推動(dòng)我國小額貸款公司可持續(xù)發(fā)展的政策取向

[摘要]自2005年中國人民銀行開展“只貸不存”商業(yè)性小額貸款公司試點(diǎn)，尤其是2006年銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)農(nóng)村金融新政允許村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入以來，小額貸款公司試點(diǎn)迅速推廣到全國。在數(shù)量迅速增加的同時(shí)，對緩解“三農(nóng)”和中小企業(yè)融資難題發(fā)揮了積極作用。然而，由于在制度設(shè)計(jì)、法律監(jiān)管等方面的缺陷，小額貸款公司往往陷入“無錢可貸”或“難以盈利”等困境，面臨嚴(yán)峻的可持續(xù)發(fā)展難題。在分析小額貸款公司發(fā)展的現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，剖析了其可持續(xù)發(fā)展面臨的問題，并針對性地提出了政策建議。

[關(guān)鍵詞]小額貸款公司；可持續(xù)發(fā)展；政策取向

[中圖分類號(hào)] F830.5

The political Orientation of Promoting the Sustainable Development of Microcredit Companies

GE Qian-qian

(University of International Business Economic， Beijing 100029)

Abstract: Since the People’s Bank of China launched the project of Credit-only Commercial Microcredit Companies， especially when China Banking Regulatory Commission issued the new policy about rural finance to allow the admittance of village bank and other new-type rural finance institutions， the Microcredit Companies quickly spread all over the country. With the increasing of the number， Microcredit Companies play an important role in relieving the problems in agriculture， rural areas and farmers， and in the financing problem of SME. However， for the defects in the institution design and the regulations， MCCs always fall into the dilemma of “having no loanable money” or “being difficult to profit”， which makes them face the difficulties in sustainable development. On the analysis of the present situation of the MCCs， we point out the problem in sustainable development， and propose the political suggestion.

Key words: Microcredit Companies; sustainable development; political suggestion

一、我國小額貸款公司發(fā)展的現(xiàn)狀

按照有關(guān)法規(guī)，小額貸款公司是由自然人、企業(yè)法人與其他社會(huì)組織投資設(shè)立，不吸收公眾存款，經(jīng)營小額貸款業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或股份有限公司，其資金運(yùn)用堅(jiān)持“小額、分散”的原則，面向農(nóng)戶和微型企業(yè)提供信貸服務(wù)[1]。

1．總體數(shù)量

2005年10月，中國人民銀行在山西、四川、貴州、陜西和內(nèi)蒙古五個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）啟動(dòng)“商業(yè)性小額貸款公司試點(diǎn)”工作，設(shè)立了7家商業(yè)性小額貸款公司。2008年5月4日，銀監(jiān)會(huì)和人民銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（下簡稱《指導(dǎo)意見》），小額貸款公司的試點(diǎn)在全國范圍內(nèi)推廣，各地也陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策，推動(dòng)小額貸款公司的發(fā)展。截止2009年底，全國共設(shè)立了小額貸款公司1334家。

就最早的五個(gè)試點(diǎn)省份來看，小額貸款公司發(fā)展速度差異較大（見圖1），其中，內(nèi)蒙古建立的小額貸款公司數(shù)量最多，達(dá)129家，在全國居首位，其次是山西省，建立了85家小額貸款公司，在全國居第五位，貴州、陜西以及四川三省開展小額貸款公司試點(diǎn)工作的時(shí)間較早，但是發(fā)展卻相對緩慢。

2．區(qū)域分布

在全國范圍內(nèi)來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)小額貸款公司發(fā)展較快，如圖2所示，東部地區(qū)小額貸款公司的數(shù)量占全國的42%，東部11省平均小額貸款公司數(shù)量為51家。西部與中部地區(qū)小額貸款公司成立的數(shù)量分別為435家和335家，雖然西部地區(qū)的總量高于東部地區(qū)，但是，西部12省的平均數(shù)量僅為36家，而中部8省的平均數(shù)量為42家。顯然，小額貸款公司的區(qū)域分布受經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的影響較大，這是因?yàn)椋?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的民間資金相對充裕，中小企業(yè)融資需求更大，建立小額貸款公司的動(dòng)機(jī)更強(qiáng)烈，因此，小額貸款公司數(shù)量更多、發(fā)展速度更快。以民間資本發(fā)達(dá)的浙江省為例，該省小額貸款公司發(fā)展尤為迅速，截至2010年5月底，浙江省金融辦審核通過并正式開業(yè)營運(yùn)的小額貸款公司達(dá)117家，注冊資本總額187.46億元，貸款余額226.57億元，累計(jì)貸款1003.31億元。與東部省份比較，西部小額貸款公司發(fā)展的速度總體上還有一定的差距（見圖2）。

