預算公開:“沒有選票”的政改棋局

3月30日，國土資源部在其官方網(wǎng)站發(fā)布了“2010年部門收支預算”后，財政部、科技部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部也相繼公布2010年部門收支預算總表和部門2010年財政撥款支出預算表。

一些針對公開內(nèi)容的監(jiān)督質(zhì)疑隨之而來：國土資源部的住房保障支出為何高達1.36億元?

預算問題又一次形成社會熱議焦點。

之前，民眾對財政預算問題就存在諸多不解。四川省巴中市巴州區(qū)白廟鄉(xiāng)3月上旬“全裸”公布賬本——一個鄉(xiāng)政府把自己的賬本都公開了，中央預算細項為何不詳細公開?有人解釋說，因保密問題不能公布。顯然，這樣的回答不會令疑惑者滿意。

目前，就預算公開問題，《瞭望東方周刊》專訪了全國人大常委會委員、全國人大財政經(jīng)濟委員會副主任委員吳曉靈。民眾期望關(guān)系民生的事人民能做主

《瞭望東方周刊》：國土資源部等部委公布了“2010年部門收支預算”后，引起輿論高度關(guān)注。2009年10月廣州市公布部門預算后，刊載網(wǎng)站被“擠癱”，白廟鄉(xiāng)“全裸”公布預算賬本后，鄉(xiāng)大院“擠滿了媒體記者”。預算問題為何如此被關(guān)注?

吳曉靈：很好理解，社會民眾一直對腐敗行為深惡痛絕，期望通過政府預算公開了解公款消費的情況，約束腐敗行為。

《瞭望東方周刊》：除了對貪腐的關(guān)注，民眾關(guān)注預算公開還有更深層次的原因嗎?

吳曉靈：有。這反映了民眾更大的期望，期望關(guān)系民生的事人民能做主。中國新一輪預算改革即公共預算改革從1999年就開始了，從建設(shè)財政轉(zhuǎn)向公共財政，關(guān)注民生和編制部門預算是改革的重要內(nèi)容，時間過去了11年，今天才有中央部門公開自己的“賬本”，是否有點漫長啊!如果從上世紀80年代初期中國學術(shù)界圍繞公共財政問題展開的討論算起，時間就更長了。

公共財政強調(diào)的是加大對事關(guān)百姓直接利益的公共事業(yè)的投入，比如教育、醫(yī)療、文化、社保、就業(yè)等，逐步減少對生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域的支出。這些直接關(guān)系老百姓切身利益的錢有多少，他們當然要關(guān)注、要問“錢有沒有真正花到我身上”。

《瞭望東方周刊》：中央對公共預算改革重視嗎?

吳曉靈：非常重視，并且重視程度非一般人所能理解。

踐行科學發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會，是中央提出的新執(zhí)政理念，其財政基礎(chǔ)就是區(qū)別于建設(shè)型財政的公共財政。因為，科學發(fā)展觀的要義是“以人為本”，人與自然和諧發(fā)展、經(jīng)濟與社會和諧發(fā)展、城鄉(xiāng)和諧發(fā)展，如果不加大對民生的公共投入能實現(xiàn)嗎?構(gòu)建和諧社會與公共財政的關(guān)系，也是這個道理。

早在2000年年初，中央在中共中央黨校舉辦省部級干部財稅學習班，時任國務(wù)院副總理的李嵐清同志專門就公共財政問題進行了講解，強調(diào)除保證國家機構(gòu)的運轉(zhuǎn)外，財政的錢應該用在環(huán)境保護、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)科學研究、發(fā)展教育、維護公共衛(wèi)生、維護公共安全、社會保障、賑災救濟、扶貧濟困、外交事務(wù)、國防建設(shè)等方面。

根據(jù)《政府信息公開條例》，政府履行職責的信息公開是一般，不公開是特殊。正是秉承這一原則，中國政府2009年底確定了“三年內(nèi)公布中央部門預算”，財政部也印發(fā)了《關(guān)于進一步做好預算信息公開工作的指導意見》。今年3月全國人大通過的人大財經(jīng)委《關(guān)于2009年中央和地方預算執(zhí)行情況與2010年中央和地方預算草案的審查結(jié)果報告》中明確提出“預算經(jīng)批準后，應在15日內(nèi)向社會公開”

公開瓜子花生招待明細不是中央預算的事情，但應該有所體現(xiàn)

《瞭望東方周刊》：四川巴中市巴州區(qū)白廟鄉(xiāng)“賬本”公開的情況、數(shù)據(jù)十分具體和細致，連“15元買信紙”的費用都進行了公布。但稍后財政部公開“回應”說，中央本級預算是在各部門報送預算的基礎(chǔ)上編制的，更細的數(shù)據(jù)主要在各部門的部門預算和單位預算中體現(xiàn)，一些社會公眾關(guān)注的內(nèi)容可能從中央財政總預算中難以找到。這個問題，你怎幺看?

吳曉靈：是的，公開瓜子花生等小額招待明細確實不是中央預算的事情，但中央預算對這類支出應該有所體現(xiàn)。把部門和單位預算中相應部分加起來，不就有了中央預算總數(shù)了嗎?

《瞭望東方周刊》：這樣做可行嗎?

