深化審批制度改革創(chuàng)造良好投資環(huán)境

為落實(shí)和強(qiáng)化政府職能的轉(zhuǎn)變，提高政府行政管理效能，促進(jìn)行政管理體制改革的不斷深化，簡化審批手續(xù)和改進(jìn)審批方式，改善發(fā)展與投資環(huán)境，國務(wù)院成立了行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組。自2001年起到今年已實(shí)行了五次行政審批制度的改革，先后取消和下放了一大批行政審批項(xiàng)目。從本次公示的取消和下放行政審批項(xiàng)目目錄看，其數(shù)量、內(nèi)容、涉及的部門和內(nèi)容的覆蓋面都比以往大、廣這充分顯示了我國政府在改善投資環(huán)境方面的決心和信心。

不久前，國務(wù)院作出決定，再次取消和下放一批行政審批項(xiàng)目，即第五批取消和下放管理層級行政審批項(xiàng)目決定，這是國務(wù)院統(tǒng)一部署對所屬行政管理部門行政審批項(xiàng)目進(jìn)行集中清理的又一步驟，是國務(wù)院根據(jù)黨中央的要求和胡錦濤總書記講話的精神而進(jìn)行深化行政體制改革的重要體現(xiàn)，也是國務(wù)院行政審批制度改革的延續(xù)。此次，國務(wù)院決定繼續(xù)擴(kuò)大取消和下放行政審批項(xiàng)目范圍，表明了國務(wù)院行政審批制度改革的決心，是政府職能轉(zhuǎn)變落到實(shí)處的具體反映，也意味著我國政府部門行政審批管理將進(jìn)一步規(guī)范化和有序，同時(shí)行政管理體制的不斷改善將使我國國內(nèi)的發(fā)展與投資環(huán)境進(jìn)一步寬松。由此，國務(wù)院新一輪取消和下放行政審批項(xiàng)目的出臺，引起了社會各界的廣泛關(guān)注和高度評價(jià)。

取消和下放審批項(xiàng)目覆蓋面擴(kuò)大

為落實(shí)和強(qiáng)化政府職能的轉(zhuǎn)變，提高政府行政管理效能。促進(jìn)行政管理體制改革的不斷深化，簡化審批手續(xù)和改進(jìn)審批方式，改善發(fā)展與投資環(huán)境，2001年國務(wù)院便開始了行政審批制度的改革，成立了行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，先后分批取消和調(diào)整了部分行政審批項(xiàng)目。爾后，于2008年5月由監(jiān)察部牽頭，中央編辦、發(fā)展改革委、法制辦等12個行政部門組成了“行政審批制度改革工作部際聯(lián)席會議(以下簡稱聯(lián)席會議)”，加大了行政審批制度改革的力度?！奥?lián)席會議”主要職能和工作重心包括六個方面：一是，協(xié)助國務(wù)院指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國行政審批制度改革工作；二是，研究提出國務(wù)院各部門需要取消、調(diào)整和保留的行政審批事項(xiàng)建議；三是，督促國務(wù)院各部門做好行政審批事項(xiàng)的清理和處理工作，提高審批工作透明度；四是，逐步建立健全相關(guān)配套制度，規(guī)范和制約審批行為；五是，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，抓好已取消和調(diào)整審批事項(xiàng)的落實(shí)；六是，研究與行政審批制度改革有關(guān)的其他重要問題，向國務(wù)院提出建議。由此，國務(wù)院“聯(lián)席會議”制度建立以來，在國務(wù)院統(tǒng)一部署下，依據(jù)我國《行政許可法》等有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，對行政審批項(xiàng)目進(jìn)行了大范圍的清理和篩選，向國務(wù)院呈報(bào)了一批需要取消和下放的行政審批項(xiàng)目，國務(wù)院于今年7月4日向社會公布了這批取消和下放的行政審批項(xiàng)目目錄。

