行業(yè)協(xié)會的功能如何最大化？

文/張紹華

“一業(yè)一會”是指縣級以上同一行政區(qū)域內，不得重復設立業(yè)務范圍相同或相似的行業(yè)協(xié)會，“一業(yè)一會”是國家社團登記管理條例中確定的基本原則。1998年頒布的《社會團體登記管理條例》第13條明確規(guī)定：“在同一行政區(qū)域內已有業(yè)務范圍相同或者相似的社會團體，沒有必要成立的，登記管理機關不予批準籌備”。在實際執(zhí)行過程中，這一規(guī)定變成了同一地區(qū)不能有兩個在業(yè)務范圍相同或者相似的行業(yè)協(xié)會，即“一地一業(yè)一會”。從我國目前行業(yè)協(xié)會一般組織架構的規(guī)律上看，大都是一個行業(yè)一個行業(yè)協(xié)會，習慣上稱之為“一業(yè)一會”。

“一業(yè)一會”是一種施行多年的行業(yè)協(xié)會管理模式，它對于加強政府對行業(yè)協(xié)會的管理，規(guī)范行業(yè)行為，促進行業(yè)的有序競爭起到過一定的積極作用。但近年來，隨著行業(yè)協(xié)會管理體制改革的不斷深入，以及行業(yè)協(xié)會民間化進程的不斷加快，傳統(tǒng)的行業(yè)協(xié)會“一業(yè)一會”的管理模式也逐步顯示出其局限性。

“一業(yè)一會”的局限性

首先是“一業(yè)一會”不能適應行業(yè)協(xié)會發(fā)展新的形勢要求。目前我國行業(yè)協(xié)會的建立，其“行業(yè)”的分類標準基本上依照國家統(tǒng)計局已經(jīng)延續(xù)多年的國民經(jīng)濟分類標準而來。但這個分類標準從目前的情況看，已經(jīng)遠遠落后于形勢發(fā)展的需要。大批新型、新生的行業(yè)，如IT業(yè)、高新產(chǎn)業(yè)等無法在這樣一個落后的、陳舊的產(chǎn)業(yè)分類項目中找到自己應有的地位，使得許多企業(yè)無法組成自己的行業(yè)組織，作為變通的辦法只好在一些關聯(lián)的行業(yè)協(xié)會中成立“分會”、“工作委員會”、“專業(yè)委員會”。比如房地產(chǎn)業(yè)，細分下來還包括物業(yè)、拆遷、中介、開發(fā)等多個子類。相比之下，我們現(xiàn)在所說的“一業(yè)一會”，基本上局限在傳統(tǒng)分類的“業(yè)”和“會”，而不是按照某個產(chǎn)業(yè)的不同環(huán)節(jié)、不同產(chǎn)品、不同服務、不同技能組建出更多的不同的行業(yè)協(xié)會。

其次，“一業(yè)一會”不利于行業(yè)協(xié)會的有序競爭。行業(yè)協(xié)會需要優(yōu)勝劣汰，只有通過競爭，行業(yè)協(xié)會才能進行服務創(chuàng)新，才能真正服務于會員；只有在競爭中得到會員的支持，行業(yè)協(xié)會才具有社會合法性；只有通過競爭進行篩選，能夠存在下來的行業(yè)協(xié)會才是最有效率的。而過去，許多行業(yè)協(xié)會主要是按政府部門行業(yè)管理范圍和系統(tǒng)成立起來的行業(yè)協(xié)會，大部分局限在本部門、本系統(tǒng)內部，覆蓋面窄，各部門都從本部門利益出發(fā)，設立與自己領域有關的行業(yè)協(xié)會，導致行業(yè)協(xié)會部門分割現(xiàn)象嚴重，行業(yè)協(xié)會重復設置和職能交叉問題比較突出，行業(yè)協(xié)會跨地區(qū)、跨部門、跨所有制程度不高。一旦成立了某個行業(yè)協(xié)會，即使這個行業(yè)協(xié)會正常運作，不能發(fā)揮應有的作用，也不允許成立與這個行業(yè)協(xié)會相同或者相似的組織。誰成立在先，誰就是這個協(xié)會的組織者、負責人。而目前，很多地方各種各樣的行業(yè)協(xié)會基本上涵蓋了當前所有的行業(yè)。如果堅持“一業(yè)一會”的話，也就意味著企業(yè)無法成立新的協(xié)會，而只有加入到這些老的協(xié)會里去。即使這些協(xié)會運作不正常，不能真正代表行業(yè)利益也無可奈何。

