美國扶貧減困的主要特點(diǎn)及啟示

開展扶貧減困，幫助弱勢群體發(fā)展，是推進(jìn)社會公平正義的一項重要舉措。最近，跟隨國務(wù)院扶貧辦考察團(tuán)對美國的扶貧減困情況進(jìn)行了系統(tǒng)考察，深深地感到，美國雖然是世界上最發(fā)達(dá)的資本主義國家，但貧困仍是一個突出的社會問題。歷屆美國政府出于兌現(xiàn)競選承諾和維護(hù)社會穩(wěn)定的考慮，在扶貧減困、幫扶弱勢群體發(fā)展方面采取了一系列的政策措施，盡管未能從根本上消除貧困現(xiàn)象，但許多舉措還是富有創(chuàng)新和特色，值得認(rèn)真研究、積極借鑒的。

一、美國扶貧減困的基本情況

貧困是一個相對的概念，不管經(jīng)濟(jì)發(fā)展到什么水平，總會有一部分人處于社會的弱勢地位，美國當(dāng)然也不例外。根據(jù)有關(guān)資料顯示，在美國大約每8個人中就有1個生活在貧困線以下。貧困給美國帶來了諸多社會問題，比如群體沖突嚴(yán)重、治安惡化等等。

20世紀(jì)30年代中期以前，美國政府信奉自由主義經(jīng)濟(jì)理論，認(rèn)為公共權(quán)力介入救助貧困人口會影響整體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，所以對社會貧困問題采取了不干預(yù)的政策，而主要由教會、慈善團(tuán)體等民間組織承擔(dān)對貧困人口的社會救助責(zé)任。大蕭條發(fā)生后，美國政府接受凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)說，逐步介入社會保障領(lǐng)域，著力通過構(gòu)筑社會保障網(wǎng)來幫助貧困人口解決基本生活需求。經(jīng)過近70年的發(fā)展和完善，目前已經(jīng)建立起了一個較為健全的社會保障體系，共有各類保障項目300多個，主要包括以下幾個方面：

一是住房保障。美國政府在鼓勵國民通過私人住宅市場購買住房的同時，積極幫助貧困家庭解決住房問題。政府為符合條件的貧困家庭提供廉價的公共租賃房，并

通過利息減免、稅收優(yōu)惠等鼓勵房地產(chǎn)開發(fā)商參與公共租賃房建設(shè)。同時，政府還建立了比較完善的住房金融保障和抵押貸款保險體系，幫助低收入和貧困家庭購買自有住宅。應(yīng)該說，美國住房保障政策成效是比較好的，目前70％的美國家庭擁有自己的住房。

二是醫(yī)療保障。多數(shù)美國人是通過雇主購買的私人保險來獲取醫(yī)療保障的，只有部分弱勢群體可以享受公共健康保險計劃。該計劃主要包括醫(yī)療照顧和醫(yī)療救助，醫(yī)療照顧是重點(diǎn)針對65歲以上老人和殘疾人的醫(yī)療保險服務(wù)；醫(yī)療救助是在聯(lián)邦政府給予適當(dāng)財政資助的基礎(chǔ)上由各州政府為貧困人口提供部分或全部免費(fèi)的醫(yī)療服務(wù)。隨著奧巴馬醫(yī)療改革方案的出臺，公共醫(yī)療保障的覆蓋面會進(jìn)一步擴(kuò)大，對沒有參加私人醫(yī)療保險又不符合公共健康保險計劃享受條件的個人和家庭給予一定的補(bǔ)貼，因病致貧的現(xiàn)象還將進(jìn)一步得以緩解。