此前，國務(wù)院已分別先后四次取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目，已有大約半數(shù)以上的由國務(wù)院所屬部門審批項(xiàng)目被陸續(xù)取消或進(jìn)行調(diào)整，但取消和調(diào)整的覆蓋面仍顯不夠，而且部分取消和調(diào)整項(xiàng)目至今沒有落實(shí)到位。依照“聯(lián)席會議”辦公室負(fù)責(zé)人王偉在答記者問時(shí)的解釋，目前政府部門“在行政審批方面仍然存在一些問題，主要是審批項(xiàng)目依然過多、已經(jīng)取消或調(diào)整的審批項(xiàng)目未得到完全落實(shí)、審批行為不夠規(guī)范、對審批權(quán)的制約監(jiān)督機(jī)制還不健全等”。因此，“按照黨中央、國務(wù)院的部署和要求”，“聯(lián)席會議”對行政審批項(xiàng)目進(jìn)行了全面的清理和審核，并出臺了第五批取消和下放管理層級行政審批項(xiàng)目目錄，最終由國務(wù)院定奪向社會公示。國務(wù)院公布的這批取消和下放的行政審批項(xiàng)目目錄，涉及到國務(wù)院所屬多個部門，項(xiàng)目覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大，在社會各界引起普遍反響，被社會廣泛認(rèn)為是國務(wù)院深化行政審批制度改革作出的又一示范。

從本次國務(wù)院公示的取消和下放行政審批項(xiàng)目目錄看，其數(shù)量和內(nèi)容不僅具有一定的數(shù)量規(guī)模，而且涉及的部門和內(nèi)容的覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大。公示中，決定取消的行政審批項(xiàng)目多達(dá)113項(xiàng)，決定下放的管理層級行政審批項(xiàng)目多達(dá)71項(xiàng)(另有2項(xiàng)擬下放的項(xiàng)目需要依照法定程序修訂相關(guān)法律規(guī)定后向社會公布)，取消和下放的行政審批項(xiàng)目兩類合計(jì)184項(xiàng)，占國務(wù)院部門現(xiàn)有行政審批項(xiàng)目總數(shù)的10％。公示中，決定取消和下放項(xiàng)目所涉及的相關(guān)內(nèi)容和部門，不僅覆蓋的領(lǐng)域十分廣泛，而且向乎覆蓋了國務(wù)院所屬的近50個部門。公示中，取消的113項(xiàng)行政審批項(xiàng)目包括：重復(fù)審批的項(xiàng)目，取消了因多個行政主管部門重疊審批的項(xiàng)目；其他有關(guān)審批項(xiàng)目可以包含的項(xiàng)目審批的項(xiàng)目，不再另設(shè)審批項(xiàng)目；應(yīng)當(dāng)通過行業(yè)自律或市場機(jī)制規(guī)范運(yùn)作的項(xiàng)目；行政機(jī)關(guān)采取其他方式加以管理更為有效、便民的項(xiàng)目，不必進(jìn)行審批(意味著總投資在5000萬元以上及中央企業(yè)國家鼓勵的內(nèi)資項(xiàng)目進(jìn)口設(shè)備免稅審批予以取消)；不符合我國加入世貿(mào)組織承諾的項(xiàng)目，例如，我國承諾的在加入世貿(mào)組織6年內(nèi)同意外資在我國旅游行業(yè)設(shè)立任何獨(dú)資、合資形式的企業(yè)經(jīng)營旅游業(yè)務(wù)。公示中，下放的73項(xiàng)行政審批項(xiàng)目(包括2項(xiàng)擬下放的項(xiàng)目)，主要內(nèi)容涉及到有關(guān)外商投資企業(yè)設(shè)立及變更項(xiàng)目的審批和有關(guān)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理目錄項(xiàng)下的審批，下放權(quán)限包括：從國務(wù)院部門下放至省級管理部門的有69項(xiàng)；從國務(wù)院部門下放至市(地)級管理部門的有1項(xiàng)；從省級管理部門下放至市(地)、縣級管理部門的有2項(xiàng)；從市(地)級管理部門下放至縣級管理部門的有1項(xiàng)?？傮w上來說，本次國務(wù)院取消和下放的行政審批項(xiàng)目，由于取消項(xiàng)目涵蓋的領(lǐng)域十分寬泛、審批項(xiàng)目權(quán)限的層層下放，被社會各界普遍認(rèn)為，這表明我國行政體管理制改革進(jìn)入了一個新的階段，政府職能的轉(zhuǎn)變和行政管理水平的提高，是當(dāng)前行政管理體制改革的重要方面。

