我國(guó)地方政府績(jī)效管理的問題分析

　　在西方國(guó)家20世紀(jì)70年代末80年代初以“績(jī)效”為主題的行政改革運(yùn)動(dòng)的影響下，近二十年來(lái)我國(guó)地方政府也開展了形式多樣的政府績(jī)效管理實(shí)踐。各級(jí)地方政府的績(jī)效管理實(shí)踐在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的過(guò)程中顯現(xiàn)了新生力量的活力，改善了政府的工作績(jī)效。在看到這些成就的同時(shí)，我們也不能忽視績(jī)效管理中仍然存在的諸多問題?？v觀我國(guó)各地政府績(jī)效管理實(shí)踐的開展，筆者以為我國(guó)地方政府績(jī)效管理主要存在以下問題：
　　
　　一、閹割實(shí)際精神的形式完美主義
　　自20世紀(jì)80年代我國(guó)地方政府開展績(jī)效管理以來(lái)，各地紛紛效仿，并結(jié)合當(dāng)?shù)氐囊恍?shí)際情況開展了規(guī)模不同、形式各異的政府績(jī)效管理改革。在這場(chǎng)改革進(jìn)程中，我們必須正視一些地方政府績(jī)效管理過(guò)程中存在著閹割實(shí)際精神的形式完美主義。
　　1.實(shí)踐中的政績(jī)工程現(xiàn)象。政府績(jī)效(government performance)指的是運(yùn)用“績(jī)效”概念衡量而得出的政府活動(dòng)的效果，指政府在社會(huì)管理活動(dòng)中的結(jié)果、效益及其管理工作的效率、效能，是政府在行使其功能、實(shí)現(xiàn)其意志過(guò)程中體現(xiàn)出的管理能力。對(duì)于政府績(jī)效管理，美國(guó)國(guó)家績(jī)效衡量小組將其定義為“利用績(jī)效信息協(xié)助設(shè)定統(tǒng)一的績(jī)效目標(biāo)，進(jìn)行資源配置與優(yōu)先順序的安排，以告知管理者維持或改變既定目標(biāo)計(jì)劃，并且報(bào)告成功符合目標(biāo)的管理過(guò)程”(張成福、黨秀云，2001)。中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)聯(lián)合課題組則定義為“運(yùn)用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政府機(jī)關(guān)的業(yè)績(jī)、成就和實(shí)際工作問題作出盡可能準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，在此基礎(chǔ)上對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行改善和提高?！睙o(wú)論政府績(jī)效的概念，還是政府績(jī)效管理的概念，我們都可以看出，政府績(jī)效管理實(shí)踐所追求的是政府過(guò)程業(yè)績(jī)和結(jié)果業(yè)績(jī)的改善，以期給公眾提供更為良好的服務(wù)。但是，在我國(guó)地方政府績(jī)效管理的實(shí)踐中，某些地方政府及其官員認(rèn)為，政府績(jī)效管理就是要為自己謀得政績(jī)，而且更重要的是“做出”、“秀出”政績(jī)，做面子工程，以撈取升遷的資本。正是在這樣的觀念的指導(dǎo)下，出現(xiàn)了諸如前安徽省副省長(zhǎng)王懷忠為謀取自身仕途的發(fā)展而大搞政績(jī)工程，先后上馬了阜陽(yáng)國(guó)際機(jī)場(chǎng)、阜陽(yáng)國(guó)際電廠、龍?zhí)痘⒀ǖ却蠊こ?，以及沈?yáng)慕馬大案中暴露出的沈陽(yáng)渾河大市場(chǎng)、沈陽(yáng)國(guó)際棋城等工程，而這些政績(jī)工程于公眾來(lái)講卻是一個(gè)又一個(gè)沉重的負(fù)擔(dān)。
　　2.目標(biāo)異化。政府績(jī)效管理的目的是通過(guò)某些管理方式的改變來(lái)獲得政府整體績(jī)效的提高與改善，給公眾帶來(lái)更好更多的福利。但實(shí)踐中一些地方政府將政府績(jī)效管理作為開展中心工作的輔助考核工具，在開展目標(biāo)責(zé)任制考核、效能監(jiān)察和效能建設(shè)等管理機(jī)制和方法的同時(shí)，績(jī)效管理僅僅是圍繞地方政府的中心工作而展開，比如，在績(jī)效考評(píng)中，將是否完成政府的中心工作作為一項(xiàng)“一票否決”的指標(biāo)。政府的中心工作可以是推廣某一種農(nóng)作物種植，也可以是招商引資，或者是其他的一些工作。那么，如此看來(lái)，這些地方政府績(jī)效管理實(shí)踐的開展實(shí)際上是極端片面化、短期任務(wù)化和功利化的。
　　
　　二、政府績(jī)效管理的核心環(huán)節(jié)——政府績(jī)效評(píng)估中存在著諸多問題