“一業(yè)一會”雖然便于管理，但容易造成行業(yè)組織缺乏競爭、喪失活力，而且有可能加劇政社不分，弱化政府職能轉變的效果,不利于提高行業(yè)協(xié)會的覆蓋率。因此，在實踐上，“一業(yè)一會”在不少地方其實已經(jīng)名存實亡。這主要表現(xiàn)在兩個方面：一是不同行政區(qū)域的行業(yè)劃分使行業(yè)協(xié)會重疊。1998年國務院頒布的《社會團體管理條例》規(guī)定：“地方性的社會團體，由所在地人民政府的登記管理機關負責登記管理；跨行政區(qū)域的社會團體，由所跨行政區(qū)域的共同上一級人民政府的登記管理機關負責登記管理?！边@個規(guī)定的問題在于如果某個省的某個產(chǎn)業(yè)都集中在某個較小的行政區(qū)域內，就會出現(xiàn)省市縣行業(yè)協(xié)會都設立在這個地區(qū)，會員重復性很大。如在有些地方就分別設有市、區(qū)、縣等三個不同層次的某行業(yè)協(xié)會，有的還是合署辦公，秘書長由同一個人擔任。

此外，當今科學技術和產(chǎn)業(yè)結構的調整都很快，行業(yè)劃分不可能有固定的原則和標準，在沒有明確標準指導下的行業(yè)劃分肯定是不科學的，在實踐中也是不可能的。同一行業(yè)根據(jù)產(chǎn)品類別和生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)有不同的分類，可以成立不同的行業(yè)協(xié)會。如紡織業(yè)按照不同的分類標準可以成立紡織、制衣、針織、輔料等不同的行業(yè)協(xié)會。因此，固守“一業(yè)一會”已經(jīng)沒有什么意義，反而會阻礙經(jīng)濟的發(fā)展。

正是鑒于目前實行的“一業(yè)一會”難以適應行業(yè)協(xié)會現(xiàn)實發(fā)展的要求，一些地方提出要突破現(xiàn)有的管理框架，對行業(yè)協(xié)會管理體制進行創(chuàng)新與改革，打破行業(yè)協(xié)會“一業(yè)一會”的管理模式，根據(jù)行業(yè)協(xié)會發(fā)展的需要實施“一業(yè)兩會”甚至“一業(yè)多會”。據(jù)了解，目前，許多地方政府也在積極醞釀行業(yè)組織方面的“變法”，但決策者們普遍遇到了一個棘手的問題，就是要不要繼續(xù)堅持“一業(yè)一會”原則？他們既想有所突破，又有種種顧慮，感到左右為難。我認為，根據(jù)我國行業(yè)組織發(fā)展的市場化原則和民間化、規(guī)范化要求，在政策取向上既不能把一業(yè)一會絕對化，也不宜把一業(yè)多會萬能化，而應作具體的分析。

行業(yè)協(xié)會應引入多元平等的競爭機制

從社會團體登記管理的要求來看，行業(yè)協(xié)會是代表整個行業(yè)，只有“一業(yè)一會”，行業(yè)協(xié)會才具有代表性。但經(jīng)過二十多年的改革開放，我國社會資源的占有與控制已呈多元化狀態(tài)，隨著從原有體制擺脫出來的新的社會力量和角色群體的發(fā)展壯大，在政府行政組織之外開始了民間社會的組織化過程，經(jīng)濟領域的非營利團體和非行政化的營利性經(jīng)濟組織日益成為不可忽視的社會主體，行業(yè)協(xié)會發(fā)展與改革的過程，實質便是地方政府治理的轉型過程。

