12年治水之變

洪水災(zāi)害是風(fēng)險(xiǎn)的概念，它只能降低或轉(zhuǎn)移，不可能完全消除。

隨著特大洪峰向長江中下游推進(jìn)，人們越來越多地將今年的南方洪水與1998年“世紀(jì)洪水”相提并論。

12年前的那場防洪抗洪，成為推動(dòng)中國從傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利轉(zhuǎn)變的重大契機(jī)，而1998年后中國所用的治水之道，將在今天遇到最為嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

人力能否勝天

1998年抗洪，人們印象最為深刻的莫過于“嚴(yán)防死守”。在中國堤防標(biāo)準(zhǔn)與安全性無法令人滿意的情況下，依靠人力優(yōu)勢死保堤防安全，最大限度地發(fā)揮河道、湖泊行洪與蓄水能力，以盡可能減少水淹面積，減少水災(zāi)損失。

減少分洪區(qū)域，河道、湖泊的水位必然上漲。因此，“死守”成為唯一的選擇。選擇“嚴(yán)防死守”的根本原因，還是水利設(shè)施的薄弱。

盡管1991年中國已經(jīng)提出“要把水利作為國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，放在重要戰(zhàn)略地位”；1995年又建議“把水利列在國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的首位'’。然而統(tǒng)計(jì)資料表明，1991年至1997年水利累計(jì)完成投資僅占全社會(huì)投資比例的1％，遠(yuǎn)低于能源的12.4％、交通的7.85％和郵電的4.2％。

長江治水的真正開始是在1954年的大洪水之后。當(dāng)時(shí)在中央的指導(dǎo)下，地方在洞庭湖、荊江區(qū)域建起了很多防洪工程。

建國初期基本防洪工程建設(shè)采取“義務(wù)出工”的模式。老家在湖南的中國水利水電科學(xué)研究院防洪減災(zāi)研究所總工程師黃金池清晰地記得，從50年代到70年代。每到冬天，大量勞力就被無償?shù)貏?dòng)員起來，用最原始的工具，挑土、修堤防、修水庫。

這種模式效率不高，但場面激動(dòng)人心?！爱?dāng)時(shí)，國家要修建一個(gè)水利工程，動(dòng)員起來很簡單，都是國家統(tǒng)一計(jì)劃，而且基本是修建公益性的、純粹用來防洪的水利工程，沒有特別的經(jīng)濟(jì)效益?！秉S金池說。

“包產(chǎn)到戶”后，農(nóng)民可以選擇不出工，改繳水利攤派費(fèi)用，由政府雇人“挑士”。到2002年后，水利攤派費(fèi)徹底消失，國家包攬，全面負(fù)責(zé)堤防水利建設(shè)。

“國家對水利真正的大規(guī)模投入是在98抗洪后，連續(xù)幾年發(fā)行國債，從國債拿了一大塊，用于長江的堤防建設(shè)、水庫的除險(xiǎn)加固。短短幾年的投入，超過了解放以后到1998年期間的全部防洪投入。所以，現(xiàn)在見到的很多重大防洪工程是1998年以后建設(shè)的?！秉S金池說。

1998年到2002年，中央水利基建投資1786億元，是1949至1997年累計(jì)投資的2.36倍。年度平均投資357億元，是1991年至1997年平均投資強(qiáng)度的4.2倍。

1998年后國家的巨大投入，體現(xiàn)了大災(zāi)之后有大治的特點(diǎn)。

給洪水以出路

1998年的洪水，不僅令各級(jí)政府清醒地意識(shí)到防洪抗洪的嚴(yán)峻形勢，也使人們開始從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、環(huán)境等更廣闊的視野上，廣泛探討洪水問題。

這一年開始，從黃金池這樣具體負(fù)責(zé)防洪減災(zāi)工作的專業(yè)人員到社會(huì)各階層，都感覺到延續(xù)數(shù)十年的治水模式與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已不太適應(yīng)。

“原來治水的思路是以修建大量工程為主，以為通過人的努力，就能把洪水防住。是一種‘控’的角度。但是1998洪水后，意識(shí)到洪水的問題是大自然的隨機(jī)事件，不是單純憑借人力就能直接去抗?fàn)幍摹Ｎ覀冃枰到y(tǒng)的方法和全盤的考慮長江洪水災(zāi)害的治理?！秉S金池回憶說。

