城市房屋拆遷中的政府失靈及其矯治

李二旺

（東南大學人文學院，南京 211189）

城市房屋拆遷中的政府失靈及其矯治

李二旺

（東南大學人文學院，南京 211189）

在城市房屋拆遷領(lǐng)域，政府在拆遷許可、土地出讓、追逐政績方面受到諸多利益驅(qū)動。政府尋利的動機導致政府在城市房屋拆遷過程中應該扮演的合理拆遷規(guī)模的規(guī)劃者、相關(guān)利益的協(xié)調(diào)者、城市拆遷的監(jiān)管者、弱勢群體的保護者等角色產(chǎn)生錯位，由此產(chǎn)生政府失靈。矯治這種政府失靈，需要政府不要過度介入城市商業(yè)性拆遷領(lǐng)域，并有必要強化政府行為監(jiān)督與懲罰機制，以及建立城市規(guī)劃制定的聽證制度、健全拆遷糾紛的申訴機制等。

城市拆遷；政府失靈；角色錯位；矯治

城市房屋拆遷直接牽涉拆遷戶（被拆遷人）、原土地使用權(quán)所有者（政府）、開發(fā)商（拆遷人）等方方面面的切身利益。由此展開的利益博弈需要公正的討價還價規(guī)則——體現(xiàn)為憲法和法律對于財產(chǎn)以及拆遷規(guī)劃、實施、監(jiān)管、補償?shù)茸鞒龅南嚓P(guān)規(guī)定；也需要政府行政部門和司法部門來充當這場利益博弈的公正的裁決者和協(xié)調(diào)人。但是，由于政府職能和角色界定不夠清晰或者政府有意越界，導致一些地方政府在拆遷問題上深深陷入利益沖突之中，從而將自己置身于糾紛的漩渦中而進退失據(jù)。

一、政府在城市房屋拆遷中的應然角色

（一）合理拆遷規(guī)模的規(guī)劃者

城市建設(shè)要符合當?shù)亟?jīng)濟社會的客觀發(fā)展需要，不可盲目擴大城市建設(shè)和拆遷規(guī)模，合理的拆遷規(guī)模應該從城市發(fā)展的大局出發(fā)，本著提升城市功能，提高居民居住水平的目的，在政府科學的城市規(guī)劃中實現(xiàn)。主要表現(xiàn)在：城市規(guī)劃的制訂要符合城市整體的發(fā)展，兼顧經(jīng)濟、社會、生態(tài)等方面的效益，同時考慮眼前利益和長遠利益；城市規(guī)劃要做到依法編制、實施、監(jiān)督和管理，城市規(guī)劃的制定需要經(jīng)過公示、聽取公眾意見、專家論證等環(huán)節(jié)，并按程序?qū)徟?，同時要強化城市規(guī)劃的法律地位，城市規(guī)劃一旦制訂就不能隨意修改。

（二）相關(guān)利益的協(xié)調(diào)者

對于城市拆遷中利益關(guān)系的協(xié)調(diào)來說，政府既有能力也有義務。其一，如果房屋的拆遷屬于公益性的拆遷，那么政府要協(xié)調(diào)好自身與拆遷戶之間的利益關(guān)系。政府應該站在民生的角度，按照國家相關(guān)的法律法規(guī)和當?shù)氐膶嶋H情況，給予拆遷戶合理的補償和相應的安置；其二，如果房屋的拆遷屬于商業(yè)性的拆遷，那么政府要協(xié)調(diào)好房地產(chǎn)開發(fā)商與拆遷戶之間的利益。政府應該鼓勵拆遷戶與房地產(chǎn)開發(fā)商之間進行直接的對話和協(xié)商，在必要的情況下，對房地產(chǎn)開發(fā)商與拆遷戶之間的糾紛進行干預。政府要在其中充當“利益局外人”角色，保持中立的態(tài)度，而不是陷入拆遷利益矛盾之中。只有這樣，在協(xié)調(diào)城市拆遷中利益矛盾和沖突的過程中,政府的協(xié)調(diào)功能才能順利實現(xiàn)。

