)，在對礦業(yè)權(quán)實(shí)行風(fēng)險分類分級管理的同時，應(yīng)該在一級市場規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓的市場主體行為，盡量避免行政干預(yù)。應(yīng)該在國家宏觀調(diào)控政策下充分發(fā)揮市場配置資源的作用，設(shè)立探礦權(quán)上市板塊，建立風(fēng)險投資機(jī)制，盡量避免招拍掛帶來的隱性投資風(fēng)險。

第三，加快全國性的礦業(yè)權(quán)交易市場信息平臺的建立。通過該平臺及時發(fā)布礦業(yè)權(quán)交易信息以及中介組織、地勘單位、礦山企業(yè)、礦產(chǎn)勘查地等信息，及時跟蹤并發(fā)布國家有關(guān)礦業(yè)權(quán)管理及流轉(zhuǎn)的政策信息，實(shí)現(xiàn)礦業(yè)信息在全國范圍內(nèi)共享。這個礦業(yè)權(quán)交易信息平臺可以是有形市場，也可以是整合各地信息之后的一個綜合信息平臺。

第四，礦業(yè)權(quán)交易市場中介機(jī)構(gòu)應(yīng)該保持獨(dú)立性，建立綜合性中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。獨(dú)立性是指其不與任何單位發(fā)生從屬關(guān)系，不參與任何企業(yè)的管理，不自己出資從事任何投資行為，以避免發(fā)生潛在的利益沖突;綜合性是指注重為礦山企業(yè)的全面發(fā)展，尤其是資本擴(kuò)張，提供長期性、階段性、戰(zhàn)略性的計劃，同時在企業(yè)建立管理制度、完善運(yùn)行機(jī)制、制定商業(yè)計劃、優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)等，長期提供協(xié)助和參與監(jiān)控，提供全面綜合的服務(wù)。

4.完善立法

我國現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源法律制度存在較多問題，譬如立法散亂，缺乏內(nèi)部配合，礦業(yè)權(quán)取得和流轉(zhuǎn)制度設(shè)計上缺乏一定的科學(xué)性和公平性;同時在行政監(jiān)督管理上忽視經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用。完善立法，將能為礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)改革保駕護(hù)航。

首先，盡快修訂《礦產(chǎn)資源法》。在現(xiàn)行制度框架內(nèi)，就礦業(yè)權(quán)和國有礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)進(jìn)行區(qū)分，以將憲法規(guī)定的國有產(chǎn)權(quán)落到實(shí)處，阻止國有資產(chǎn)流失?，F(xiàn)行法律在資源開發(fā)補(bǔ)償方面也缺少調(diào)整礦權(quán)與地權(quán)關(guān)系的內(nèi)容，比如在集體土地范圍內(nèi)采礦，該集體有沒有優(yōu)先取得礦業(yè)權(quán)的權(quán)利、土地所有權(quán)人和采礦權(quán)人利益該如何兼顧保護(hù)等，尚缺乏法律規(guī)范。

其次，現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法律制度滯后于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，必須確保礦業(yè)權(quán)主體享有平等法律地位，建立權(quán)責(zé)明晰的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度。

再次，現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法律制度與礦業(yè)國際慣例存在較大差異，按照國際慣例建立公平合理的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度，具體的完善措施包括:降低增值稅與所得稅稅率;取消資源稅;強(qiáng)化礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的地位，使其與國外的權(quán)利金制度相接軌;建立保證金制度;建立資源耗竭補(bǔ)貼制度。

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[責(zé)任編輯:李志敏]