比如，人們開始意識(shí)到“圍湖造田”的行為存在問題。解放以后，為大力發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對長江水有調(diào)蓄作用的洞庭湖等湖泊，進(jìn)行大片圍墾造田。

這些圍墾地完全依靠土堤、也就是圩垸保護(hù)。垸堤標(biāo)準(zhǔn)低，堤質(zhì)差，平常還能勉強(qiáng)自保，一旦遇上1998年這樣的特大洪水就是滅頂之災(zāi)。

國務(wù)院隨后提出“封山植樹、退耕還林，退田還湖、平垸行洪，以工代賑、移民建鎮(zhèn)，加固干堤、疏浚河道”32字政策措施。國家投資100多億元對湖南、湖北、江西、安徽四省的1200多個(gè)圩垸進(jìn)行了平退。規(guī)劃平退1405個(gè)圩垸，在2003年年底以前完成。

時(shí)任水利部部長的汪恕誠在2003年全國水利廳局長會(huì)議上指出，這是我國歷史上自唐宋以來第一次從圍湖造田、與水爭地，自覺主動(dòng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榇笠?guī)模的退田還湖。

但是，這種較好的治水方針因?yàn)榧诧L(fēng)暴雨的推進(jìn)速度，也遺留下一些問題。由于缺乏有足夠資質(zhì)的施工隊(duì)伍與監(jiān)理隊(duì)伍、建管體制不順、相關(guān)政策不配套等，部分堤段加固工程的質(zhì)量與進(jìn)度一度受到不利的影響。一些退田還湖的好垸由于阻力很大，從原定的“雙退”又調(diào)整為“單退”。

所謂“雙退”就是人和耕地都不能留在湖里；“單退”是指人撤出，田還留在湖里。

在某種程度上，這種速度隱藏了“大災(zāi)之后圖大治”的慣有思維，一旦遭遇大洪災(zāi)，就快速采取一種治理措施或掀起一陣水利工程建設(shè)的高潮。隨著國人對防洪安全保障需求的提升，社會(huì)更加渴望長效的治水方略。

2000年開始，國家陸續(xù)出臺(tái)《防洪法》等多項(xiàng)法律法規(guī)。其中《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》作為《防洪法》的配套法規(guī)在2003年淮河大洪水中，為減少行蓄洪區(qū)運(yùn)用阻力發(fā)揮了重要的作用。

變害為利

進(jìn)入新世紀(jì)后，中國在治水思路上更加強(qiáng)調(diào)的是：從社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的各種因素，綜合考慮防洪戰(zhàn)略，形成更加現(xiàn)代的治水思路。

2003年，國家防總與水利部明確提出，防洪在思路上，要從控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變。黃金池表示，這個(gè)聽上去有點(diǎn)難懂的思路，主要體現(xiàn)在兩大觀念的變化上。

一是要從綜合的角度去考慮洪水。它不僅是災(zāi)害，在一定條件下也可能變成資源。二是從風(fēng)險(xiǎn)的角度去考慮洪水的問題：洪水災(zāi)害是風(fēng)險(xiǎn)的概念，它只能降低或轉(zhuǎn)移，不可能完全消除，人們要從降低風(fēng)險(xiǎn)的角度，來考慮一系列行為。

2002年開始，黃金池所在的中國水利水電科學(xué)研究院防洪減災(zāi)研究所，對全國12座水庫進(jìn)行實(shí)驗(yàn)，研究“這些水庫在防洪的同時(shí)，如何通過現(xiàn)代技術(shù)的運(yùn)用，提高在洪水資源利用上的能力”。

現(xiàn)在這些水庫按照季節(jié)規(guī)律把汛期分成好幾段：每一段有不同的汛線水位，只要預(yù)報(bào)沒有大洪水，就把水積蓄起來。汛期過后，可用的水資源豐富起來，這對于水資源短缺的北方尤其有效。2007年這一實(shí)驗(yàn)成果在全國另外12座水庫推廣開來。

在黃金池看來，在新時(shí)期的治水過程中，更加緊急的是“普通民眾、管理部門以及指揮機(jī)構(gòu)的綜合應(yīng)急能力”。任何級(jí)別的災(zāi)害發(fā)生的時(shí)候，都有應(yīng)對的應(yīng)急管理和非工程措施?！艾F(xiàn)在很多地方發(fā)生的人員死亡，實(shí)際上是對災(zāi)害認(rèn)識(shí)不足，準(zhǔn)備不足，造成的后果?！?/p>