（三）城市拆遷的監(jiān)管者

政府要認真履行拆遷監(jiān)督管理職能，主要包括：其一，對拆遷實施者的市場準入監(jiān)管，包括對房地產(chǎn)開發(fā)商進行拆遷的能力、資質(zhì)及拆遷市場的準入進行全面的審查；其二，對拆遷補償資金使用的監(jiān)管，包括審查拆遷補償資金是否落實,是否降低拆遷和安置標準,拆遷補償是否如數(shù)付清等；[1]95其三，對房屋評估市場的監(jiān)管，包括制定和發(fā)布相關(guān)的房屋評估規(guī)范，對房產(chǎn)評估機構(gòu)資質(zhì)的審查、評估機構(gòu)挑選程序的監(jiān)管等。此外，政府還要履行對拆遷補償糾紛的居間裁決、根據(jù)相關(guān)法律對拆遷違法行為的查處等職能。

（四）弱勢群體的保護者

被拆遷人是拆遷過程中的弱勢群體，他們利益表達的聲音弱，與拆遷人存在著嚴重的信息不對等，所以，首先政府部門要充分考慮被拆遷人的實際情況和困難，切實維護好被拆遷人的利益，“變?nèi)罕娚显L為干部主動下訪，變被動應付為超前預防，把拆遷矛盾糾紛解決在萌芽狀態(tài)之中”。其次，實行公開、透明的拆遷辦法和程序，為被拆遷人提供必要的咨詢服務，使被拆遷人擁有對拆遷利益補償和拆遷實施過程的知情權(quán)。最后，“利用就業(yè)、就學和社會救助等多種手段解決拆遷群眾的實際困難。加快經(jīng)濟適用住房和中低價位商品房的建設(shè)，滿足不同層次被拆遷居民的住房需求。保證低收入、住房面積較小的雙困家庭基本的居住生活，避免因拆遷造成新的住房困難?！盵2]

二、當前政府在城市房屋拆遷中角色錯位的表現(xiàn)及原因分析

（一）拆遷中政府角色錯位的表現(xiàn)形式

1.拆遷中的政府角色越位。目前許多城市房屋拆遷的做法是,首先由政府出面，以舊城改造等各種“公共利益需要”為由，對權(quán)利人的房屋和土地進行征收和征用。然后，在拆遷完成后，再由政府將土地轉(zhuǎn)讓給房地產(chǎn)開發(fā)商，從事商業(yè)開發(fā)。在這個過程中，一些地方政府或是為了吸引城市投資，或是接受了開發(fā)商的“租金”，給予房產(chǎn)開發(fā)商以較低的土地使用權(quán)出讓價，并承諾由政府負責整個拆遷工作，但是土地使用權(quán)低價出售的背景是政府利用公權(quán)在壓低拆遷補償價格的前提下實施的，這嚴重侵害了被拆遷人的財產(chǎn)權(quán)和基本利益。同時，有些地方政府和部門不能做到依法拆遷，在未經(jīng)拆遷當事人申請、缺乏公開的聽證程序下，濫用行政裁決和擅自實施強制拆遷，甚至采用恐嚇、停水、停電等手段強迫居民進行搬遷，導致了群眾的極大不滿。實際上，政府屢屢越位，濫用行政權(quán)力為開發(fā)商服務，已經(jīng)嚴重損害了政府的公信力。

2.拆遷中的政府角色缺位。我國城市房屋拆遷中普遍存在著“重許可、輕監(jiān)管”的現(xiàn)象。政府發(fā)放房屋拆遷許可證后，對房屋拆遷人是否依照法律規(guī)定從事拆遷缺少跟蹤管理和綜合驗收工作，特別是對其是否按照拆遷計劃、拆遷方案進行拆遷以及給被拆遷人發(fā)放的拆遷補償是否合理、是否足額、是否及時到位等問題缺乏切實有效的監(jiān)管。其次，一些地方城市拆遷管理工作存在著規(guī)范性、透明度不足的問題，城市拆遷規(guī)劃的制定未充分聽取被拆遷人的意見，在規(guī)劃審批前沒能以適當形式予以公示，被拆遷人的知情權(quán)未得到充分尊重。此外，我國尚未建立起多層面的被拆遷人維權(quán)的制度化機制，除了群眾上訪尋求權(quán)力維護的一個渠道外，處于弱勢的被拆遷人缺乏維護自身合法權(quán)益的有效途徑。上述政府在拆遷中出現(xiàn)的種種缺位，使得人民群眾的合法權(quán)益得不到切實的維護，從而導致社會不安定隱患的產(chǎn)生。

