中國反壟斷法初見成效

中國《反壟斷》法頒布兩年了，因其與大眾的經(jīng)濟生活密切相關(guān)，其實施的效果自然也備受關(guān)注。據(jù)此，商務(wù)部反壟斷局局長的專題報告為大家提供了一個較為清晰的認識。

反壟斷法出臺的背景

隨著中國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，從1994年全國人大立法機構(gòu)開始起草反壟斷法，經(jīng)過13年的歷程，在2007年8月30日第十屆全國人大常委會第29次會議通過，預(yù)留了將近一年的時間，在2008年8月1日開始實施。反壟斷法的頒布是完善市場經(jīng)濟與法制建設(shè)的重要標(biāo)志，對維護公平的市場秩序，形成社會主義市場經(jīng)濟的健康發(fā)展具有非常重要的意義?！斗磯艛喾ā芬还彩?章57條，規(guī)定了反壟斷法的基本原則、宗旨、適用范圍以及一些基本制度，同時規(guī)定了反壟斷法所規(guī)制的對象，包括市場上經(jīng)?？吹降钠髽I(yè)串謀，企業(yè)濫用市場支配地位，對經(jīng)營者集中的規(guī)制，同時也對濫用行政權(quán)力反壟斷的競爭行為進行了規(guī)制。

機構(gòu)設(shè)置

反壟斷法并沒有規(guī)定反壟斷法執(zhí)法機關(guān)的設(shè)置及職能，根據(jù)《反壟斷法》授權(quán)和國務(wù)院《主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》，執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置的安排如下，商務(wù)部負責(zé)經(jīng)營者集中審查，國家發(fā)改委和工商總局負責(zé)壟斷協(xié)議和濫用市場支配地位，這兩個機構(gòu)之間的界限在于是否涉及到價格，如果涉及價格的壟斷協(xié)議，是由國家發(fā)展改革委負責(zé)，其他的則由國家工商總局負責(zé)，三個執(zhí)法機關(guān)分別成立了反壟斷執(zhí)法機構(gòu)。商務(wù)部在《反壟斷法》生效的當(dāng)年，2008年8月成立了反壟斷局，審查經(jīng)營者集中。反壟斷局的主要職責(zé)包括幾項：一、制定配套規(guī)則，二、依法對經(jīng)營者集中行為進行反壟斷審查，包括立案、調(diào)查、提出處理意見等。同時，還負責(zé)受理并調(diào)查向反壟斷執(zhí)法機構(gòu)舉報的經(jīng)營者集中事項，依法調(diào)查對外貿(mào)易中的壟斷行為，以及根據(jù)反壟斷法和外貿(mào)法的規(guī)定，對發(fā)生在對外貿(mào)易領(lǐng)域中的壟斷協(xié)議和濫用市場支配地位等行為進行規(guī)范。三、負責(zé)指導(dǎo)中國的企業(yè)在國外反壟斷的工作，牽頭組織多、雙邊協(xié)定中的競爭條款的磋商談判。還負責(zé)開展多雙邊競爭政策的國際交流和合作，同時承擔(dān)國務(wù)院反壟斷委員會的具體工作。

反壟斷局下設(shè)六個處，分別是辦公室、競爭政策處、商談處、法律處、經(jīng)濟處、監(jiān)察執(zhí)法處，雖然處室不多，但形成了一個互相制約、互相協(xié)調(diào)的有效機制。雖然反壟斷局的人數(shù)比起美國、歐盟的同等機構(gòu)少得多，但是機制與所涵蓋的內(nèi)容是一樣的。兩年多的時間里。商務(wù)部在反壟斷有關(guān)配套立法、經(jīng)營者集中執(zhí)法、反壟斷法的宣傳普及、國際交流方面開展了大量的工作，現(xiàn)在已經(jīng)初步形成了良性和高效地運轉(zhuǎn)工作機制。

配套立法情況

其實在《反壟斷法》頒布以后，曾經(jīng)有人質(zhì)疑反壟斷法實施的效果，因為《反壟斷法》僅僅57條，有一些人認為57條的規(guī)定過于籠統(tǒng)，反壟斷法有被束之高閣之嫌。而實際情況卻遠非大家所擔(dān)心的，根據(jù)這57條的執(zhí)法工作已經(jīng)取得了良好成效。同時為了增加法律的可操作性，將法律的原則落在實處，增加立法的透明度，各個執(zhí)法機構(gòu)也在進行著反壟斷法的配套立法工作。具體來講商務(wù)部推動或起草出臺的配套立法主要包括內(nèi)容如下：