然而，從現(xiàn)實看，現(xiàn)有行業(yè)協(xié)會結構與政府產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展方向不太協(xié)調，新行業(yè)不斷出現(xiàn)，需要加快建立行業(yè)協(xié)會；一些傳統(tǒng)行業(yè)不景氣，行業(yè)協(xié)會生存出現(xiàn)危機。目前，民營經(jīng)濟逐漸在很多地方和行業(yè)中占據(jù)主要比重，而原先成立的行業(yè)協(xié)會在組織和功能上難以覆蓋業(yè)內廣大的民營企業(yè)。再則，同一行業(yè)不同層次有著不同的需求，大企業(yè)和小企業(yè)有著不同的目標取向，在一個金字塔型的產(chǎn)業(yè)集群中，如果只有一個協(xié)會，最后成為協(xié)會會長、理事和會員的都是大企業(yè)，這樣的行業(yè)協(xié)會只能代表著行業(yè)上層的利益，對于大多數(shù)行業(yè)協(xié)會來說，它只具有壟斷性，并不具有代表性，一旦運行機制出現(xiàn)問題，就難以扭轉。目前不少行業(yè)協(xié)會成為“維持會”和“癱瘓會”，都與行業(yè)協(xié)會的壟斷性有關。

在這種情況下，自下而上成立的民間性較強的各類行業(yè)協(xié)會就破土而出，應運而生，漸成燎原之勢，在不少地方形成了一業(yè)兩會或一業(yè)多會的狀況。另外，由于行業(yè)組織并非只能按行業(yè)分類標準設立，它還可以按產(chǎn)品類別、經(jīng)營方式、經(jīng)營環(huán)節(jié)或服務功能設立，這就可能使一個行業(yè)中產(chǎn)生兩個或多個相關的行業(yè)組織。所以，一個行業(yè)組織不可能代表行業(yè)內所有企業(yè)的利益，一業(yè)多會的模式更符合市場經(jīng)濟的內在要求。行業(yè)協(xié)會的發(fā)展應引入多元、全面、平等的競爭機制，使之在競爭中發(fā)展壯大

正確認識“一業(yè)一會”與“一業(yè)多會”的關系

“一業(yè)兩會”或“一業(yè)多會”的出現(xiàn)有其歷史必然性和現(xiàn)實合理性。我國現(xiàn)階段的行業(yè)組織是在我國經(jīng)濟轉型的過程中發(fā)展起來的，一些相關領域的行業(yè)協(xié)會原本在會員和業(yè)務方面有明顯的交叉，存在一定的競爭，但在經(jīng)營的層次、方式和環(huán)節(jié)上又各有不同。如此來看，絕對的“一業(yè)一會”幾乎是不存在的，在實踐中是行不通的，而一些地方相同行業(yè)中兩會或多會并存的現(xiàn)象則有著歷史的必然性和現(xiàn)實的合理性。

同一行業(yè)中同時存在的體制內外兩種行業(yè)組織并非截然對立，也并不一定形成惡性競爭，在一定條件下完全可以形成互益互利的關系。一種情況是這兩者在互相競爭中認識到各自的長短，為維護行業(yè)整體利益，自發(fā)地走到一起。另一種情況，體制內外兩種行業(yè)組織暗自較勁，培育各自優(yōu)勢，客觀上共同促進了行業(yè)的發(fā)展。

一個行業(yè)中同時存在的體制內外兩種行業(yè)組織可以在市場機制下實現(xiàn)整合、重組，自然地形成“一業(yè)一會”的格局，對業(yè)務和職能范圍過度交叉的兩個或多個行業(yè)組織，有時確實需要進行整合。但即使要實現(xiàn)一業(yè)一會，也不宜采用行政手段搞簡單合并，而應該允許適當?shù)母偁?，讓市場和企業(yè)自主投票。這樣，兩者實力和影響就有可能此消彼長，最終整合為一個統(tǒng)一的行業(yè)組織。