（二）拆遷中政府角色錯位的原因分析

政府天然具有的公共性要求政府以尋求社會公正、實現(xiàn)社會公共利益和社會公共福利最大化為根本目標。然而，現(xiàn)實中的政府不僅僅追求公共利益，它還有實現(xiàn)自身利益的訴求，并且，將自身利益置于公共利益之上的現(xiàn)象也比比皆是。“當‘為公’和‘為私’發(fā)生沖突時，更容易受到損害的將是公共利益，因為政府官員具有‘理性經(jīng)濟人’的特點，會根據(jù)自身的利益進行趨利避害的選擇?！盵3]也正如公共選擇理論所堅持的那樣：“同一個人，如果在經(jīng)濟領(lǐng)域是自私自利的，不可能在政治領(lǐng)域發(fā)生徹底的改變，不可能僅僅因為他的政治角色而變得大公無私。”[4]具體來說，在城市房屋拆遷領(lǐng)域中政府存在諸多利益，正是這些利益驅(qū)使政府偏離了其應然角色，從而產(chǎn)生了上文所述的種種錯位表現(xiàn)。筆者認為，在城市房屋拆遷中，政府受到以下利益驅(qū)動：

1.拆遷許可中的尋租行為?！皩ぷ馐钦深A的副產(chǎn)品”?！皩ぷ鈩t是為這樣的干預而進行的游說活動，是‘用較低的賄賂成本獲得較高的收益或超額利潤’(繆勒語)?！盵5]在城市房屋拆遷的過程中，一些沒有拆遷資質(zhì)和能力的房地產(chǎn)開發(fā)商為了獲得拆遷許可，為了“獲得擁有租金的特權(quán)”，便向一些拆遷監(jiān)管機構(gòu)官員行賄，同時，該開發(fā)商為了尋求拆遷監(jiān)管機構(gòu)對其違規(guī)拆遷行為的庇護，其還要向拆遷監(jiān)管機構(gòu)中的尋租官員繳納租金；另一方面，作為管理拆遷的官員，由于他也是一個理性的經(jīng)濟人，以自我效用最大化為目標，這樣便存在著開發(fā)商“違規(guī)”需求和拆遷官員實現(xiàn)自我效用最大化目標需求之間的合作，由此形成一些政府官員與房地產(chǎn)開發(fā)商之間的利益合謀。

2.土地出讓過程中政府的自利行為?！拔覈耐恋厥褂脵?quán)流動不是一種完全的市場行為,因為城市土地所有權(quán)不僅為國家所有,而且國家還壟斷著城市土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場?！盵6]145-146根據(jù)我國土地管理制度的規(guī)定,政府是土地所有權(quán)的唯一代表,同時也是土地一級開發(fā)市場的壟斷者,開發(fā)商只能在獲取政府批準后從政府手里購買土地使用權(quán),而被遷方只能把手中的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給政府。當政府的中介人角色和經(jīng)濟人角色發(fā)生沖突時,在自利性的驅(qū)動下,有些地方政府很可能利用不公平定價謀取價差利潤。[7]具體來說，政府利用手中的行政權(quán)力以較低的價格收回土地（這也是為什么有些地方政府頒布的拆遷補償參考標準往往與實際價值差別太大的原因之一），而以較高的價格出讓給開發(fā)商,自己獲得價差利益?！霸诘脱a償與土地實際市場價之間，存在著一個巨大的利益空間。”[6]146此外，在土地出讓過程中，開發(fā)商為了獲得優(yōu)惠價，無所不用其極，甚至將本應是正當?shù)氖袌龈偁帲葑兂尚匈V的競爭，而一些地方政府在這里則坐收漁翁之利。

3.政績誘導下的政府尋利行為。目前，考核一個領(lǐng)導的能力高低、政績大小,往往把生產(chǎn)總值、財政收入、企業(yè)規(guī)模、招商引資等方面的數(shù)字作為主要標尺。[8]而通過城市拆遷，可以推動本地區(qū)固定資產(chǎn)投資，拉動城市經(jīng)濟；另外還能從土地轉(zhuǎn)讓的過程中獲得巨額收益，增加當?shù)氐腉DP；而開發(fā)項目的建成,又促進了城市的繁榮和發(fā)展,增加了政府的稅收；還有就是拆遷后進行新的建設(shè)可以加快當?shù)爻鞘谢M程，改變城市面貌，讓普通市民和上級政府肯定城市政府的功績，提升當?shù)卣恼兊鹊?。但是，地方政府雖有不斷擴大城市建設(shè)規(guī)模的沖動,但由于財力不足而難以把這種“沖動”付諸實踐。而開發(fā)商是資本的擁有者,也有投資城市建設(shè)項目以盡快獲取利潤的強烈沖動,他們意識到地方政府存在缺少資本的“軟肋”。于是,地方政府提供城市建設(shè)項目,開發(fā)商提供資本，二者在城市拆遷中都有符合彼此的利益選擇,自然一拍即合，合謀的利益共同體由此形成。[6]145-146但是，政府在城市拆遷中獲利的同時，也掉進了拆遷的陷阱，于是，不合理的拆遷規(guī)模在所難免，一些地方政府也常常成為房地產(chǎn)開發(fā)商的利益代言人。