另外，國務(wù)院取消和下放審批項(xiàng)目的總體意圖和思路顯而易見，可概括為五個方面的動因：調(diào)動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的積極性；增強(qiáng)行政審批的透明度；加強(qiáng)監(jiān)管的力度；提高政府部門的管理水平；推動地方行政審批制度的改革。依據(jù)“聯(lián)席會議”辦公室負(fù)責(zé)人王偉在答記者問時(shí)的詮釋，“在審核論證行政審批項(xiàng)目中，我們嚴(yán)格按照《行政許可法》等法律法規(guī)規(guī)定，遵循行政審批制度改革的原則”?！斑@些審批項(xiàng)目下放后，有利于加強(qiáng)監(jiān)管、方便申請人、提高審批效能”。因此，國務(wù)院取消和下放審批項(xiàng)目此舉，也被認(rèn)為是政府部門提高審批效能和透明度，以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和改善投資環(huán)境的重要舉措。

行政審批制度改革層面千頭萬緒

國務(wù)院一次又一次決定取消和下放行政審批項(xiàng)目的舉措，是認(rèn)真貫徹落實(shí)中共十七屆四中全會和中央經(jīng)濟(jì)工作會議精神、準(zhǔn)確把握我國現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)形勢和投資環(huán)境的需求，是推動行政審批制度改革向縱深發(fā)展的必然選擇。國務(wù)院實(shí)施行政審批制度改革以來，以及多次取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目成效顯著，不僅促進(jìn)了政府部門職能的轉(zhuǎn)變，而且強(qiáng)化了政府部門全面履行職責(zé)的功能和依法行政的理念、加強(qiáng)了反腐倡廉的建設(shè)。

但是，行政審批制度的改革千頭萬緒，涉及的層面和領(lǐng)域方方面面，是一個復(fù)雜而又繁瑣的改革，尤其是如何確定取消和下放行政審批項(xiàng)目需要經(jīng)過認(rèn)真核準(zhǔn)和反復(fù)論證，這就給審核取消和下放行政審批項(xiàng)目的部門提出了更高的要求，難度也可想而知。在行政審批制度改革過程中，既要加快行政審批制度改革的步伐，推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變和改進(jìn)行政管理方式，提高管理水平，又要充分認(rèn)識到行政審批制度改革的長期性、復(fù)雜性、艱巨性。因此，取消和下放行政審批項(xiàng)目需要統(tǒng)籌安排、全盤考慮，有步驟地取消和下放行政審批項(xiàng)目，不能“一哄而上”，不進(jìn)行科學(xué)論證和必要的選取。因此，本輪國務(wù)院取消和下放行政審批項(xiàng)目出臺的背景，是在反復(fù)論證和醞釀的基礎(chǔ)上完成的，在是否取消和下放行政審批項(xiàng)目的選擇上，在利弊相問的取舍上，經(jīng)過有關(guān)方面多次反復(fù)審核論證而最終形成和出臺。在反復(fù)審核和論證過程中，有部分應(yīng)取消或可以下放的審批項(xiàng)目此次沒有被列入其內(nèi)，其主要原因是，在相關(guān)部門沒有相應(yīng)的監(jiān)管手段情況下，取消審批后可能出現(xiàn)新的風(fēng)險(xiǎn)，對這些審批項(xiàng)目國務(wù)院暫時(shí)予以了保留，另有一些取消或下放后可能導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清的項(xiàng)目，國務(wù)院也暫時(shí)未作調(diào)整。這表明，國務(wù)院在審核本輪取消和下放審批項(xiàng)目時(shí)，從慎重的角度出發(fā)和本著負(fù)責(zé)任的態(tài)度也有所保留，但并不等于這些未取消或下放的項(xiàng)目今后不再作進(jìn)一步調(diào)整，而需要的是時(shí)機(jī)的成熟和監(jiān)管體系的完善，何況取消和下放行政審批項(xiàng)目也需要有步驟地統(tǒng)籌安排，行政審批制度改革必定需要一定的過程，不可能一蹴而就。