構建行業(yè)協(xié)會適度競爭機制的建議

在政策取向上不宜把“一業(yè)一會”絕對化。可以通過立法或對現(xiàn)行《社會團體登記管理條例》中有關“一業(yè)一會”的規(guī)定進行適當調整，健全完善行業(yè)協(xié)會法規(guī)體系，適度引入行業(yè)協(xié)會競爭機制，明確行業(yè)協(xié)會的職能，規(guī)范行業(yè)協(xié)會在市場經(jīng)濟中的行為。

正確處理同一行業(yè)中不同行業(yè)組織的關系。在此過程中，政府應處在主導位置上，采取科學慎重的態(tài)度和公平合理的措施，通過法律和政策手段，以政府職能轉移等形式，使兩者形成適當?shù)姆止?，引導雙方培育組織優(yōu)勢和經(jīng)營特色，并開展合作。同時，要依法實施監(jiān)管，包括建立正常的退出機制，及時淘汰那些公信力差、功能殘缺的組織。這樣，既能有效防止行業(yè)組織的壟斷和缺乏效率，也能有效避免其過度競爭。

在現(xiàn)行法規(guī)政策下，采取靈活變通而又實事求是、認真負責的工作方法，允許不同行業(yè)協(xié)會的服務領域有所交叉。后成立的行業(yè)協(xié)會在成立之前，必須對已成立的行業(yè)協(xié)會的職能和活動范圍進行了解，哪怕在行業(yè)的概念上有所交錯，只要是先成立的行業(yè)協(xié)會設定的工作和活動，后成立的行業(yè)協(xié)會就會有意自覺地規(guī)避。同一企業(yè)根據(jù)自身的需要，可以自愿參加不同的行業(yè)協(xié)會。為相同或相近行業(yè)內的多組織并存和競爭提供了政策空間。

細化行業(yè)的分類標準。行業(yè)協(xié)會可按照國民經(jīng)濟行業(yè)分類標準成立，或者按照產(chǎn)品類型、經(jīng)營方式、經(jīng)營環(huán)節(jié)及服務類型成立，但名稱不得相同，以客觀上造成多個行業(yè)協(xié)會的競爭。每一企業(yè)可以加入不同的行業(yè)協(xié)會，但企業(yè)入會與否，純應按照自愿原則，不得強制入會。

對于現(xiàn)有的一些局限在本部門、本系統(tǒng)內部，覆蓋面窄，部門分割現(xiàn)象嚴重，跨地區(qū)、跨部門、跨所有制程度不高，以及現(xiàn)有行業(yè)協(xié)會結構與政府產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展方向不太協(xié)調，一些傳統(tǒng)行業(yè)不景氣，行業(yè)協(xié)會生存出現(xiàn)危機的，要及時對行業(yè)協(xié)會的整體布局進行調整，對原有的行業(yè)協(xié)會進行整改或歸并，并加快建立新型的行業(yè)協(xié)會。對于新興行業(yè)的行業(yè)協(xié)會的設立，應遵循市場化原則，即哪一個地區(qū)該行業(yè)發(fā)展成熟，規(guī)模較大，大多數(shù)企業(yè)有建立行業(yè)協(xié)會的要求，就應在該地區(qū)由本行業(yè)企業(yè)自愿組建行業(yè)協(xié)會。

在市場機制下實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會的整合、重組，自然地形成“一業(yè)一會”的格局。對業(yè)務和職能范圍過度交叉的兩個或多個行業(yè)組織，新舊兩種行業(yè)協(xié)會同時并存，公平競爭，實行優(yōu)勝劣汰。在適當競爭的前提下，讓市場和企業(yè)自主投票，這樣，兩者實力和影響就有可能此消彼長，最終整合成一個統(tǒng)一的行業(yè)組織。同時，要建立行業(yè)協(xié)會的退出機制，對行業(yè)代表性不夠，覆蓋率不高，內部組織機構不健全、管理混亂、長期未開展活動的，可勸其注銷或者予以撤銷登記。