總之，由于政府在城市拆遷中存在著巨大的利益，追逐自利的政府就可能將政府權(quán)力當作獲取利益的工具，從而忽視其義務和責任，出現(xiàn)政府權(quán)力的過度作為（即角色越位）或不作為（即角色缺位）。

三、矯治城市拆遷中政府失靈的對策

解決上述政府在城市拆遷中的失靈問題，重要的就是要強化監(jiān)督約束政府自利行為的長效機制，當務之急是要建立健全城市拆遷的聽證機制和拆遷糾紛的申訴機制，最重要的是政府要適當“退出”商業(yè)拆遷領(lǐng)域，扮演好規(guī)范制定者和中立利益協(xié)調(diào)者的角色。

（一）政府不應過度介入城市商業(yè)性拆遷領(lǐng)域

在目前我國轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟條件下，政府只應直接管理與其職能相適應的公共領(lǐng)域，對社會領(lǐng)域進行有限的宏觀管理和調(diào)控，且主要應通過法規(guī)和政策間接調(diào)控。具體到城市拆遷領(lǐng)域，政府對城市商業(yè)性拆遷市場進行管理時，其身份是國家權(quán)力的行使者，與市場主體(主要是拆遷人與被拆遷人)之間的關(guān)系不是一種平等主體之間的市場交易關(guān)系。所以，拆遷管理部門在商業(yè)性拆遷市場中應該保持中立，不應直接或間接以經(jīng)營者的身份參與拆遷行為,直接組織拆遷,而應當成為拆遷政策的制定者,通過制定拆遷政策、法規(guī),告知市場主體哪些行為符合國家規(guī)定,哪些行為不符合規(guī)定,進而影響市場主體具體行為的選擇。另外，政府應該鼓勵拆遷人與被拆遷人之間進行直接的對話和協(xié)商，雙方對于補償、安置方式的選擇,補償標準、安置地點的確定,政府不宜作過多干預,應該尊重市場主體的自由選擇權(quán)。[1]94

（二）強化政府行為監(jiān)督與懲罰機制

糾正政府職能錯位必須建立并強化政府行為監(jiān)督與懲罰機制，嚴格約束政府及其人員的行為，規(guī)避尋租與腐敗現(xiàn)象，使政府在規(guī)定的職權(quán)范圍及程序下開展工作。在房屋拆遷中,對政府實施有效監(jiān)督與約束的具體措施，就是要強化事前監(jiān)督和事后懲罰機制。事前監(jiān)督一方面就是要提高政府權(quán)力在房屋拆遷運作過程中的透明度，包括明確政府機構(gòu)及其人員的權(quán)限和活動范圍；通過聽證會等形式公開聽取包括被拆遷人在內(nèi)的關(guān)于房屋拆遷政策的意見；公開房屋拆遷專項資金管理與支出狀況，公開房屋拆遷糾紛的申訴與處理方式等。另一方面就是要發(fā)揮好各級人大、政協(xié)代表、普通群眾、大眾媒體的監(jiān)督作用，動員社會各界來監(jiān)督政府城鎮(zhèn)土地征用、房屋拆遷行為。事后懲罰機制是指對房屋拆遷活動中政府機構(gòu)人員的違法、違規(guī)行為從嚴懲處，它的作用在于提高政府機構(gòu)行政官員違法、違紀活動的私人成本，影響其成本——收益關(guān)系，使其成本期望值大于收益期望值，使政府官員放棄違法、違規(guī)行為而降低城鎮(zhèn)房屋拆遷過程中政府失靈的發(fā)生率。[9]48