三是失業(yè)保險。在美國，短期非自愿失業(yè)者可以在一定期限內(nèi)領(lǐng)取失業(yè)保險金，避免失業(yè)者個人和家庭迅速陷入貧困。美國的失業(yè)保險是聯(lián)邦和州政府共同承擔(dān)的保障計劃，由州一級機(jī)構(gòu)按照州的有關(guān)法律規(guī)定具體管理。在各州，失業(yè)保險基金的籌集具有強(qiáng)制性，基本上來源于雇主或雇員按工資總額的一定比例繳納的失業(yè)保險稅。這樣就能保證美國絕大多數(shù)雇員都能被納入失業(yè)保險。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)很不景氣、社會失業(yè)率居高不下的狀況下，聯(lián)邦和州政府已經(jīng)決定將延長失業(yè)保險金領(lǐng)取期限，以幫助失業(yè)者度過困難時期。

四是社會福利項目。美國的社會福利項目是指由聯(lián)邦、州和地方三級政府財政撥款，對低收入和貧困人口進(jìn)行救助的項目。主要包括撫養(yǎng)未成年子女家庭補(bǔ)助、養(yǎng)老及困難補(bǔ)貼、食品券、醫(yī)療補(bǔ)助、兒童營養(yǎng)項目、住房補(bǔ)助以及教育補(bǔ)助等。其中教育福利措施是美國社會福利的重要組成部分。在義務(wù)教育階段，學(xué)齡兒童及青少年免費(fèi)進(jìn)公立中小學(xué)就讀，貧困家庭的學(xué)生可獲得免費(fèi)午餐等資助；在高等教育階段，美國各州州立大學(xué)收費(fèi)低廉，并通過設(shè)立獎學(xué)金、助學(xué)金以及提供勤工儉學(xué)機(jī)會等幫助貧困家庭學(xué)生完成學(xué)業(yè)。

同時，美國政府還采取了一些開發(fā)式扶貧措施，比如幫助經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施、幫助有勞動能力的低收入勞動者參加各類職業(yè)教育和技能培訓(xùn)等。在政府社會保障體系以外，美國的許多慈善基金會、宗教團(tuán)體等非政府組織也在扶貧減困方面發(fā)揮著重要作用。

二、美國扶貧減困的主要特點(diǎn)

—個國家的扶貧減困政策深受其國民文化傳統(tǒng)、政治制度和經(jīng)濟(jì)理念等因素的影響。作為一個具有深刻自由主義傳統(tǒng)和成熟市場經(jīng)濟(jì)體制的國家，美國政府的扶貧減困政策堅持效率優(yōu)先、兼顧公平的原則，優(yōu)先通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提供教育培訓(xùn)機(jī)會等，鼓勵和幫助有勞動能力者就業(yè)，對已經(jīng)陷入貧困的弱勢群體則利用社會保障制度進(jìn)行兜底。這種解決社會貧困問題的方式，既不同于我國實(shí)行的大規(guī)模政府主導(dǎo)開發(fā)式扶貧模式，也不同于西歐國家普遍推行的全民高福利減困模式。

分析美國扶貧減困的政策，其最大的特點(diǎn)可以用“政府主導(dǎo)、社會參與、民眾評判”三句話來概括。具體來說，美國的社會保障體系有以下幾個非常明顯的特點(diǎn)：

一是弱勢群體表達(dá)利益訴求的渠道比較通暢。在美國，每個社會群體都有代表各自利益的社團(tuán)組織，在相關(guān)公共政策的制定中發(fā)出一定的聲音。弱勢群體作為一個特殊群體，也同樣具有自己的社團(tuán)組織和利益代言人。政黨和政治人物出于爭取選票的考慮，必須顧及弱勢群體的利益，反映他們的心聲和訴求。比如美國老年人占選民的28％，代表他們利益的美國退休人員協(xié)會(AARP)有超過3000萬成員，這些成員時常奔走于國會和政府部門，反映老年人這個群體的訴求，闡述自己的主張，反對不利于老年人權(quán)利的政策和改革。