　　1.缺乏一致明確的政府績(jī)效評(píng)估價(jià)值取向。所謂價(jià)值取向，是指一定的主體以某種價(jià)值觀為指導(dǎo)，根據(jù)一定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)價(jià)值目標(biāo)進(jìn)行價(jià)值選擇和價(jià)值決策的行為傾向。由此可見，政府績(jī)效評(píng)估的價(jià)值取向?qū)Q定著政府績(jī)效評(píng)估的評(píng)估內(nèi)容，政府管理努力的方向。但由于各評(píng)估主體所處角度的不一致，決定了他們?cè)谠u(píng)估過(guò)程中的價(jià)值取向不一致。比如，政府內(nèi)部評(píng)估主體致力于“政府本位”的價(jià)值取向，公眾作為另一評(píng)估主體致力于“公眾本位”的價(jià)值取向，當(dāng)然還包括專業(yè)獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)或者其他相關(guān)的機(jī)構(gòu)，他們所持的價(jià)值取向，可能又不一致。這樣，不同的主體所帶來(lái)的不一致的價(jià)值取向在政府績(jī)效評(píng)估開展時(shí)必然會(huì)帶來(lái)很大的困難，影響著指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)與評(píng)估工作的真正開展。
　　2.績(jī)效評(píng)估主體系統(tǒng)不完善。“績(jī)效評(píng)估主體是評(píng)估的主導(dǎo)因素，因?yàn)榭?jī)效評(píng)估其他因素都必須通過(guò)主體來(lái)完成；主體設(shè)置科學(xué)與否，在很大程度上影響著政府績(jī)效評(píng)估效果?！?邱法宗、張霽星，2007)當(dāng)前政府績(jī)效管理在這方面確實(shí)存在著一些問題。一些地方政府“現(xiàn)行的考核主要在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部考核、測(cè)評(píng)，缺乏社會(huì)化評(píng)價(jià)和公眾評(píng)判。許多單位的考核機(jī)制形同虛設(shè)?！?張?jiān)偕?006)可見，一些地方政府的績(jī)效考核與績(jī)效評(píng)估工作仍然只是由政府作為單一考核與評(píng)估主體而進(jìn)行。另外一些地方政府在績(jī)效評(píng)估工作中吸收了多元評(píng)估主體，但是在多元評(píng)估主體的權(quán)重安排上卻又有失偏頗，比如，某地方政府將政府內(nèi)部行政機(jī)構(gòu)、第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、公眾作為政府績(jī)效的評(píng)估主體系統(tǒng)，但是對(duì)于評(píng)估結(jié)果的重要性安排上，公眾的評(píng)估結(jié)果只占最終評(píng)估結(jié)果的5%。除此之外，在多元主體評(píng)估系統(tǒng)的構(gòu)建中，仍然存在著一些其他的問題，比如，主體資格是否能真正實(shí)現(xiàn)，第三方評(píng)估主體的獨(dú)立性與客觀性，公眾的代表性等等。
　　3.地方政府的績(jī)效評(píng)估更多傾向于官員考核而缺乏對(duì)組織整體績(jī)效的關(guān)注?？?jī)效包括個(gè)人績(jī)效、團(tuán)隊(duì)績(jī)效、組織績(jī)效三個(gè)方面。但目前，我國(guó)地方政府的績(jī)效評(píng)估大多時(shí)候更注重的是將績(jī)效評(píng)估、績(jī)效管理作為官員管理中的一項(xiàng)考評(píng)性工具，也可以理解為更多時(shí)候?qū)⒖?jī)效評(píng)估作為政府內(nèi)部控制的一項(xiàng)工具。在現(xiàn)實(shí)層面中我們可以看到由此帶來(lái)的結(jié)果是：官員要接受來(lái)自多個(gè)職能部門的不同內(nèi)容的考核，甚至有時(shí)候彼此之間存在著重復(fù)考核的現(xiàn)象；而對(duì)于政府及其部門組織績(jī)效的關(guān)注卻較少。
　　4.政府績(jī)效評(píng)估內(nèi)容不全面，缺乏科學(xué)完善的指標(biāo)體系。到目前為止，我國(guó)官方的一套地方政府績(jī)效評(píng)估體系是2004年國(guó)家人事部政府績(jī)效管理研究課題組設(shè)計(jì)的一套包括3個(gè)基本維度共11項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)和33項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)的指標(biāo)體系。隨后，這套指標(biāo)體系引發(fā)了不同的討論：有其開拓性的一面，當(dāng)然更多的是對(duì)于指標(biāo)體系科學(xué)性的商討。在地方政府績(jī)效評(píng)估開展中，一些地方政府結(jié)合自身的實(shí)際情況設(shè)計(jì)了一系列的指標(biāo)體系。