行政法規(guī)

2008年8月3日，國務(wù)院頒布了關(guān)于經(jīng)營者集中申報標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。關(guān)于經(jīng)營者集中申報標(biāo)準(zhǔn)在反壟斷法留下了一個缺口，反壟斷法并沒有規(guī)定什么樣的并購需要申報批準(zhǔn)，把這個權(quán)限留給了國務(wù)院。國務(wù)院頒布的標(biāo)準(zhǔn)確定：凡是參與集中的企業(yè)在全球營業(yè)額達到100億人民幣，并且至少有兩個企業(yè)在中國的營業(yè)額超過4億；或參與集中的企業(yè)在中國營業(yè)額超過20億，至少有兩個企業(yè)達到4億以上。所以，并不是所有的并購都要進行審查，即存在一個并購審查的門檻，這在世界各國都是通行的。這個門檻是2008年8月初，反壟斷法實施后立刻頒布的。

反壟斷委員會指南

反壟斷委員會不代替執(zhí)法機構(gòu)，也不干預(yù)各個執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法，可以就競爭政策和各個執(zhí)法機構(gòu)的工作進行協(xié)調(diào)，頒布一些涉及共性或者涉及到國家競爭政策方面的指南或者其他文件。2009年5月24日，國務(wù)院反壟斷委員會頒布了《關(guān)于相關(guān)市場界定的指南》。眾所周知，所有的壟斷行為都會發(fā)生在一個相關(guān)的市場上，是否壟斷，這個相關(guān)市場如何確定，非常重要，既涉及到對壟斷協(xié)議的判定，也涉及到濫用市場支配地位的判定，涉及到經(jīng)營者在集中經(jīng)營過程中判定壟斷地位的確定。在國務(wù)院反壟斷委員會所頒布的相關(guān)市場界定指南，使用了國際標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟學(xué)分析方法，為執(zhí)法機構(gòu)對壟斷行為的與壟斷市場的界定提供了依據(jù)。

部門規(guī)章

2009年7月15日，商務(wù)部會同國務(wù)院有關(guān)部門發(fā)布了《金融業(yè)經(jīng)營者集中申報營業(yè)額計算辦法》，因為金融業(yè)有其單獨計算的門檻，具有一定有特殊性。為貫徹實施《反壟斷法》還頒布了《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，商務(wù)部發(fā)布了《經(jīng)營者集中申報辦法》和《經(jīng)營者集中審查辦法》。這兩個《辦法》在今年1月1日起實施。此外，為了幫助大家辦理經(jīng)營者集中申報，還頒布了《經(jīng)營者集中反壟斷審查辦事指南》、《關(guān)于經(jīng)營者集中申報指導(dǎo)意見》、《關(guān)于經(jīng)營者集中申報文件資料的指導(dǎo)意見》等等。通過這些配套立法，使反壟斷局的工作有了審查的標(biāo)準(zhǔn)，有了辦事的流程，所以在經(jīng)營者集中審查方面，已經(jīng)完全可以正常的開展工作。

執(zhí)法工作

經(jīng)營者集中審查制度的主要內(nèi)容

經(jīng)營者集中的后果具有兩重性：一方面可以擴大企業(yè)的規(guī)模，整合資源，提高企業(yè)的效率，為消費者提供更多、更好的產(chǎn)品或者服務(wù)。但另一方面，通過經(jīng)營者集中有可能改變市場結(jié)構(gòu)，即形成壟斷性的市場結(jié)構(gòu)，可能損害消費者的利益。所以，經(jīng)營者集中審查主要從是否損害競爭這個角度來考察，如果排除或者限制競爭了，就可能被否定，或者會被附加限制性條件。所以，縱觀世界各國，越來越多的國家都規(guī)定了對經(jīng)營者集中要實行必要的控制，如何控制則通過兩種方法，一種是事先申報，另一種是事后監(jiān)管。事先申報指必須通過申報批準(zhǔn)以后才能經(jīng)營者集中，否則就是違法；事后監(jiān)管就是經(jīng)營者自己要判斷風(fēng)險，如果集中了以后，被監(jiān)管機構(gòu)認為影響競爭，那么就可能受到相應(yīng)的處罰。