二是扶貧減困有穩(wěn)定的資金來源。每年美國政府都能夠投入大量的資金用于扶貧減困。這首先得益于美國是一個經(jīng)濟(jì)十分發(fā)達(dá)的國家，財政實(shí)力雄厚；其次也得益于美國的社會保障制度框架是由多部法律構(gòu)成的一個法律制度體系，具有法定的權(quán)威性和強(qiáng)制性。凡法律規(guī)定的社會保障項目，聯(lián)邦、州和地方每年的社會保障財政專項預(yù)算都必須保證，預(yù)算經(jīng)國會、州及地方議會通過后具有法律效應(yīng)。同時，美國有基督教的宗教信仰和熱衷公益的濃厚氛圍，慈善事業(yè)十分發(fā)達(dá)，慈善團(tuán)體眾多，資金實(shí)力較強(qiáng)。

三是貧困救助體系比較健全。美國社會保障的品種較多，就失業(yè)保障來說，除為短期非自愿性失業(yè)者發(fā)放一般性的失業(yè)保險金外，還為因自然災(zāi)害導(dǎo)致失業(yè)的人員發(fā)放災(zāi)害性失業(yè)補(bǔ)助，為因進(jìn)口增加而導(dǎo)致失業(yè)或工作時間減少的人員提供專項補(bǔ)助和多種再就業(yè)服務(wù)等等。美國社會保障的覆蓋面也比較廣，對少數(shù)民族、外來移民、退伍軍人、單親家庭等各類特殊人群都制定了有針對性的扶助政策。加上眾多民間團(tuán)體實(shí)施的各類扶貧減困項目，低收入群體住房、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等各方面的基本需求都在一定程度上得到了保障。

四是各類扶貧減困項目能夠得到比較好的實(shí)施。在扶貧減困項目實(shí)施過程中，政府主要用財政、金融等間接手段進(jìn)行調(diào)控，盡可能地發(fā)揮市場機(jī)制的作用。特別是自20世紀(jì)80年以來，美國社會福利民營化開始大范圍興起，政府負(fù)責(zé)設(shè)定扶貧項目準(zhǔn)入條件、選擇實(shí)施主體、監(jiān)督實(shí)施進(jìn)程、評估項目效益，而由非政府組織來具體負(fù)責(zé)實(shí)施。我們參觀考察的幾個非政府組織，有的負(fù)責(zé)向行動不便的老人提供服務(wù)，有的負(fù)責(zé)為精神疾病患者提供幫助。這些非政府組織都能夠嚴(yán)格按照政府制定的標(biāo)準(zhǔn)和要求組織進(jìn)行實(shí)施，并且隨時接受社會的監(jiān)督，一旦出現(xiàn)責(zé)任事故或丑聞，該非政府組織將很難再爭取到政府的項目。這種模式可以以更低的成本提供更有效率的服務(wù)。

