溫州“鎮(zhèn)級市”概念發(fā)酵

時隔三年后，溫州再提強鎮(zhèn)擴權(quán)。在樂清市柳市鎮(zhèn)、瑞安市塘下鎮(zhèn)、永嘉縣甌北鎮(zhèn)、平陽縣鰲江鎮(zhèn)、蒼南縣龍港鎮(zhèn)，老百姓茶余飯后都在議論—個話題：以后我們是叫鎮(zhèn)還是市?

今年2月下旬，溫州市委書記邵占維表示要把上述五個試點強鎮(zhèn)建設(shè)成為“鎮(zhèn)級市”，這被外界解讀為溫州開始銳意推進小鎮(zhèn)城市化進程，強鎮(zhèn)擴權(quán)再次提上議程。

然而，《瞭望東方周刊》記者在溫州當?shù)夭稍L獲悉，邵占維提出“鎮(zhèn)級市”概念后，塘下鎮(zhèn)的試點鎮(zhèn)身份仍未獲得瑞安市批準。同時，知情人士透露，“鎮(zhèn)級市”改革尚需經(jīng)過溫州市委常委會議通過，個別細節(jié)也許還會發(fā)生變化。

“鎮(zhèn)級市改革還有待時日加以檢驗?！饼埜坻?zhèn)黨委書記林萬樂告訴本刊記者。塘下鎮(zhèn)政府的一名工作人員則直言不諱：“鎮(zhèn)級市改革與2007年開始的小城鎮(zhèn)試點沒有太大區(qū)別，換湯不換藥。”

在溫州“強鎮(zhèn)擴權(quán)”沖動的背后，試點鎮(zhèn)與縣市的博弈才剛剛開始。

好比“大人穿小孩衣服”

溫州蒼南龍港鎮(zhèn)，狹窄的車道傳出嘈雜聲浪，人力車、摩托車和私家車爭相搶道，貨車毫無秩序地?？吭谑袌龊蜕啼侀T口。

然而，這里任何一個貌似普通的行人，都有可能是個身價幾千萬甚至過億的生意人。

龍港鎮(zhèn)的常住人口和外來人口已將近40萬人，規(guī)模與溫州泰順、文成兩縣相當，而生產(chǎn)總值和財政收入則分別是泰順、文成兩縣的兩倍多。

軟環(huán)境與經(jīng)濟實力倒置，龍港鎮(zhèn)的情景同樣出現(xiàn)在其他試點鎮(zhèn)。在塘下鎮(zhèn)，20多年前建成的塘川街路面破損不堪，但因缺乏資金未能動工改造；在柳市鎮(zhèn)，物流貨車因為道路狹窄連掉頭都很困難。

“以經(jīng)濟實力作比照，溫州這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城市化建設(shè)水平絕對位列全國末尾?！痹跍刂荼镜卣搲?，網(wǎng)友甚至如此感慨。

城市發(fā)展和規(guī)劃的落后成了當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展的瓶頸。2003年起，柳市鎮(zhèn)的許多企業(yè)開始外遷，一些企業(yè)把研發(fā)中心和銷售中心遷到了上海等地；更有甚者，整體搬遷離開了柳市。

計劃經(jīng)濟體制沿襲至今的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)能已無法滿足強鎮(zhèn)的社會發(fā)展需求。環(huán)保問題、村鎮(zhèn)規(guī)劃、安全生產(chǎn)、用水供電……經(jīng)濟發(fā)展所帶來的一切問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)因囿于權(quán)限均無法解決，只能上報上—級主管部門。

“看得見的管不著，管得著的看不見?！绷秩f樂說出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的無奈。

更要命的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏獨立財政權(quán)，直接導(dǎo)致公共基礎(chǔ)設(shè)施及其他社會保障建設(shè)嚴重滯后。

2007年柳市鎮(zhèn)財政總收入達到10.87億元，但留給鎮(zhèn)里的卻只有9500萬元，還不夠人員工資(包括教師)和辦公經(jīng)費開支。捉襟見肘的鎮(zhèn)級財政根本無力負擔大量公共建設(shè)，更別提擴大發(fā)展。

“城市公共服務(wù)的提供、設(shè)施的改善和管理水平的提高，都需要有公共財政作為保障。但原先的財政體制束縛了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力?！睖刂菔形h?；A(chǔ)理論教研室教授金勇興告訴本刊記者，“這就好比人長大了，但總不能一直穿小孩衣服吧。”

“鎮(zhèn)級體制、縣級工作量、市級要求”成為這些強鎮(zhèn)體制運行的一個真實寫照。于是，擺脫體制的羈絆，向上要“權(quán)和錢”成了這些強鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)在訴求。

屢次夭折的強鎮(zhèn)擴權(quán)改革

溫州強鎮(zhèn)擴權(quán)改革，肇始于十多年前。

當時，龍港不銹鋼、柳市電器等早已是全國聞名的經(jīng)濟集群。但與經(jīng)濟快速發(fā)展相比，這些強鎮(zhèn)的社會管理卻仍停留在農(nóng)村小集鎮(zhèn)層面。

1996年，作為農(nóng)民自費建城樣本的龍港鎮(zhèn)，被國家11個部委列為小城鎮(zhèn)綜合改革試點。

龍港鎮(zhèn)首次擁有了自己的“小金庫”和縣里“委托授權(quán)”的部分管理權(quán)限，迅速躍升為溫州第一強鎮(zhèn)。迄今在龍港的高樓大廈中，很大一部分仍是那時候建造的。

然而，權(quán)力和利益的重新分配必定伴隨著矛盾，縣(市)鎮(zhèn)之間傳統(tǒng)的條塊分割體制并不那么容易理順?！奥犳?zhèn)長的還是聽局長的”，始終是個問題。

