新加坡人民行動黨提升執(zhí)政績效的實(shí)踐及啟示

【摘要】在新加坡人民行動黨執(zhí)政的50多年里，新加坡實(shí)現(xiàn)了由一個蕞爾漁村到現(xiàn)代化國家的跨越。在此期間，新加坡人民行動黨通過不斷提升其執(zhí)政績效，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，維護(hù)了社會的和諧安定，提高了人民的生活水平，提升了新加坡的國際地位。人民行動黨提升執(zhí)政績效的歷史實(shí)踐可以概括為四個方面：構(gòu)建精英治國策略，提高決策科學(xué)化；優(yōu)化執(zhí)政環(huán)境，營造良好發(fā)展氛圍；加強(qiáng)廉政建設(shè)，塑造政府良好形象；以民為本，夯實(shí)執(zhí)政合法性基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】新加坡；人民行動黨；執(zhí)政績效；實(shí)踐；啟示

執(zhí)政績效是指執(zhí)政黨在領(lǐng)導(dǎo)國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會活動中所要達(dá)到的工作目標(biāo)、工作效果、社會效益以及人民滿意程度同所消耗的人力、物力、財力、時間等因素之間的比例關(guān)系。[1]執(zhí)政黨的執(zhí)政績效，不僅可以體現(xiàn)執(zhí)政黨的執(zhí)政能力、執(zhí)政水平的高低，更關(guān)系到執(zhí)政黨的執(zhí)政前景和執(zhí)政地位的鞏固。半個世紀(jì)以來，新加坡在人民行動黨（以下簡稱行動黨）的領(lǐng)導(dǎo)下，不但實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，社會秩序的和諧穩(wěn)定，人民生活水平的不斷提高，而且新加坡的國際競爭力和國際影響力也得到了大幅提升，其“在國際上的聲望，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過人口與土地的比例”。[2]這些顯性因素都體現(xiàn)出行動黨優(yōu)異的執(zhí)政績效。因此，研究新加坡人民行動黨提升執(zhí)政績效的理論和實(shí)踐，對于在科學(xué)發(fā)展觀背景下構(gòu)建和諧社會和提升我黨的執(zhí)政能力具有深刻的啟迪和借鑒意義。

一、構(gòu)建精英治國策略，提高決策科學(xué)化

所謂精英是指那些受過良好教育，具有專門知識或?qū)I(yè)特長，個人素質(zhì)較好，能力較強(qiáng)，可以在政府或其它專業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮重要作用的技術(shù)專家或行政官僚。[3] 由于李光耀本人從小就接受了最完備的教育，所以他有著獨(dú)到的人才觀。他提出，真正的人才要兼具分析力、想象力、務(wù)實(shí)感，還要具有高尚的道德，堅定的意志，吃苦的精神，他深知人才的知識儲備，工作效率，個人品質(zhì)直接影響一個國家的決策水平。為了提高新加坡政府決策的科學(xué)化，李光耀曾指出“治國的成功之道就是栽培優(yōu)秀的人才，羅致更多的人才，提高政府的素質(zhì)和生活的素質(zhì)?！盵4]可以看出他就是一位堅定的精英治國論者。因?yàn)槔罟庖?，新加坡國小民微，沒有發(fā)展資源，唯一可以用的只有人才。