另外，從各省建立小額貸款公司數(shù)量排名來看，數(shù)量前十位的省份中有5個(gè)省份屬于東部地區(qū)（見圖3），西部地區(qū)僅有內(nèi)蒙和吉林兩省。值得注意的是，2005年即開展試點(diǎn)的中部省份山西有建立了85家小額貸款公司，但其發(fā)展速度還是落后于2008年開始建立小額貸款公司的河北、安徽和浙江。截止2009年底還沒有成立小額貸款公司的西藏、湖南、海南三省，在2010年也相繼有所行動(dòng)，陸續(xù)成立了幾家小額貸款公司。由此可見，小額貸款公司在地區(qū)間存在顯著差異，在全國范圍內(nèi)持續(xù)擴(kuò)張的趨勢也是明顯的。

3．資本狀況

截止2009年底，全國小額貸款公司注冊資本金總額為821.98億元，實(shí)收資本817.20億元，貸款余額766.41億元，占銀行業(yè)貸款總額的比例僅為0.19%。其中，后來居上的浙江省，注冊資本合計(jì)144.22億元，累計(jì)發(fā)放貸款551.7億元，且 90%以上的小額貸款公司貸款逾期率為0%，平均貸款利率為13.88%，利息總收入為15.55億元[2]。而成立數(shù)量最多的內(nèi)蒙古累計(jì)貸款發(fā)生額也僅有134.24億元[3]。從總體上看，浙江小額貸款公司雖然在數(shù)量上少于內(nèi)蒙古，但其面對的資金需求市場更大，資本運(yùn)作效率也更高。

二、我國小額貸款公司發(fā)展中存在的問題

總體上看，我國小額貸款公司發(fā)展時(shí)間較短，大部分小額貸款公司的經(jīng)營狀況不夠穩(wěn)定，普遍面臨著“無錢可貸”、“稅負(fù)過重”、“盈利困難”等問題，難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。CGAP（2000）提出，可持續(xù)的小額信貸機(jī)構(gòu)就是能通過其金融服務(wù)運(yùn)營而產(chǎn)生的調(diào)整后的收入來補(bǔ)償它所有的成本，包括資本成本、營業(yè)成本、對通貨膨脹和補(bǔ)貼的調(diào)整以及壞賬準(zhǔn)備。按照CGAP的標(biāo)準(zhǔn)，目前我國的小額貸款公司大多還不能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，主要表現(xiàn)為：

1．資金鏈斷裂

2008年5月4日銀監(jiān)會(huì)和人民銀行發(fā)布的《指導(dǎo)意見》中規(guī)定，小額貸款公司不得吸收存款，可以從不超過兩個(gè)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)融入的資金不得超過資本凈額的50%。由于從事的是貸款業(yè)務(wù)，小額貸款公司資金周轉(zhuǎn)的速度相對一般的工商企業(yè)快，但是，由于中小企業(yè)、個(gè)體商戶、農(nóng)戶等需求主體的融資需求十分迫切，致使幾乎所有的小額貸款公司都曾經(jīng)或正面臨“無米可炊”的尷尬境地。截止2009年底，全國小額貸款公司從商業(yè)銀行融入的資余額僅為63.2億元，占其全部資金來源的6.71%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于銀監(jiān)會(huì)允許的不超過50%的水平。在實(shí)際操作層面上，商業(yè)銀行也大多不愿意拆解資金給小額貸款公司。總體上看，各地小額貸款公司均出現(xiàn)了不同程度的資金鏈斷裂，后續(xù)資金嚴(yán)重不足。

2．監(jiān)管機(jī)制不完善

當(dāng)前，我國對小額貸款公司的監(jiān)管過于嚴(yán)格，偏向?qū)徤餍员O(jiān)管，并且，各地出臺(tái)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)雖然存在一些差異，但多數(shù)主管部門缺乏監(jiān)管小額帶公司技術(shù)和力量。此外，小額貸款公司的監(jiān)管也缺乏明確的法律依據(jù)，給監(jiān)管工作帶來障礙：一方面，由于小額貸款公司“只存不貸”的經(jīng)營模式，使得其不受《商業(yè)銀行法》的約束[4]；另一方面，作為工商企業(yè)的小額貸款公司從事的是貸款業(yè)務(wù)，在《公司法》里對這樣的工商企業(yè)也沒有明確的規(guī)定。總體上看，針對小額貸款公司的監(jiān)管機(jī)制是非常不完善的。

