國外電子議會(huì)建設(shè)：經(jīng)驗(yàn)與啟示

□ 謝有光 王鳳鳴

當(dāng)前，國外議會(huì)尤其是發(fā)達(dá)國家議會(huì)在信息通訊技術(shù)的應(yīng)用方面取得了許多較為成熟的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)其進(jìn)行研究總結(jié)，這對(duì)我國電子人大的建設(shè)具有重要的借鑒價(jià)值。

一、國外電子議會(huì)建設(shè)的概況

“二戰(zhàn)”結(jié)束后，隨著計(jì)算機(jī)的出現(xiàn)，新的信息和通信技術(shù)逐步進(jìn)入議會(huì)領(lǐng)域。20世紀(jì)90年代以來，隨著國際互聯(lián)網(wǎng)的飛速發(fā)展，議會(huì)應(yīng)用計(jì)算機(jī)軟件系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)開始急劇增加。這是因?yàn)椋海?）西方國家出現(xiàn)了日趨嚴(yán)重的“民主赤字”，政府（包括議會(huì)）企圖通過一個(gè)全新的“公關(guān)戰(zhàn)略”突破困境；（2）在當(dāng)前的信息環(huán)境條件下，公民要求立法機(jī)構(gòu)及其代表增加接近、透明、責(zé)任和提高效率的呼聲越來越高；（3）議會(huì)為應(yīng)對(duì)全球信息社會(huì)所帶來的挑戰(zhàn)，也迫切希望找到一種復(fù)興機(jī)制。

最初，各國議會(huì)對(duì)信息通信技術(shù)的使用一般局限在某些單項(xiàng)的應(yīng)用功能。例如，支持議會(huì)文件的起草和管理，進(jìn)行通信聯(lián)絡(luò)和電子投票等。其目的是提高工作效率、降低工作成本。21世紀(jì)初，議會(huì)為找到一種機(jī)制以應(yīng)對(duì)全球信息社會(huì)所帶來的挑戰(zhàn)，更好地解決有效的技術(shù)參與方法，人們提出了“電子議會(huì)”這一概念。這時(shí)議會(huì)利用信息技術(shù)強(qiáng)調(diào)的是提高“議會(huì)的政治核心職能”、實(shí)現(xiàn)“透明、易接近和責(zé)任性”，甚至要求建立“虛擬國會(huì)”等。我們認(rèn)為理想的電子議會(huì)是由一系列硬件設(shè)備和綜合性軟件系統(tǒng)構(gòu)成，可遠(yuǎn)程參與，集文本、視頻和音頻等為一體的“虛擬議會(huì)”。目前，各國電子議會(huì)的發(fā)展還處于初始階段。由于受各國物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)、政治法律制度、歷史傳統(tǒng)文化等方面因素的影響，信息通信技術(shù)在各國議會(huì)中使用的方式和發(fā)展程度是極不同的，其內(nèi)容也各有千秋。韓國是第一個(gè)使用“電子議會(huì)”概念的國家。目前，韓國的電子議會(huì)主要是由“數(shù)字大會(huì)廳”、“在線信息系統(tǒng)”和電子圖書館三部分構(gòu)成。美國是信息通信技術(shù)在國會(huì)中應(yīng)用最早的國家。1995年，美國實(shí)施了所謂“網(wǎng)絡(luò)國會(huì)工程”，內(nèi)容涉及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)升級(jí)、設(shè)備更新、安全保障、人員培訓(xùn)等多個(gè)方面。其目的就是要建立“功能強(qiáng)大、相互連貫、規(guī)格統(tǒng)一的多媒體網(wǎng)絡(luò)，配置足夠的軟件和現(xiàn)代化兼容設(shè)備，使美國眾議院能夠有效地行使其職責(zé)，為公眾、議員和其他政府機(jī)構(gòu)提供最佳服務(wù)”。1995～1997年，國會(huì)建立的“立法信息系統(tǒng)”被美國國會(huì)研究理事會(huì)稱之為在數(shù)字信息管理系統(tǒng)中“最非同凡響的成功者之一”。此系統(tǒng)分內(nèi)外兩個(gè)部分，并相互隔離。其中，內(nèi)部的系統(tǒng)叫“在線立法信息檢索系統(tǒng)”，為國會(huì)議員以及他們的職員提供最新、最全面的立法信息資料服務(wù)。外部的系統(tǒng)稱之為“國會(huì)圖書館—托馬斯”，它是第一個(gè)綜合性電子立法信息系統(tǒng)，通過互聯(lián)網(wǎng)向公眾分發(fā)參眾兩院的立法信息。2004年1月，奧地利成為第一個(gè)全面實(shí)施電子化制定法律的歐洲國家。此電子立法項(xiàng)目從立法草案、修改、通過和公布法律創(chuàng)建一個(gè)完整的電子程序。2007年6月，在第七屆“全球重塑政府論壇”上，該項(xiàng)目被認(rèn)定在公共服務(wù)中極大地提高了透明度、責(zé)任性和響應(yīng)性，獲“公共服務(wù)獎(jiǎng)”。蘇格蘭的“在線議會(huì)”，被認(rèn)為是電子議會(huì)的一個(gè)先鋒。它最突出的成就是創(chuàng)設(shè)了網(wǎng)絡(luò)請(qǐng)?jiān)?、自由互?dòng)式在線論壇、網(wǎng)絡(luò)咨詢系統(tǒng)和網(wǎng)上現(xiàn)場(chǎng)直播辯論。2005年，它入圍“歐洲電子民主獎(jiǎng)”，名排第二。2006～2008年，歐盟一些國家和地區(qū)（荷蘭、匈牙利、立陶宛和西班牙加泰羅尼亞議會(huì)等）開始合作研究“電子代表工程”。該系統(tǒng)主要是為當(dāng)選代表提供一種可移動(dòng)的、個(gè)性化的工作環(huán)境。目前，此系統(tǒng)處于試驗(yàn)階段。