為了發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)和吸引更多的精英，新加坡確立了人才立國的國家戰(zhàn)略，高度重視各級教育的發(fā)展。第一，在教育中實(shí)施學(xué)生分流制度，讓更多的精英凸顯出來。一些獲得政府獎學(xué)金的優(yōu)秀人才，都將是政府重點(diǎn)關(guān)注的對象。據(jù)了解，現(xiàn)任政府部長的相當(dāng)一部分是各種獎學(xué)金的獲得者。第二，對于政治精英人才的挑選，將會走更加嚴(yán)格的程序。大致過程為推薦、審查、考試、面試等幾個重要階段，其中，審查階段是最受政府關(guān)注的。第三，吸引外來優(yōu)秀人才為新加坡服務(wù)。邁入21世紀(jì)，隨著世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新加坡面臨人才外流和本國人口低生育的困擾，盡管政府采取相應(yīng)措施加以補(bǔ)救，但效果并不明顯。于是，行動黨開始放眼全球，面向世界尋找優(yōu)秀的人才。在李光耀為首的行動黨看來，優(yōu)秀的人才是組建一個好政府的關(guān)鍵因素。因此，尋求具備高素質(zhì)和高水平的政治精英來參與政府，提高執(zhí)政黨決策的科學(xué)化，一直是行動黨努力的方向。

二、優(yōu)化執(zhí)政環(huán)境，營造良好發(fā)展氛圍

執(zhí)政環(huán)境，是執(zhí)政黨在執(zhí)政期間影響其執(zhí)政效能的包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會和自然環(huán)境在內(nèi)的一切資源的總和。能否正確分析和準(zhǔn)確把握執(zhí)政環(huán)境，直接關(guān)系到執(zhí)政黨的執(zhí)政績效。新加坡行動黨在其執(zhí)政的50多年里，能夠取得經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的最優(yōu)績效，很大程度上得益于其對執(zhí)政環(huán)境的不斷優(yōu)化。

（一）國內(nèi)環(huán)境

行動黨執(zhí)政初期，面對的是一個資源短缺、經(jīng)濟(jì)滯后、社會動蕩、失業(yè)人口激增和環(huán)境污染嚴(yán)重的爛攤子。面對當(dāng)時的國情，行動黨推出了一系列措施來解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題、就業(yè)問題、穩(wěn)定社會秩序問題。例如通過推行“依法治國”、“居者有其屋”、“城市清潔運(yùn)動”等有效措施，有效地解決了國家面臨的現(xiàn)實(shí)困難。

（二）國際環(huán)境

新加坡建國初期，正處在社會主義與資本主義兩大陣營的對立與冷戰(zhàn)狀態(tài)下，新加坡要想發(fā)展經(jīng)濟(jì)只能采用靈活務(wù)實(shí)的外交策略，在注重互利原則的同時，還必須正確對待意識形態(tài)問題。一方面需要保持與西方國家的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，另一方面又打出了“排共不排華”的論調(diào)，注意改善和發(fā)展與中國的關(guān)系。其在發(fā)展國際關(guān)系上，推行的是務(wù)實(shí)的大國平衡外交理念；在發(fā)展模式上，行動黨采取了韜光養(yǎng)晦的策略，一切以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為重。新加坡正是在這樣的夾縫中獲得了生存和發(fā)展，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度也令世人矚目。

正是由于行動黨對國內(nèi)外的環(huán)境進(jìn)行正確分析和把握，再加上其推行的靈活務(wù)實(shí)的外交政策，形成了其獨(dú)特的執(zhí)政環(huán)境。行動黨通過對其執(zhí)政環(huán)境的不斷優(yōu)化和升級，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)政績效的最大化，取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展成就。

三、加強(qiáng)廉政建設(shè)，塑造政府良好形象

新加坡不但經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度令世人驚嘆，而且廉政建設(shè)的水平同樣贏得國內(nèi)外的好評。瑞士洛桑國際管理與發(fā)展研究院的《1997年世界競爭力報告》為世界各國的廉潔水平排名，滿分10分，新加坡得9.18分， 被列為最廉潔的亞洲國家。[5]在李光耀看來，好政府的一個重要標(biāo)準(zhǔn)就是廉潔。李光耀指出“如果我們不能建立一個廉潔的政府，我們將不能生存?！盵6]由此可見，廉政建設(shè)不僅關(guān)系到能否實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨執(zhí)政績效的最大化，而且關(guān)系到執(zhí)政黨的命運(yùn)。行動黨為了塑造良好的政府形象，在加強(qiáng)執(zhí)政黨的自身廉政建設(shè)上可謂不遺余力。