3．風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制不健全

杜曉山（2008）指出，對于小額貸款公司尤其需要防范操作和道德風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，小額貸款公司潛在的客戶群體是被商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社邊緣化的、信用等級(jí)較低、風(fēng)險(xiǎn)評估較難的中小企業(yè)和農(nóng)戶，這使得小額貸款公司的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他的金融機(jī)構(gòu)。此外，為了盈利，一些小額貸款公司有提高其貸款額度的傾向，這不僅會(huì)背離設(shè)立小額貸款公司的初衷，也進(jìn)一步增加了小額貸款公司的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。盡管小額貸款公司面臨更高的風(fēng)險(xiǎn)，但卻普遍缺乏控制風(fēng)險(xiǎn)的相應(yīng)機(jī)制，潛在的隱患較大。

4．轉(zhuǎn)制村鎮(zhèn)銀行代價(jià)大

根據(jù)銀監(jiān)會(huì)2009年6月18日發(fā)布的《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》，小額貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行必須滿足村鎮(zhèn)銀行市場準(zhǔn)入的基本條件，這意味著小額貸款公司轉(zhuǎn)制成為村鎮(zhèn)銀行必須由銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)作為發(fā)起人。這樣的轉(zhuǎn)制條件代價(jià)高昂：首先，一家經(jīng)營狀況良好的小額貸款公司如果選擇轉(zhuǎn)制村鎮(zhèn)銀行，原股東便會(huì)喪失大股東的控股地位；其次，轉(zhuǎn)制成為村鎮(zhèn)銀行后，其貸款將遵循銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的流程辦理，便失去了原有的“短、頻、快”特點(diǎn)；最后，小額貸款公司的一部分客戶因不符合村鎮(zhèn)銀行貸款的信用標(biāo)準(zhǔn)將會(huì)流失。

5．經(jīng)營負(fù)擔(dān)沉重

目前，小額貸款公司的營業(yè)稅、印花稅等稅負(fù)很重。由于小額貸款公司不屬于金融機(jī)構(gòu)，必須按照工商企業(yè)來納稅（5.56%的營業(yè)稅及附加，25%的企業(yè)所得稅），與此同時(shí)，財(cái)政部門給予中小企業(yè)貸款的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、獎(jiǎng)勵(lì)以及國家給予金融業(yè)支農(nóng)的優(yōu)惠政策均無法獲得，由此導(dǎo)致小額貸款公司盈利能力普遍較差。按現(xiàn)行的貸款利率水平測算，以注冊資本為2億元人民幣為例，在及時(shí)取得銀行貸款支持（1億元人民幣）并能充分用足貸款規(guī)模、確保資金安全的前提下，年盈利水平約為1500萬元，而稅收總額預(yù)計(jì)將達(dá)到800萬元。股東投資回報(bào)率約為7％，低于社會(huì)平均投資回報(bào)率；稅利比則超過其他企業(yè)的50％。何廣文(2009)指出，在財(cái)務(wù)杠桿和利率的雙重限制下，加上稅務(wù)負(fù)擔(dān)，小額貸款公司長期的利潤率不可能很高?？梢?，小額貸款公司稅賦遠(yuǎn)遠(yuǎn)高過其他金融企業(yè)。

6．績效評價(jià)機(jī)制缺乏

建立小額貸款公司的初衷是為了改善農(nóng)村地區(qū)的金融服務(wù)水平，緩解“三農(nóng)”融資難題。但是，為了盈利，越來越多的小額貸款公司傾向于降低農(nóng)戶貸款比重，甚至將資金借給大中型企業(yè)以獲得更多的利潤，小額貸款公司偏離“三農(nóng)”社會(huì)目標(biāo)的現(xiàn)象逐漸顯現(xiàn)，然而，迄今仍沒有評價(jià)小額貸款公司服務(wù)“三農(nóng)”績效的相應(yīng)機(jī)制。與此同時(shí)，對于小額貸款公司的財(cái)務(wù)績效也缺乏必要的評價(jià)機(jī)制，由此導(dǎo)致的后果是：對小額貸款公司財(cái)務(wù)狀況的監(jiān)管還多停留在定性分析階段，相關(guān)部門對小額貸款公司是否以及如何給予優(yōu)惠也缺乏客觀的依據(jù)。