幾年后，蒼南縣政府全面收回了曾經(jīng)下放給龍港的“部分縣級管理權(quán)限”，所謂的“改革試點城鎮(zhèn)”被架空，鎮(zhèn)金庫也成了一個只有外殼沒有儲備的空架子，龍港的經(jīng)濟水準陸續(xù)被其他鎮(zhèn)區(qū)超越。

同樣的尷尬也出現(xiàn)在其他強鎮(zhèn)。在塘下鎮(zhèn)，2003年設(shè)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政審批服務(wù)中心曾被授予相應(yīng)的審批權(quán)限，瑞安市相關(guān)職能部門均派駐窗口工作人員。但不久，審批中心的權(quán)限相繼被有關(guān)部門收回，窗口成了收發(fā)室和咨詢室。

縣(市)鎮(zhèn)、各職能部門間的利益之爭，最終讓‘傲權(quán)’流產(chǎn)。

2007年，浙江開始自上而下推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，溫州強鎮(zhèn)擴權(quán)再次提上日程。

當年4月，浙江省政府出臺了《關(guān)于加快推進中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》，要求財政、土地、投資項目核準等10項縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限下放給141個中心鎮(zhèn)，柳市、塘下、甌北、鰲江、龍港五鎮(zhèn)均位列其中。

《意見》用八個字來表述擴權(quán)的基本原則：依法下放、能放就放。

然而此后很長一段時間，《意見》仍停留在文件階段，溫州及各縣市既沒有形成具體的方案和細則，也沒有下放縣級權(quán)限。塘下鎮(zhèn)一名官員對此十分憤懣：“所謂的中心鎮(zhèn)試點并沒帶來任何成效。”

屢試屢敗，溫州市強鎮(zhèn)擴權(quán)再次回到原點。值得一提的是，同批作為浙江省中心鎮(zhèn)試點的紹興錢清鎮(zhèn)，因為獲得了獨立的財政權(quán)、行政審批權(quán)等，經(jīng)濟實力迅速增強。在強鎮(zhèn)擴權(quán)一年后，該鎮(zhèn)可用資金從6000萬元激增至近3億元?！案F爸爸”是否愿意放開“富孩子”

各個強鎮(zhèn)發(fā)展趨緩、外市鄉(xiāng)鎮(zhèn)迅猛超越，讓溫州各級政府不得不臨危思變。今年2月，“鎮(zhèn)級市”的提法迅速引起廣泛關(guān)注，也被認為是溫州開啟強鎮(zhèn)擴權(quán)的明示決心之舉。

實際上，2009年6月底，溫州就已出臺《關(guān)于推進強鎮(zhèn)擴權(quán)改革的意見》，規(guī)定：試點鎮(zhèn)的黨政一把手將“升級”，試點鎮(zhèn)的書記進入所在縣(市)委常委；鎮(zhèn)長明確為副縣長級，列席縣(市)政府常務(wù)會議。

“鎮(zhèn)長第一次被明確為副縣級干部，是此輪改革最大亮點。”龍港鎮(zhèn)黨群辦主任吳紹周認為，行政級別的上調(diào)將保證改革的穩(wěn)定性。

此外，縣(市)派駐強鎮(zhèn)的機構(gòu)要建立分局。在權(quán)限方面，實行分局審批、縣局備案。2010年1月，龍港鎮(zhèn)率先成立行政審批服務(wù)中心，涉及26個部門137項行政審批項目可以就地辦理。

然而，放權(quán)仍被質(zhì)疑并未觸及體制框架本身。塘下鎮(zhèn)組織委員陳曉峰告訴本刊記者：“所謂放權(quán)，是下放到縣(市)職能部門在強鎮(zhèn)的派駐機構(gòu)，并沒有真正下放到鎮(zhèn)里?！币簿褪钦f，是通過縣(市)部門領(lǐng)導(dǎo)兼任或“L升級”派駐部門負責人，來解決鎮(zhèn)級管理部門缺乏執(zhí)法、審批等權(quán)力的問題。

即便是此類并不徹底的“放權(quán)”，也是強鎮(zhèn)與縣(市)多次激烈談判的結(jié)果。

據(jù)了解，龍港鎮(zhèn)要求蒼南縣下放88項權(quán)力，但批復(fù)通過的只有49項，鎮(zhèn)里得到的權(quán)力僅有8項；在鰲江，40多項放權(quán)要求只批復(fù)了20項，權(quán)力依然集中在分局和便民服務(wù)中心。

塘下鎮(zhèn)的強鎮(zhèn)擴權(quán)試點至今仍未得到瑞安市委市政府的批復(fù)，這不禁讓人擔心此番改革會不會重蹈2007年的覆轍。

“窮爸爸富孩子，沒有哪個爸爸愿意把這些利益拱手相讓?！苯鹩屡d對此頗為擔憂，五個試點鎮(zhèn)都是當?shù)氐慕?jīng)濟中心，其財政收入幾乎占據(jù)各縣(市)的半壁江山。如諸多鞋革、服裝品牌企業(yè)云集的甌北鎮(zhèn)，更是貢獻了整個永嘉縣70％以上的財政收入。“改革也必須考慮到這些縣(市)的實際。”

“如果縣(市)自身的權(quán)力和實力都不夠大，強鎮(zhèn)擴權(quán)怎么可能一步到位?”林萬樂對此也不樂觀。

浙江財經(jīng)學院講師姚莉認為，要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級獲得相匹配的財權(quán)和事權(quán)，“權(quán)力下放的主體不應(yīng)局限于縣級政府，它必須向上擴展到市級甚至省級政府?！?/p>