美國政府的扶貧減困政策在保障低收入群體生活、緩和社會矛盾、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用，但我們必須清醒地看到，美國的扶貧減困政策也存在不少缺點(diǎn)和不足之外，主要集中在以下幾個方面：(1)部分美國人還享受不到應(yīng)有的社會保障。在醫(yī)療保障方面表現(xiàn)得尤為突出，因?yàn)橘徺I醫(yī)療保險是非強(qiáng)制性的，很多雇主并不為雇員購買，造成目前有4000多萬美國人沒有任何形式的醫(yī)療保險，這就不可避免地導(dǎo)致一部分人因生病而陷入貧困。同時，部分社會保障項目申請程序繁瑣，很多貧困人口因此而難以真正享受得到。(2)社保制度的行政成本和財政負(fù)擔(dān)大。美國社會保障機(jī)構(gòu)繁多，管理費(fèi)用開支巨大。隨著社會保障項目日益增多，支付標(biāo)準(zhǔn)日益提高，享受社會保障的人數(shù)日益增加，政府的社會保障支出也迅速增加，目前聯(lián)邦政府每年支出的4美元中就大約有1美元用在提供社會保障養(yǎng)老金上。(3)人口老齡化的到來使社保基金面臨著難以為繼的局面。因?yàn)槊绹纳鐣Ｕ腺Y金主要來源于雇主或雇員繳納的社會保障稅，隨著退休人員占人口總數(shù)比重的增加，社會保障資金將很難保證充足。有學(xué)者已經(jīng)預(yù)測，美國社會保障中的老年、遺屬和傷殘綜合基金將在2029年消耗殆盡。(4)社保制度助漲了部分人依賴社會的消極思想。雖然相比較西歐國家高福利減困模式來說，美國社保制度帶來的“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象要好得多，但近年來這種現(xiàn)象已呈抬頭上升之勢。目前，美國工作適齡男性中的失業(yè)人數(shù)已經(jīng)超過400萬，其中一部分就是因?yàn)榭梢灶I(lǐng)到失業(yè)、醫(yī)療等補(bǔ)助而選擇“自愿失業(yè)”。(5)金融危機(jī)給美國社會保障制度帶來許多新的挑戰(zhàn)。特別是失業(yè)人口增加帶來的影響越來越大。截止2010年1月，向州和聯(lián)邦政府申請長期失業(yè)救濟(jì)的人數(shù)高達(dá)1000萬，這種高失業(yè)率的狀況可能長期存在，必將給美國社會保障體系運(yùn)行帶來較大壓力。

三、美國扶貧減困對我國的啟示

建國以來特別是改革開放以來，我國扶貧開發(fā)取得了舉世矚目的成就，貧困發(fā)生率大幅度下降，已經(jīng)解決了2億多農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。這些成就受到了國際社會的廣泛認(rèn)可和高度贊譽(yù)，我國扶貧開發(fā)中的許多成功經(jīng)驗(yàn)和做法引起了國際社會的濃厚興趣。在聯(lián)合國有關(guān)組織和美國非政府組織訪問時，他們都很想多了解一些中國在這方面的經(jīng)驗(yàn)和做法。與此同時，我們也要清醒地看到，當(dāng)前我國扶貧的形勢依然嚴(yán)峻，扶貧的任務(wù)依然艱巨。為了更有成效地推進(jìn)扶貧開發(fā)工作，我們不但要堅持自己好的做法和成功經(jīng)驗(yàn)，持之以恒地抓好扶貧開發(fā)工作，還要學(xué)習(xí)和借鑒國外扶貧減困方面的好方法，不斷創(chuàng)新扶貧開發(fā)思路，提高扶貧開發(fā)成效。中美兩國國情不同，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平也不同，兩國扶貧減困的基本思路也有很大差別，但是美國扶貧減困的許多做法對我國扶貧和社會保障體系的建設(shè)仍然有著重要的啟示作用。

(一)探索建立起更能準(zhǔn)確瞄準(zhǔn)貧困群體需求的機(jī)制。貧困群體想什么、要什么，他們對現(xiàn)行的政策和措施是否滿意，這是扶貧開發(fā)工作需解決的首要問題。要在全國人民代表大會和地方各級人民代表大會中，進(jìn)一步增加農(nóng)民工、殘疾人等各類弱勢群體的代表數(shù)量，使他們的意見和心聲能客觀全面地反映出來。在事關(guān)群眾切身利益的政策出臺前，要充分發(fā)揚(yáng)民主，提高政策執(zhí)行的公開度和透明度。對于代表弱勢群體經(jīng)濟(jì)、政治利益的各類合法組織應(yīng)積極鼓勵、大力支持，切實(shí)提高弱勢群體維護(hù)自身權(quán)利的能力。在扶貧項目的實(shí)施中，要積極提倡參與式的扶貧理念，讓貧困群體全程參與到扶貧項目的決策、管理、實(shí)施和監(jiān)督之中。