三、促進(jìn)小額貸款公司可持續(xù)發(fā)展的政策建議

上述問題的存在直接阻礙了小額貸款公司的可持續(xù)發(fā)展，為此，一些地方政府積極探索，在實(shí)踐中創(chuàng)造了一些有益的做法，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。結(jié)合各地試點(diǎn)探索的經(jīng)驗(yàn)，為促進(jìn)小額貸款公司可持續(xù)發(fā)展，我們提出如下政策建議（如圖4）：

圖4、 促進(jìn)小額貸款公司可持續(xù)發(fā)展政策建議

1．?dāng)U展資金來源

孟加拉格萊珉銀行由于可以吸收存款，從銀行和其他機(jī)構(gòu)借入的款項(xiàng)逐年減少，自2004年開始，吸收的存款金額即超過了貸款金額，存款3.435億美元，貸款3.332億美元，2007年存款增長到7.589億美元，貸款為5.295億美元，從其他機(jī)構(gòu)的借款也從2004年的4802萬美元下降到2613萬美元，其可持續(xù)發(fā)展能力因此大大提升。目前，擴(kuò)展小額貸款公司資金來源的主要途徑為：（1）允許小額貸款公司增資擴(kuò)股。在《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（又稱“新36條”）中規(guī)定，可以適當(dāng)放寬小額貸款公司單一投資者持股比例限制。浙江省早在“新36條”出臺(tái)之前便規(guī)定，對于信譽(yù)良好、牽頭作用突出的主發(fā)起人的股份可增持至30%；上海市也在積極醞釀將持股比例從20%上調(diào)至30%的政策。

（2）擴(kuò)大從銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)融資的額度。對于經(jīng)營以及信譽(yù)狀況良好的小額貸款公司，應(yīng)對允許其融資額度范圍可以進(jìn)一步擴(kuò)大。但是，2010年6月人民銀行等部門聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于進(jìn)一步做好中小企業(yè)金融服務(wù)工作的若干意見》，對小額貸款公司從銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)獲得融資資金的上限依然是不得超過資本凈額的50%。此外，由于商業(yè)銀行普遍缺乏激勵(lì)拆解資金給小額貸款公司，對此，可以取適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼等優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)向小額貸款公司提供資金支持。

2．完善監(jiān)管機(jī)制

（1）實(shí)施非審慎性監(jiān)管。鑒于小額貸款公司“只貸不存”的特點(diǎn)，國際上的通行做法是對其實(shí)施非審慎性監(jiān)管，例如，在拉丁美洲，不吸收存款的小額信貸機(jī)構(gòu)作為普通公司存在，不受金融監(jiān)管。因此，建議對小額貸款公司制定統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施非審慎性監(jiān)管，減少政府干預(yù)，促進(jìn)小額貸款公司健康持續(xù)發(fā)展。

（2）鼓勵(lì)各地成立小額貸款公司行業(yè)協(xié)會(huì)。小額貸款公司行業(yè)協(xié)會(huì)有利于加強(qiáng)小額貸款公司的行業(yè)治理，開展對小額貸款公司的監(jiān)管工作，降低政府部門監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)能夠?qū)⑿☆~貸款公司在發(fā)展中面臨的問題及時(shí)有效的向有關(guān)部門反應(yīng)。

3．夯實(shí)風(fēng)險(xiǎn)控制

（1）加強(qiáng)專業(yè)人才的培訓(xùn)。由于參與發(fā)起小額貸款公司的企業(yè)家大多缺乏金融機(jī)構(gòu)運(yùn)作的專業(yè)知識(shí)，小額貸款公司也缺乏貸款風(fēng)險(xiǎn)評估方面的專業(yè)人才，政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審核小額貸款公司管理人員的資質(zhì)，加強(qiáng)專業(yè)人才的培訓(xùn)。

（2）提高風(fēng)險(xiǎn)撥備。鑒于小額貸款公司貸款對象是被商業(yè)銀行邊緣化的中小企業(yè)、個(gè)體商戶和農(nóng)戶，他們的信用水平還無法準(zhǔn)確的界定，因此應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)奶岣咝☆~貸款公司的風(fēng)險(xiǎn)撥備，高于商業(yè)銀行的1%，防范經(jīng)營過程中的風(fēng)險(xiǎn)。此外，由于農(nóng)戶和微小型企業(yè)自身防范風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱，抵御自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)實(shí)力不足，需要與保險(xiǎn)、抵押擔(dān)保等機(jī)制配套運(yùn)作。