經(jīng)營者集中審查辦案主要流程

關(guān)于經(jīng)營者集中，因為這是一項技術(shù)性很強的工作，所以商務(wù)部反壟斷局設(shè)置了專門的流程，包括經(jīng)營者集中的事先商談，對文件資料的審查，頒布立案決定，初步對競爭影響進行評估，制定初步的調(diào)查計劃，尋找競爭的核心問題，同時要考察、研究是否需要進一步審查，以及是否進行延長期的審查，以至于做出最終決定等等。

經(jīng)營者集中在全世界基本的規(guī)則都是一樣的，包括對競爭的評估，運用經(jīng)濟學(xué)的方法，包括在時間的跨度上，基本上分成兩個階段或者三個階段。第一階段30天或者20天不等，基本在一個月之內(nèi)，絕大多數(shù)案件在一個月之內(nèi)審查完結(jié)。如果有競爭問題，或者可能存在競爭問題，或者由于某種原因使案件沒有審查完的，這個案件會延長到進一步審查階段，也就是30天以后會延長到第二個階段；第二個階段的審查一般是3個月，90天左右。如果在90天左右還沒有解決問題，還需要進一步調(diào)查，那么還有一個延長期的審查，根據(jù)中國的反壟斷法的規(guī)定，所有的時間加在一起三個階段不超過180天。

還有一項重要的工作是法律的宣傳和普及，反壟斷法在中國是一個新事物，因為它和企業(yè)之間的關(guān)系非常密切。也和競爭文化的普及非常密切，所以普法的效果取決于企業(yè)的配合。在這兩年的時間里，商務(wù)部、國家發(fā)改委和工商總局三個執(zhí)法機構(gòu)和國務(wù)院反壟斷委員會做了大量的普法工作，并取得了一定的成效。

執(zhí)法成果

截至2010年6月底，商務(wù)部一共立案受理了140多件，90％的案件已經(jīng)審結(jié)。

已經(jīng)審結(jié)的案件有以下三個特點：

一、大部分案件是在初步審查階段完成的，即在第一個審查階段30天內(nèi)完成，因為任何一個經(jīng)營者集中案件都有很強的時間要求。

二、95％案件是無條件的通過審查?，F(xiàn)在僅有5個案件附加了限制性條件，一個案件是禁止的，即可口可樂并購匯源。

三、大部分案件屬于橫向集中。所謂橫向集中即指同業(yè)競爭者之間，本來應(yīng)該是競爭的，但是由于他們相互并購，可能消除了市場上的競爭，所以橫向的并購特別引起關(guān)注，這種橫向的并購占案件總數(shù)約62％。縱向并購?fù)ㄋ讈碇v就是企業(yè)AT游之間的并購，一般來說對競爭的影響相對小一些，但有時會產(chǎn)生上下游之間的封鎖效應(yīng)，例如某經(jīng)營者只向一個客戶供貨，不向其他人采購或者供貨，也會影響競爭，這種案件約占14％。另外還有一些混合并購案件，既不是縱向，也不是橫向，但是這兩個產(chǎn)品之間有互補關(guān)系，比如碳酸飲料和啤酒之間都屬于飲料，雖然不是同業(yè)競爭，也不是上下游，但是之間有互補關(guān)系，這樣的案件叫混合并購。這種案件占總數(shù)的約23％。

四、大部分案件都發(fā)生在制造業(yè)領(lǐng)域。在審結(jié)的案件中，制造業(yè)的比重超過了80％，并且有3／4的案件涉及到上市公司。

法律的完善是一個長期的、漸進的過程。美國的反壟斷法已經(jīng)有100多年的歷史，但到現(xiàn)在為止還在不斷完善，橫向并購指南最近還在修訂。由于反壟斷具有其特殊的復(fù)雜性，它的完善是一個相當(dāng)長的過程，因為它和經(jīng)濟的發(fā)展、和一個國家國情緊密相關(guān)，隨著經(jīng)濟發(fā)展，隨著企業(yè)特點的變化，隨著并購形式不斷的變化，以及壟斷行為的不斷變化，反壟斷法要不斷的調(diào)整。所以，建立一個完善的或者健全的反壟斷法律體系是需要一個相對較長的時間。中國的《反壟斷法》頒布比較晚，但是我們的步伐相對較快。在短短一兩年時間里，我們已經(jīng)出臺了不同層次的很多配套的法規(guī)規(guī)章，同時還頒布指南予以補充，應(yīng)該可以看到中國政府在反壟斷法的完善與實施上的態(tài)度與決心。