吳曉靈：國務(wù)院已有這樣的規(guī)定，一些地方也已經(jīng)這樣做了。溫家寶總理明確提出，“政府公共支出、基本建設(shè)支出、行政經(jīng)費支出預算和執(zhí)行情況等都要公開，讓老百姓清清楚楚地知道政府花了多少錢、辦了什么事”。

上海閔行區(qū)在試行的預算改革不是按經(jīng)濟、功能分類，而是按部門分類。比如將各部門的預算支出分為“基本支出”和“項目支出”，其中“基本支出”中分“人員經(jīng)費”(包括基本工資、津貼補助、各種福利等科目)和“日常運行”(包括日常辦公費、交通和公車運行、差旅費、公務(wù)接待費等科目)兩大項；“項目支出”中分“經(jīng)常情項目支出”(包括會議和培訓、調(diào)研和活動、出國經(jīng)費、商品和服務(wù)購買、公共給付等科目)和“非經(jīng)常性項目支出”(包括基本建設(shè)和大型修繕、購車、家具和辦公系統(tǒng)、大型慶典等科目)兩大項。如此制作的財政預算明細表就非常容易理解，代表們也看得懂。

代表熱情不高，因為公開的內(nèi)容沒有反映社會關(guān)注的熱點

《瞭望東方周刊》：有報道說，和場外公眾和輿論對預算的高度關(guān)注截然相反，今年“兩會”上人大代表對中央預算審議的熱情很低，對預算草案報告的反對票和棄權(quán)票達到1/7。

吳曉靈：確實，代表的審議熱情不高?？赡苁穷A算報告公開的內(nèi)容不是大家關(guān)心的。如果把教育、衛(wèi)生和農(nóng)業(yè)、安居工程等預算支出細化了，告訴社會這些錢都花到哪了，大家能不關(guān)心嗎?

《瞭望東方周刊》：這是不是被社會批評的“有選擇性公布”的問題呢?

吳曉靈：不是“有選擇性公布”的問題，而是該公布的沒有細化。如果把各個方面的具體項目公布出來，把“三公消費”(公車消費、公費出國、公務(wù)接待費支出)公布出來，就不會出現(xiàn)“代表熱情很低”的難堪現(xiàn)象。

《瞭望東方周刊》：財政部在3月25日表示，政府預算作為反映國家收支的“賬本”，是按照財政管理的要求和預算編制的原則、程序和方法編制的，具有一定的專業(yè)性；另外，部分人大代表和社會公眾并不專門從事財政工作。我理解言外之意就是“代表熱情很低”也是正常的。

吳曉靈：代表的熱情不高，與財政預算的專業(yè)性特點和代表的自身素質(zhì)有關(guān)，但這不是主要原因。如果像閔行區(qū)那樣公布按部門預算分類做的預算明細表格，大家不僅能明白財政資金使用的方向，還會知道具體的用途，還會沒有熱情嗎?退一步講，不管通過什么形式，只要你要公開了，就有人去分析，去琢磨。讓近3000名全國人大代表都看懂財政預算表可能不太現(xiàn)實。我認為現(xiàn)實的做法是應該發(fā)揮人大常委會和各專門委員會的作用，讓他們提早介入預算的編制與審議，然后再提交人民代表大會審議，效果可能更好。

預算公開不是技術(shù)問題，是政治決心問題，是敢不敢公開的問題

《瞭望東方周刊》：有人說，之所以在公共預算改革走過11年歷程后，才有中央部委開始公布自己的部門預算，是中國的保密制度不允許，因為“絕大部分財政信息都屬于國家秘密”，連“三公消費”都納入到國家秘密范疇。甚至在一些啟動公共預算改革的地方，改革所依據(jù)的文件也不向社會公布，說是涉及保密問題。

吳曉靈：有技術(shù)問題，比如編制預算的程序、科目細化等問題，但更多的是愿不愿意公開接受人民監(jiān)督的問題。

《瞭望東方周刊》：怎么理解?

吳曉靈：確實，國防、外交和國家安全等方面的預算是國家機密，但中國的民眾是非常愛國的，并不想了解這些方面的預算支出，他們主要關(guān)注的是“三公消費”、政府投資項目的效率和有無尋租的問題。

一些地方、部門和單位財政的管理者明白，如果預算徹底公開，他們謀求單位和個人利益的空間也會縮小，所以就以保密為借口來推延公共預算改革。

所以預算公開改革不是技術(shù)問題，是政治決心問題，是敢不敢公開的問題。

《瞭望東方周刊》：之前在公開場合，你也表示公共預算改革是中國民主政治改革的一部分。這種說法，在國內(nèi)好像講的人不多。

吳曉靈：不是這樣的。我國進行的公共預算改革和民主政治建設(shè)的關(guān)系，不僅有好多人講，而且有經(jīng)典的結(jié)論總結(jié)。1908年推動紐約政府預算改革的美國學者就說；沒有預算的政府是看不見的政府，看不見的政府是不負責的政府，不負責的政府不是民主的政府，預算改革就是把看不見的政府變成看得見的政府。因而在美國歷史上把預算制度形成的1908－1929年稱作“進步的時代”。中國的許多財政改革的推動者也秉承這樣的理念。

《瞭望東方周刊》：這種改革在中國有生命力嗎?

吳曉靈：有，并且非常適合中國的國情。

我們不要抽象看政治改革，不要認為改革就是選舉就是投票，要把政改落實到具體的實際工作上。通過預算改革，來嚴格界定政府活動的范圍和方向，提高政府工作效率，多給老百姓辦實事好事，既約束了腐敗，又促進了社會的公平正義，這是民眾所期盼的。

《瞭望東方周刊》：有實證嗎?

吳曉靈：羅斯福新政靠的就是公共預算制度，才把大量的公共投資落實下去。如果沒有公共預算，就不知道錢往哪投放，就不能保證錢用到該用的地方，哪來的新政啊!

所以溫家寶總理說，“一個國家的財政史是驚心動魄的。如果你讀它，會從中看到不僅是經(jīng)濟的發(fā)展，而且是社會的結(jié)構(gòu)和公平正義的程度?！?/p>