由此可見，國務(wù)院提出取消和下放行政審批項(xiàng)目既本著積極與穩(wěn)妥的方針，同時(shí)對保留的審批項(xiàng)目也本著公開和透明的原則，對保留的審批項(xiàng)目“聯(lián)席會議”辦公室負(fù)責(zé)人王偉在答記者問時(shí)也做了說明。與此同時(shí)，也可以預(yù)見，今后國務(wù)院論證和審定取消和下放行政審批項(xiàng)目的工作還將繼續(xù)下去，新一輪取消和下放行政審批項(xiàng)目也會陸續(xù)出臺，進(jìn)一步擴(kuò)大取消和下放行政審批項(xiàng)目范圍，放寬投資政策。

另外，行政審批制度改革千頭萬緒的另一個方面是：首先，改革的成效是否能夠落到實(shí)處，即國務(wù)院已經(jīng)取消和下放的行政審批項(xiàng)目能否切實(shí)有效地落實(shí)，需要有關(guān)部門確實(shí)履行職責(zé)、強(qiáng)化動態(tài)管理，防止已經(jīng)取消和下放的審批項(xiàng)目或是變相審批，或是審批行使權(quán)不能落實(shí)；其次，加強(qiáng)監(jiān)督和管理依然必要，不能因取消和下放行政審批項(xiàng)目后導(dǎo)致監(jiān)督與管理缺失，從而也就給監(jiān)督與管理部門的監(jiān)督和管理提出了新的、更高的要求；其三，取消和下放行政審批項(xiàng)目后，有可能造成多部門或多環(huán)節(jié)重疊交叉的審批項(xiàng)目責(zé)、權(quán)不清，從導(dǎo)致各部門或是相互推委或是刁難，需要有關(guān)部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)與合作，發(fā)揮各自職能應(yīng)有的作用；其四，取消和下放行政審批項(xiàng)目后，需要進(jìn)一步完善行政審批責(zé)任追究制度，防止因行政審批權(quán)的下放而造成權(quán)限管理的失控，衍生新的腐敗或是瀆職。

總之，國務(wù)院不斷擴(kuò)大取消和下放行政審批項(xiàng)目，其目的就是通過減少行政審批和市場機(jī)制或其他方式運(yùn)作，創(chuàng)新行政審批運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，健全和完善行政審批制度，提高管理部門審批效率，加快政企分開進(jìn)程。而行政審批制度改革的宗旨，就如何弱化政府行政部門對微觀經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)，為社會經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展創(chuàng)造良好的發(fā)展和投資環(huán)境。

減少行政審批項(xiàng)目的示范性效應(yīng)

國務(wù)院決定取消和下放行政審批項(xiàng)目，不單單是在行政管理上與地方政府行政部門有著上下銜接的影響，同樣也對地方政府部門進(jìn)行審批項(xiàng)目清理和深化行政審批制度改革具有示范性作用和效應(yīng)，對地方審批項(xiàng)目的清理和審批制度的改革是一個促動。

說到底，作為行政管理體制改革的組成部分——行政審批制度改革以及取消和下放行政審批項(xiàng)目，是政府職能部門的自我完善過程，需要的是政府部門的責(zé)任感，從中央政府到地方政府無一例外，其中國務(wù)院應(yīng)有的示范作用和效應(yīng)對地方政府加快改革有著重要的影響。2005年12月，胡錦濤總書記在主持黨中央領(lǐng)導(dǎo)人學(xué)習(xí)時(shí)發(fā)表講話中指出，“要通過推進(jìn)行政管理體制改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)行政管理方式，加強(qiáng)行政法制建設(shè)，形成有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、促進(jìn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制，推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展轉(zhuǎn)入以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的軌道”。為了進(jìn)一步落實(shí)胡錦濤總書記的講話精神，近年來，隨著國務(wù)院陸續(xù)取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目目錄的出臺，地方政府及其部門與中央審批項(xiàng)目的清理和審批制度的改革也在同步進(jìn)行，加快了行政審批制度改革的進(jìn)程，擴(kuò)大了取消和下放行政審批項(xiàng)目的范圍。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，迄今為至，各省(區(qū)、市)地方行政管理部門取消的行政審批項(xiàng)目合計(jì)已達(dá)近2000項(xiàng)；下放行政審批項(xiàng)目合計(jì)超過2000項(xiàng)；另有多個省(區(qū)、市)不同程度地開設(shè)了網(wǎng)上審批業(yè)務(wù)與網(wǎng)上管理和監(jiān)察；全國縣(市)一級的行政審批服務(wù)中心普遍鋪開，一些省(區(qū)、市)也相應(yīng)建立了省級行政部門的行政審批服務(wù)中心。