（一）領(lǐng)導(dǎo)人的表率作用

1959年，行動黨以一把大掃帚作為參加競選的道具，喊出了“打倒貪污”的口號，向公眾傳達(dá)掃除政壇上一切污穢的寓意，從而贏得了選民的支持和認(rèn)同，登上了執(zhí)政的舞臺。行動黨領(lǐng)導(dǎo)人都十分注重發(fā)揮表率作用，特別是李光耀本人。他一直把為政清廉作為贏得人民信任的根本和新加坡得以生存的基礎(chǔ)。在如何建成一個廉潔高效的政府問題上，李光耀認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)該嚴(yán)格要求自己，樹立榜樣，給公眾留下良好的形象。他曾經(jīng)在一次國會辯論中說：“如果我要貪污，沒有人可以阻止我，其代價是整個制度的崩潰?！盵7]雖然李光耀的一些政敵們經(jīng)常指責(zé)他“專斷獨(dú)裁”、“壓制民主”等，但是沒有人指責(zé)他貪污、腐敗。[8]

（二）高薪養(yǎng)廉和中央公基金

貪污腐敗是政府的毒瘤。為了克服貪污腐敗，加強(qiáng)廉政建設(shè)，新加坡實(shí)行了高薪養(yǎng)廉政策。高薪養(yǎng)廉的主要內(nèi)容就是通過給予政府公務(wù)員高薪，使他們擁有較高的福利待遇，不必通過貪污去維持基本生活。據(jù)世界關(guān)系調(diào)查組統(tǒng)計，1995年各國政府首長的年薪狀況如下：美國為20萬美元，英國為12.9萬美元，新加坡則為81.2萬美元。[9]通過比較明顯可以看出，新加坡的政府首長薪俸是最高的。1994年，政府發(fā)表題為《以具競爭性薪金建立賢能廉潔政府——部長與高級公務(wù)員薪金標(biāo)準(zhǔn)》白皮書，將政府官員和公務(wù)員的工資與私人企業(yè)掛鉤。此后，政府又多次提高了公務(wù)員的薪俸。正像新加坡第二任總理吳作棟所說：“當(dāng)薪酬變的不符合實(shí)際時，公共服務(wù)的誠實(shí)水平必然降低。如果薪酬太低，要保持政府的廉潔是不可能的。一個交通警察的薪金無法養(yǎng)活自己和家人，他必然無法抗拒金錢的誘惑，接受賄賂而不發(fā)傳票給超速駕駛的司機(jī)。”[10]

與高薪養(yǎng)廉政策配套實(shí)施的是中央公積金制度。中央公基金是一種獨(dú)特的社會保障制度，也是政府強(qiáng)制實(shí)施的一種儲蓄。通過這項制度，可以有效解決公務(wù)員的購房和養(yǎng)老問題，同時還可以為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資本，抑制消費(fèi)，有效解決通貨膨脹等問題。更重要的是，這項制度是遏制貪污的一種強(qiáng)力而有效的手段。一旦有人以身試法，他付出的代價也必將是慘重的。不但要受到法律懲罰，而且所有的公基金將被沒收。一般來說，隨著繳納公積金年數(shù)的增加，公積金數(shù)額也是一個相當(dāng)龐大的數(shù)字，一旦被政府沒收，晚年的生活就沒有了保障。這兩項制度相互配合，再加上政府設(shè)立的各項法律和法規(guī)：如《公務(wù)員法》、《公務(wù)員行為準(zhǔn)則》、《公務(wù)員紀(jì)律條例》和《反貪污法》等，使公務(wù)人員“不必貪”，“也不想貪”，“更不敢貪”。

四、以民為本，夯實(shí)執(zhí)政合法性基礎(chǔ)