(二)進(jìn)一步完善貧困救助的網(wǎng)絡(luò)體系。不同的弱勢群體有著不同的需求，同一弱勢群體也有著不同層次的需求，貧困救助體系必須適應(yīng)這種狀況，這樣救助工作才能及時、有效。隨著國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提高，要不失時機(jī)地完善社會保障體系，特別是要加快破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，逐步使城市與農(nóng)村、市民與農(nóng)民在同一標(biāo)準(zhǔn)條件下享受同一社會保障體系。對于不同的弱勢群體，要研究出臺有差別、有針對性的扶持措施，使弱勢群體在不同情況下都能得到有效的救助。在開發(fā)式扶貧中，也要采取差別化的扶貧措施，區(qū)別不同類型的貧困戶，采取不同的幫扶手段。

(三)建立多元化的貧困救助資金來源渠道。扶貧減困需要大量的資金，這一方面需要財政不斷地加大投入，同時還需要建立多元化的資金來源。要逐步完善稅收制度，建立合理的累進(jìn)個人所得稅制和財產(chǎn)稅制，發(fā)揮好二次分配促進(jìn)社會公平的作用。進(jìn)一步完善社會保障資金籌集辦法，實(shí)現(xiàn)社保資金充裕和可持續(xù)。積極調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步加大財政扶貧資金投入力度。通過稅收、金融等經(jīng)濟(jì)杠桿，引導(dǎo)更多的社會資金投向貧困救助事業(yè)，特別是要鼓勵和引導(dǎo)一些有實(shí)力的企業(yè)履行社會責(zé)任，大力開展扶貧濟(jì)困。同時，政府應(yīng)大力弘揚(yáng)慈善文化，宣傳慈善典型，營造全社會積極參與慈善事業(yè)的氛圍。

(四)進(jìn)一步提高扶貧資金使用效益。借鑒美國扶貧減困資金管理使用的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)大力推進(jìn)行政管理體制改革，積極探索行政事務(wù)外包工作，鼓勵和引導(dǎo)部分非政府組織參與到扶貧事業(yè)中。在社會保障領(lǐng)域，可以委托非政府組織提供養(yǎng)老、助殘等諸多服務(wù)，政府向他們購買服務(wù)。在開發(fā)式扶貧過程中，通過由非政府組織負(fù)責(zé)實(shí)施招投標(biāo)，政府負(fù)責(zé)監(jiān)督和指導(dǎo)的扶貧模式已經(jīng)在部分地方開始試點(diǎn)。要加快形成一套行之有效的管理和運(yùn)行辦法，吸引更多非政府組織參與進(jìn)來，努力克服審批環(huán)節(jié)多、支付時間長、使用效率低等政府主導(dǎo)扶貧模式的弊端。要積極借鑒非政府組織先進(jìn)的項目管理經(jīng)驗(yàn)，努力提高扶貧資金使用的針對性和有效性。

(五)扎實(shí)推進(jìn)扶貧立法進(jìn)程。美國以《社會保障法》為基礎(chǔ)，先后出臺了一系列社會保障方面的法律，為開發(fā)和振興落后地區(qū)，還制定了多部地區(qū)開發(fā)的相關(guān)法律，形成了一個較為完備的法律體系，為扶貧減困行為提供了法律的權(quán)威性。這種做法值得借鑒。目前我國扶貧立法的水平較低，還沒有國家層面專門的扶貧法律法規(guī)，只有黑龍江、湖北、廣西、重慶等少部分省(市、自治區(qū))制定了省級扶貧條例。因此，我們要加強(qiáng)對扶貧立法重要性和緊迫性的認(rèn)識，早日制定全國性的扶貧法律法規(guī)，加快地方扶貧立法進(jìn)程，保證扶貧濟(jì)困事業(yè)有法可依，防止扶貧規(guī)劃隨意調(diào)整、扶貧項目隨意變更、扶貧資金隨意擠占挪用等現(xiàn)象的發(fā)生。

責(zé)任編輯：羅 丹