（三）建立城市規(guī)劃制定的聽證制度

正如上文所述，利益驅(qū)動會增加政府在制定城市規(guī)劃過程中的自利性和隨意性,導致拆遷規(guī)模的不合理擴大。為了防止城市規(guī)劃成為房地產(chǎn)開發(fā)商和權(quán)力尋租者撈取私人利益的工具,我們有必要建立城市規(guī)劃制定的聽證制度。城市規(guī)劃聽證制度為拆遷當事人（包括拆遷人和被拆遷人）提供了一個保護其合法利益的有效途徑，同時是監(jiān)督拆遷主管部門行政行為、防止拆遷權(quán)濫用以及規(guī)范拆遷有關(guān)行為的有效方法。具體來說，房屋拆遷決定作出之前，政府應舉行聽證會，在公眾廣泛參與下,城市規(guī)劃者充分聽取各方面的意見，相關(guān)各方針對規(guī)劃過程中的重大問題和事項，從規(guī)劃的內(nèi)容、依據(jù)、提出、論證、咨詢、決定和批準、執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)進行討論和協(xié)商，這樣才能實現(xiàn)城市建設(shè)中各種利益的平衡,大大提升城市拆遷的可接受性,并提高城市規(guī)劃的科學性和民主性。

（四）健全拆遷糾紛的申訴機制

構(gòu)建完善的拆遷糾紛處理機制，能有效化解群眾的對立情緒，彌補政府職能失靈。我國目前被拆遷人維護自身合法權(quán)益主要就是通過信訪渠道，這同時也是我們發(fā)現(xiàn)和解決拆遷工作中出現(xiàn)的新問題、及時化解拆遷糾紛的有效途徑。因此，我們要認真做好拆遷中的信訪工作?！霸诮哟吞幚聿疬w信訪中，要實行歸口管理、分級負責和責任追究制度；要設(shè)置專職信訪接待人員，設(shè)立領(lǐng)導接待日，做到每訪必接，每接必果?！盵9]49此外，還要建立起多層面的被拆遷人維權(quán)的制度化機制，既發(fā)揮行政仲裁的作用，也發(fā)揮司法程序的作用。具體來說，政府首先應該盡快對我國現(xiàn)行的拆遷條例進行修改與完善，以適應社會發(fā)展的需要。尤其是要對明顯與國家法規(guī)不符、嚴重侵害被拆遷人利益的地方性法規(guī)和規(guī)章進行及時的清理與廢止。其次，司法機關(guān)應在拆遷糾紛中保持中立，公正、公開地處理拆遷糾紛。

綜上所述，在城市房屋拆遷中，一些地方政府為了追逐自身利益，一定程度上拋棄了公共性的原則，從而造成了城市拆遷中一系列政府角色越位和缺位的問題，造成了拆遷中的政府失靈。解決這種政府失靈，就是要政府轉(zhuǎn)變其角色定位，實現(xiàn)從“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變，通過制度約束使政府扮演好規(guī)范制定者和利益協(xié)調(diào)者的身份，維護好最廣大人民群眾的根本利益。

[1]駱小春.政府在城市房屋商業(yè)性拆遷中的主體地位界定[J].江蘇社會科學.2008，（2）.

[2]李廣彬，李婷.城市拆遷中的政府職能定位[J].現(xiàn)代城市研究.2004，（3）.

[3]陳國權(quán)，李院林.政府自利性：問題與對策[J].浙江大學學報.2004，（1）.

[4]閆焱，彭玫.布坎南公共選擇理論與我國政府決策行為[J].社會科學論壇.2007，（2）.

[5]陳振明.非市場缺陷的政治經(jīng)濟學分析——公共選擇和政策分析學者的政府失敗論[J].中國社會科學，1998,（6）.

[6]彭小兵，張保帥.城市拆遷中合謀行為的博弈分析及機制設(shè)計[J].經(jīng)濟體制改革.2008，（5）.

[7]曾國平，徐艷，楊宇靜.政府的自利性及其控制——土地征用和房屋拆遷中政府行為透視[J].佛山科學技術(shù)學院學報，2004，（6）.

[8]鮑海君.拆遷危機的制度根源及其對策[J].武漢大學學報,2009,(6).

[9]歐光耀,朱林生.論城鎮(zhèn)房屋拆遷中的政府失靈[J].重慶工商大學學報,2006,(3).

F299.2

A

1002-7408（2010）12-0011-03

李二旺（1986-），男，內(nèi)蒙古土默特右旗人，東南大學人文學院行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向:公共政策。

[責任編輯：閆生金]