這些指標(biāo)體系改變了以往直接由GDP說(shuō)了算的格局，但大多還存在這樣一些問題：考核的內(nèi)容過(guò)多關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽略了政府政治、社會(huì)、文化等其他方面職能的考察，容易造成有些地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)、文化發(fā)展不協(xié)調(diào)的局面；軟指標(biāo)較多而硬指標(biāo)很少，這給實(shí)際的績(jī)效評(píng)估帶來(lái)很多操作性的困難并且容易造成考評(píng)的隨意性，由此而產(chǎn)生的評(píng)估結(jié)果也就缺乏公正性與可應(yīng)用性；重近期業(yè)績(jī)而輕長(zhǎng)期效益，一些地方政府重視一些如GDP、人均GDP增長(zhǎng)率等短期數(shù)據(jù)指標(biāo)體系的設(shè)置，而忽視資源和生態(tài)環(huán)境、人民生活水平提高等長(zhǎng)期效益指標(biāo)，由此加劇了一些地方政府及其官員“固有的政治短視”。
　　5.評(píng)估工作的開展帶有很大的隨意性。我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估工作的開展缺乏制度性的規(guī)定，而較多時(shí)候是隨著上級(jí)機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)人意圖的改變而改變的。到底多長(zhǎng)時(shí)間開展一次評(píng)估，什么時(shí)候評(píng)估，針對(duì)哪些人、哪些部門開展評(píng)估經(jīng)常以領(lǐng)導(dǎo)人的意志為轉(zhuǎn)移。因此，某些地方政府經(jīng)常會(huì)開展一些“運(yùn)動(dòng)式”的評(píng)估。而這樣的評(píng)估工作的開展往往會(huì)帶來(lái)很多消極性的影響：如政府官員對(duì)待績(jī)效評(píng)估的態(tài)度會(huì)缺乏積極性、評(píng)估結(jié)果的有效性與公正性值得懷疑等等。
　　6.有待完善對(duì)于績(jī)效評(píng)估結(jié)果的使用。在我國(guó)的實(shí)踐中，需要關(guān)注并避免績(jī)效評(píng)估結(jié)果利用中的兩個(gè)極端：一是評(píng)估后將評(píng)估結(jié)果束之高閣，與官員或政府及其部門的獎(jiǎng)懲、升遷以及資源的分配毫無(wú)關(guān)系；另一種是對(duì)于績(jī)效評(píng)估結(jié)果利用過(guò)于急功近利，不分場(chǎng)合地推行“一票否決”、“末位淘汰”等貌似激進(jìn)、實(shí)則不盡科學(xué)的制度。國(guó)際公共管理實(shí)踐表明，把獎(jiǎng)懲作為評(píng)估結(jié)果利用的唯一形式，簡(jiǎn)單化的“榮光或現(xiàn)丑”(fame or shame)之類的排行榜，都會(huì)導(dǎo)致相關(guān)人員對(duì)組織績(jī)效評(píng)估的抵觸情緒，加劇弄虛作假和“玩游戲”的行為，抵消組織績(jī)效評(píng)估的效果(周志忍，2006)。
　　
　　三、績(jī)效管理實(shí)踐進(jìn)程并未形成系統(tǒng)性
　　我國(guó)的政府行政改革實(shí)踐中，一些政府部門和官員很強(qiáng)調(diào)績(jī)效管理，認(rèn)為它是一個(gè)新的有用的東西。但他們?cè)谯`行績(jī)效管理時(shí)并沒有形成一種系統(tǒng)性的優(yōu)勢(shì)，而只注重單個(gè)步驟、環(huán)節(jié)作用的發(fā)揮。然而，績(jī)效管理本身就是一個(gè)過(guò)程性的概念，因?yàn)闊o(wú)論是績(jī)效本身，可以將其理解為“進(jìn)行或?qū)嵭心呈碌男袨榛蜻^(guò)程”(方振邦，2003)，還是從管理的角度來(lái)談，它都是一個(gè)過(guò)程。而這個(gè)過(guò)程并不是單個(gè)步驟或環(huán)節(jié)的拼湊，而是一個(gè)系統(tǒng)工程。廈門大學(xué)卓越教授認(rèn)為政府績(jī)效管理包含績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效信息、績(jī)效激勵(lì)、績(jī)效合同、績(jī)效成本、績(jī)效申訴、績(jī)效評(píng)估等等內(nèi)容，而且這些內(nèi)容之間是互相聯(lián)系、互相影響、互相作用的。真正的績(jī)效管理可以通過(guò)系統(tǒng)中所包含的內(nèi)容發(fā)揮系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)。
　　(南京審計(jì)學(xué)院政治與行政學(xué)院)
　　
　　勘誤：
　　 作者張冬燕、張玲在我刊2010年第8-9期(上半月)上發(fā)表了題目為《金融危機(jī)下解決大學(xué)生就業(yè)難的對(duì)策分析》的論文，刊發(fā)時(shí)遺漏了：“該論文是2009年度保定市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題 ”金融危機(jī)背景下大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)問題研究(課題號(hào)：200902101)“的階段性成果”字樣，特此更正。