新加坡在構(gòu)建和諧社會的過程中，奉行了以民為本的執(zhí)政理念。沒有民眾的認(rèn)同， 和諧社會的構(gòu)建只能是空中樓閣；而要獲得民眾的認(rèn)同， 政府必須以民眾為依歸。[11]新加坡人民群眾的認(rèn)可，可以說是行動黨執(zhí)政合法性的根源和鞏固執(zhí)政地位的基礎(chǔ)，也是行動黨得以延續(xù)執(zhí)政的主要原因。

（一）急群眾之所急 ，供民眾之所需

上臺之初的行動黨著手解決的第一個大問題就是全民就業(yè)難。解決這個問題的主要方式是通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)，特別是發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，以吸納社會閑置勞動力。同時，注重發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)中的旅游業(yè)和招商引資項目，增加就業(yè)機(jī)會。到20世紀(jì)70年代末，行動黨基本解決了居民的就業(yè)問題。第二個大問題是住房難。住房問題是殖民地時期就存在的大問題。當(dāng)時的人民群眾，不僅不能安居，更不能樂業(yè)。新加坡行動黨仿照孫中山先生的“耕者有其田”的提法，推出了自己解決住房難題的“居者有其屋”計劃。行動黨為貫徹執(zhí)行這項計劃采取了一系列措施：第一，組建房屋發(fā)展局來制定建屋計劃；第二，完善法律，包括《建屋和發(fā)展法令》、《土地征用法令》；第三，多元化籌措資金，包括政府補(bǔ)貼和銀行貸款?！暗?0世紀(jì)90年代，這項政策終于結(jié)出了碩果：先后建成二居室至六居室的組屋70萬套，使全國260萬中的220萬人住進(jìn)了政府建造的組屋，占總?cè)丝诘?6%；還有12%的人住在自己建造的私宅；其中又有190萬人實(shí)現(xiàn)了“自置私有”，占住進(jìn)組屋總?cè)藬?shù)的85%?！盵12]新加坡政府推行的這項房屋政策，取得了巨大的成功，對許多發(fā)展中國家的住房改革和建設(shè)具有很大的借鑒意義。

（二）推行依法治國，切實(shí)保護(hù)人民利益

法律是保證社會秩序穩(wěn)定的基礎(chǔ)。在行動黨看來，要想保證社會的秩序穩(wěn)定和政策的規(guī)范實(shí)施，必須推行依法治國。只有建立一個法治社會，才能真正地為新加坡構(gòu)建一個和諧穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境，才能從根本上保護(hù)人民的利益，夯實(shí)自己的執(zhí)政合法性基礎(chǔ)。

行動黨在實(shí)施依法治國的過程中主要關(guān)注了三個環(huán)節(jié)：第一，完善與社會生活相關(guān)的各項法律、法規(guī)。舉例來說，新加坡的小販的生存狀態(tài)在早期混亂不堪，既不衛(wèi)生，又影響市容。為了規(guī)范小販的行為，美化城市環(huán)境，政府推出了一系列整治措施：建立專門的小攤中心，發(fā)給執(zhí)照，同時要求保證衛(wèi)生達(dá)到合格標(biāo)準(zhǔn)，保證居民飲食健康。第二，法律周密而又嚴(yán)厲，法律面前人人平等。不管是政府官員，還是平民百姓，在法律面前沒有高低貴賤之分，法不容情。美國前總統(tǒng)克林頓有個綽號叫“兩鞭總統(tǒng)”，這來源于新加坡一個著名的案件。1993年，留學(xué)新加坡的美國青年麥克菲違規(guī)在20多輛轎車上涂鴉，并破壞交通基礎(chǔ)設(shè)施，按照新加坡的法律，將被鞭笞6下，監(jiān)禁4個月。消息傳到美國，驚動了克林頓。他親自出面為該少年向新加坡總統(tǒng)王鼎昌求情，礙于兩國關(guān)系的正常發(fā)展，最后經(jīng)內(nèi)閣討論決定將6鞭減為4鞭?！皟杀蘅偨y(tǒng)”的戲稱由此而來。[13]第三，加強(qiáng)法制教育和宣傳。新加坡政府通過不斷地法制宣傳來提高國民的法律素養(yǎng)，讓人民有法可依。同時在國內(nèi)推行各種社會運(yùn)動，例如“反拋垃圾運(yùn)動”、“花園城市運(yùn)動”等，來加強(qiáng)國民教育。