長期以來，政府及其部門的行政審批手續(xù)繁瑣和不肯下放權(quán)力，成為一些地方政府部門行政審批效率低下的頑癥，不僅嚴(yán)重影響了政府部門的形象，而且嚴(yán)重?fù)p害了企業(yè)和民眾的合法權(quán)益，導(dǎo)致一些地方發(fā)展和投資環(huán)境不佳，制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展和投資資金的引進(jìn)，從而經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終在水平徘徊。甚至，有些地方政府行政機(jī)關(guān)的官員，利用手中的權(quán)力謀取私利，造成了極其惡劣的社會和政治影響。因此，清理行政審批項(xiàng)目和深化行政審批制度改革，取消和下放部分行政審批項(xiàng)目不僅僅是中央政府的事，也是當(dāng)前地方政府需要加大力度進(jìn)行行政審批制度改革的一項(xiàng)重要措施。從政府職能轉(zhuǎn)變與行政審批制度改革以及取消和下放行政審批項(xiàng)目的關(guān)系上看，行政審批制度改革以及取消和下放行政審批項(xiàng)目的核心問題是政府職能轉(zhuǎn)變，取消和下放行政審批項(xiàng)目是行政審批制度改革的方向，將政府職能轉(zhuǎn)變到行政審批公共服務(wù)上是政府職能轉(zhuǎn)變的根本。如胡錦濤總書記講話所表述的，政府職能的轉(zhuǎn)變：一是政企分開、政資分開，完善政府宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控與市場執(zhí)法監(jiān)管的職能，為市場主體與市場環(huán)境服務(wù)；二是政社分開，強(qiáng)化政府社會管理職能，規(guī)范發(fā)展社會組織，完善社會管理體系；三是政事分開，轉(zhuǎn)變公共服務(wù)部門的職能，構(gòu)建公共服務(wù)組織，完善公共服務(wù)體系。為此，依照胡錦濤總書記的講話精神，國務(wù)院審批項(xiàng)目的清理和深化行政審批制度改革，為地方政府作出了示范，這對加快地方政府職能的轉(zhuǎn)變，預(yù)防腐敗的滋生，樹立政府良好形象，改善地方發(fā)展和投資環(huán)境，吸引更多的資金到地方去(特別是到具有投資發(fā)展?jié)摿?，但社會?jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后的地區(qū))，具有重要的現(xiàn)實(shí)和長遠(yuǎn)意義。

此次國務(wù)院決定再次取消和下放行政審批項(xiàng)目，不僅是針對國務(wù)院各部門、各直屬機(jī)構(gòu)行的決定，也對各省、自治區(qū)、直轄市發(fā)出了號召，并提出了要求。要求各省，自治區(qū)、直轄市各行政部門加強(qiáng)監(jiān)督檢查，切實(shí)抓好落實(shí)取消和下放行政審批項(xiàng)目，進(jìn)一步完善地方行政審批實(shí)施配套制度，促進(jìn)行政審批權(quán)限規(guī)范的運(yùn)行。同時(shí)，敦促地方政府職能部門要繼續(xù)依照國務(wù)院深化審批制度改革的思路，按照應(yīng)該減的必減、應(yīng)該放權(quán)的就放原則，進(jìn)一步擴(kuò)大取消和下放行政審批項(xiàng)目范圍，加大對行政審批項(xiàng)目的清理力度，進(jìn)一步規(guī)范行政審批制度。國務(wù)院取消和下放行政審批項(xiàng)目，表明我國領(lǐng)導(dǎo)層深化行政審批制度改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府，預(yù)防腐敗的信心和決心，給地方政府更好地規(guī)范行政審批權(quán)力運(yùn)行作出了有益的示范。