4．拓寬發(fā)展出路

（1）放寬轉(zhuǎn)制條件。按照《小額貸款公司轉(zhuǎn)制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》小額貸款公司在轉(zhuǎn)制成村鎮(zhèn)銀行之后，主要的發(fā)起人將更換成銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。對于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)來說，設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的積極性并不高，截止2009年底，全國共設(shè)立了148家村鎮(zhèn)銀行，而小額貸款公司的數(shù)目則高達(dá)1334家。按照目前的規(guī)定，將小額貸款公司轉(zhuǎn)制成村鎮(zhèn)銀行，原股東不僅將失去其主要發(fā)起人的地位，同時(shí)也將失去靈活、便捷的運(yùn)行機(jī)制。因此，我們建議放寬轉(zhuǎn)制條件，保留小額貸款公司主要發(fā)起人的大股東地位，給予其正向的激勵(lì)。

（2）發(fā)放限制性金融牌照。一些地方積極試點(diǎn)發(fā)放限制性金融牌照，對于經(jīng)營狀況良好的小額貸款公司作為金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，這樣不僅能保持小額貸款公司靈活的優(yōu)點(diǎn)，也將進(jìn)一步增加其專業(yè)化程度，提高其經(jīng)營效率[5]。

5．加大財(cái)稅扶持

首先，應(yīng)當(dāng)給予小額貸款公司與農(nóng)信社、村鎮(zhèn)銀行等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)同等的稅收優(yōu)惠。這是因?yàn)椋☆~貸款公司是參照金融業(yè)機(jī)構(gòu)加以管理的，其在承擔(dān)社會(huì)責(zé)任方面，與農(nóng)村信用合作社、村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)一樣，承擔(dān)了服務(wù)“三農(nóng)”和農(nóng)村中小企業(yè)的責(zé)任，因此，依法依理均應(yīng)享受與農(nóng)信社、村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)同樣的稅收優(yōu)惠政策。在“新36條”中規(guī)定，小額貸款公司的涉農(nóng)業(yè)務(wù)實(shí)行與村鎮(zhèn)銀行同等的財(cái)政補(bǔ)貼政策；但是，2010年5月財(cái)政部出臺(tái)的《關(guān)于農(nóng)村金融有關(guān)稅收政策的通知》再次將小額貸款公司排除在稅收優(yōu)惠之外。一些試點(diǎn)省份已經(jīng)出臺(tái)了相應(yīng)的優(yōu)惠，例如，2009年5月底浙江省提出，對小額貸款公司的稅收補(bǔ)助、呆賬準(zhǔn)備金的計(jì)提給出了相應(yīng)的優(yōu)惠政策。

6．建立評價(jià)機(jī)制

為促進(jìn)小額貸款公司的可持續(xù)發(fā)展，必須建立相應(yīng)的財(cái)務(wù)績效和社會(huì)績效評價(jià)機(jī)制。一方面，建立健全小額貸款公司的財(cái)務(wù)績效評價(jià)機(jī)制，可以明確小額貸款公司的資金周轉(zhuǎn)情況、貸款管理能力；確認(rèn)貸款的流向、利率和期限；有利于其財(cái)務(wù)制度與統(tǒng)計(jì)制度標(biāo)準(zhǔn)化；有利于對外披露信息，接受外部監(jiān)督。另一方面，構(gòu)建社會(huì)績效評價(jià)機(jī)制，有助于監(jiān)督和識(shí)別小額貸款公司服務(wù)“三農(nóng)”的績效，也為相關(guān)部門進(jìn)行稅收減免等優(yōu)惠政策提供依據(jù)。例如，浙江省對服務(wù)“三農(nóng)”和小企業(yè)貢獻(xiàn)突出、考評優(yōu)秀的小額貸款公司給予稅收的減免。因此，建議由人民銀行、銀監(jiān)會(huì)牽頭研究構(gòu)建適當(dāng)?shù)呢?cái)務(wù)績效和社會(huì)績效評價(jià)機(jī)制。

綜上所述，當(dāng)前我國小額貸款公司發(fā)展迅猛，已經(jīng)成為服務(wù)“三農(nóng)”和農(nóng)村中小企業(yè)的重要力量，但其發(fā)展過程中普遍面臨融資難、盈利難等問題，可持續(xù)發(fā)展前景堪憂，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)從擴(kuò)展資金來源、完善監(jiān)管機(jī)制等方面進(jìn)一步完善其制度設(shè)計(jì)，促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展。

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