五、對我黨加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)的啟示

新加坡行動黨提升執(zhí)政績效的理論和實(shí)踐，對推進(jìn)和加強(qiáng)中共的執(zhí)政能力建設(shè)和執(zhí)政績效的提升具有一定的借鑒意義。

（一）必須正確處理執(zhí)政合法性和執(zhí)政績效提升的關(guān)系。執(zhí)政績效的提升，必須以執(zhí)政合法性為依托。提升中共的執(zhí)政能力，既要求從根本上保證執(zhí)政權(quán)力行使的合法性，同時更要保證權(quán)力在行使過程中的效能性和科學(xué)性。從根本上說， 離開了執(zhí)政的合法性，執(zhí)政的科學(xué)性不會存在；而執(zhí)政績效的降低，也必然會導(dǎo)致執(zhí)政合法性的降低。這兩個因素相互聯(lián)系，相輔相成。新加坡行動黨提升執(zhí)政績效的同時，不斷提升執(zhí)政合法性的做法，對中共正確處理執(zhí)政合法性和提升執(zhí)政效能的關(guān)系具有借鑒意義。

（二）必須正確對待執(zhí)政模式與執(zhí)政效能的關(guān)系。執(zhí)政模式的選擇對于執(zhí)政效能的提高起著關(guān)鍵作用。適合本國國情的發(fā)展模式，對于執(zhí)政績效的提升具有促進(jìn)作用。反之，則會降低執(zhí)政績效，進(jìn)而影響到執(zhí)政黨的執(zhí)政地位。我國對新加坡人民行動黨的執(zhí)政模式只可借鑒而不可以機(jī)械的模仿，因?yàn)橹挥羞m合本國具體國情的執(zhí)政模式才是最好的，最能為人民所認(rèn)同的。

總之，我們不能簡單的從新加坡行動黨的提升執(zhí)政績效的實(shí)踐中來判斷其執(zhí)政能力的高低或評判其政黨制度的好壞優(yōu)劣。我們只能吸收和借鑒人民行動黨提升執(zhí)政績效的優(yōu)秀做法，并根據(jù)自身政黨制度的社會生態(tài)的不同，走一條適合自己國情的發(fā)展道路。最重要的是，在科學(xué)發(fā)展觀背景下，中共要想真正的提高執(zhí)政績效，就必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化、政治民主化的新形勢，并根據(jù)政治現(xiàn)代化發(fā)展的要求來不斷調(diào)整自己的執(zhí)政形態(tài)，不斷優(yōu)化執(zhí)政環(huán)境，創(chuàng)新執(zhí)政理念，加強(qiáng)自身執(zhí)政能力建設(shè)，始終堅持執(zhí)政為民。這是中共適應(yīng)執(zhí)政能力現(xiàn)代化進(jìn)程的必由之路，也是提高中共提升執(zhí)政績效、夯實(shí)執(zhí)政合法性的必然選擇。

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作者簡介：

趙晶（1985—），女，河南鄭州人，河南師范大學(xué)政治與管理科學(xué)學(xué)院2009級政治學(xué)理論專業(yè)研究生，研究方向：國際關(guān)系。

郭小文（1983—），河南新鄉(xiāng)人，河南師范大學(xué)政治與管理科學(xué)學(xué)院2009級政治學(xué)理論專業(yè)研究生，研究方向：國際關(guān)系。