財稅改革關(guān)鍵在于厘清中央地方政府關(guān)系

地方財政職責(zé)沉重，幾乎要提供全部公共服務(wù)，其預(yù)算支出占到55％，而發(fā)展中國家地方政府預(yù)算占所有預(yù)算支出僅為13％，發(fā)達國家也不過35％。財力不足讓地方政府勉力提供的公共服務(wù)大打折扣，或因用各種“預(yù)算外手段”斂財，以“生產(chǎn)”取代”服務(wù)”，造成公眾對政府正面評價的下降

近日，開征社會保障稅的議論將財稅改革再推向風(fēng)口浪尖。自1994年改革以來，中國財政在分稅制、稅務(wù)現(xiàn)代化和稅收管理等方面取得了不同程度的進展，與此同時，財政兩極分化、地方政府財政可持續(xù)性、公共服務(wù)水平不足等問題也日益凸顯，形成了進一步改革的要求和壓力。

從某種意義上說，當(dāng)前地方稅政管理權(quán)、培育地方支柱財源、增加地方本級收入等方面訴求的興起，是建國以來尤其改革開放30年來中央與地方財政權(quán)力周期性伸縮的一種表現(xiàn)。

改革開放以前“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政管理體制下，財權(quán)主要高度集中在中央，其后果是束縛了企業(yè)和地方的積極性，不利于經(jīng)濟發(fā)展。

改革開放之后到1994年分稅制改革前，實行了“劃分收支、分級包干”的所謂“分灶吃飯”的改革，財權(quán)由集中走向分散，目的是調(diào)動地方和企業(yè)的生產(chǎn)積極性。然而，這次分權(quán)并未根本上改變政府控制企業(yè)的舊體制，沒有形成企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向的發(fā)展模式，只是使地方政府在小范圍內(nèi)有一定的剩余權(quán)，從而有更多激勵去經(jīng)營地方國營企業(yè)，

雖然一定程度上刺激了經(jīng)濟發(fā)展，但造成了兩個嚴(yán)峻的后果。一是地方保護主義興起、市場分割嚴(yán)重，某些地方用武警、民兵設(shè)卡，甚至對偷運貨物者予以槍擊。二是財政能力下降，尤其是中央財政吃緊。1978年國家財政收入占GDP比重為31.1％，1993年下降到12.3％，中央財政收入占全國財政收入比重也由1984年的40.5％下降到1993年的22％。中央一度要向地方借錢度日，為此不得不經(jīng)常進行“一對一”談判，學(xué)界有“諸侯經(jīng)濟”之議。

1994年改革主要特征是財政體系的“再集權(quán)”。分稅制扭轉(zhuǎn)了稅收分享上中央需要和地方不斷談判的格局，明確了稅收收入在中央與地方之間的分配和分享方式。中央本級收入增長迅速，占全國財政收入的比重由1993年的22％提高到2007年的54.1％，但中央本級支出占全國財政支出的比重卻由29.7％下降到23.1％。

隨之而來的后果是，地方政府錢少事多，出現(xiàn)龐大的財政缺口。為了應(yīng)對這種壓力，地方政府不得不采取擴大預(yù)算外收入、拖欠款項、向國有企業(yè)及金融機構(gòu)借貸、降低公共服務(wù)水平等措施，由此引致為獲取高額土地出讓金而推高房價，擠占教育經(jīng)費，挪用社?；?，醫(yī)患關(guān)系緊張，以各種名目向地方企業(yè)和居民索取資金等社會問題。

由此可知，當(dāng)前的財稅改革問題不是一時一處的偶發(fā)問題。

出現(xiàn)這種情況，首先是因為政府間關(guān)系的憲制化程度不足。沒有從理論和根本制度上厘清并界定雙方的關(guān)系，由此缺乏一套系統(tǒng)、穩(wěn)定和可預(yù)測的機制與安排。如此周而復(fù)始地對財稅體制作出政策性或應(yīng)對性的調(diào)整，無疑會擾亂受此影響的企業(yè)和居民的正常經(jīng)濟活動，從而對長期經(jīng)濟社會發(fā)展不利。

中央政府的財稅能力，主要對應(yīng)于克服地方分權(quán)的負外部效應(yīng)及基本社會保障等方面。但目前的情況恰恰相反，退休金和失業(yè)保險等社會保障網(wǎng)絡(luò)以及一些與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)的資本投資基本由地方政府負責(zé)。

地方財政職責(zé)沉重，幾乎要提供全部公共服務(wù)，其預(yù)算支出占到55％，而發(fā)展中國家地方政府預(yù)算占所有預(yù)算支出僅為13％，發(fā)達國家也不過35％。財力不足讓地方政府勉力提供的公共服務(wù)大打折扣，或因用各種“預(yù)算外手段”斂財，以“生產(chǎn)”取代“服務(wù)”，造成公眾對政府正面評價的下降。

鑒此，理順并使政府問關(guān)系制度化或是財稅改革必須跨越的第一道難關(guān)。而總的原則，在于讓中央政府保有足夠的財稅調(diào)控能力，但需避免一味從高速經(jīng)濟增長中占有較大份額。

同時，中央財政應(yīng)在涉及全民基本尊嚴(yán)的公共服務(wù)上負起責(zé)任，為地方政府減負。地方政府應(yīng)被賦予足夠的財稅自主權(quán)，避免財政壓力下的行為扭曲。此外，出于激勵的考慮，地方政府的財政能力的增長應(yīng)當(dāng)與其提供的地方公共服務(wù)水平掛鉤，而不是與政府直接介入微觀經(jīng)濟活動帶來的GDP增長掛鉤。