縱觀全球，世界各國的議會(huì)正緩慢走向網(wǎng)絡(luò)［1］。2008年全球電子會(huì)議報(bào)告資料顯示：86%的受訪者（各國參會(huì)代表）稱本國提供議會(huì)或議院的網(wǎng)站，46%議會(huì)委員會(huì)已上網(wǎng)。電子郵件、網(wǎng)絡(luò)訪問等成為一般應(yīng)用中最普遍的類型。在立法應(yīng)用方面，55%的受訪者稱有文件管理系統(tǒng)，70%的受訪者有議會(huì)電子圖書館，70%的有大會(huì)辯論記錄系統(tǒng)和備忘錄，64%的有議案、條例草案及修正的應(yīng)用軟件。在代表應(yīng)用方面，34%的受訪者提供議員個(gè)人網(wǎng)站，大約三分之一的受訪者有公布財(cái)務(wù)狀況的應(yīng)用程序和與選民溝通的應(yīng)用軟件。在監(jiān)督應(yīng)用方面，一半多的受訪者（52%）有處理政府問題的系統(tǒng)，41%的受訪者提供聽證會(huì)的應(yīng)用系統(tǒng)，只有11%表示支持其他監(jiān)督活動(dòng)的系統(tǒng)［2］。

實(shí)踐證明，議會(huì)使用信息通信技術(shù)的好處是巨大的。首先，它能提高議會(huì)的工作效率，降低成本。2004年，默門頓研究小組開展的一項(xiàng)有關(guān)歐洲電子政務(wù)實(shí)施狀況的調(diào)查報(bào)告顯示，在信息通信技術(shù)實(shí)施方面最出色的政府部門，其生產(chǎn)率提升是同行的3至7倍。意大利的政府部門在提高效率方面成效最為明顯，比以前提高了36%，德國、荷蘭和瑞典略高于10%?？傮w而言，電子政務(wù)建設(shè)水平較高的國家普遍在效率方面獲得介于35%至55%之間的增長率。調(diào)查表明，歐洲八國投資于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、業(yè)務(wù)流程和網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用的政府部門平均可以將成本降低20%到30%。同時(shí)，通過網(wǎng)絡(luò)支持使服務(wù)水平提升一倍，也可將年度運(yùn)營成本降低10%以上，將公眾滿意度提高20%以上［3］。澳參議員倫迪（Kate Lundy）認(rèn)為，在線技術(shù)的有效利用不僅將大大增強(qiáng)議會(huì)的運(yùn)作，而且也會(huì)更加有效地提高議員履行職責(zé)的能力。更重要的是，它會(huì)使議會(huì)與社會(huì)發(fā)展的步調(diào)相一致［4］。在2009年世界電子議會(huì)的大會(huì)上，沙祖康指出，通過促進(jìn)議會(huì)成員、議會(huì)行政部門、媒體和市民獲取信息和服務(wù)，信息通信技術(shù)可以使民主程序更加透明、易接近和有責(zé)任性。它能夠加強(qiáng)公民的參與，創(chuàng)新互動(dòng)方式，獲取議會(huì)議程和文件。利用信息和通信技術(shù)也有助于議會(huì)更加有效地履行立法、監(jiān)督和代表的職能［5］。

二、國外電子議會(huì)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

（一）一般性做法

1.組織管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)先行

實(shí)施電子議會(huì)不僅僅是一個(gè)技術(shù)問題，從根本上說它是一個(gè)政治問題。因此，國外實(shí)施電子議會(huì)計(jì)劃，首先成立決策咨詢機(jī)構(gòu)，通盤考慮各方面的利益和訴求。在蘇格蘭議會(huì)，為研究電子議會(huì)怎樣運(yùn)作的問題，國務(wù)大臣專門創(chuàng)辦了“各黨派咨詢指導(dǎo)小組”。其主要任務(wù)是提交當(dāng)局考慮運(yùn)作上需要解決的問題和蘇格蘭議會(huì)的工作方法，并為國會(huì)可能通過的議事規(guī)則和議事程序擬定提案。在具體的組織管理方面，美國眾議院的做法是：“一把手”負(fù)責(zé)制，實(shí)行臨時(shí)性專門機(jī)構(gòu)與日常管理部門相結(jié)合，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的管理和監(jiān)督與有關(guān)部門維護(hù)、運(yùn)作分工協(xié)作。例如，為建立“網(wǎng)絡(luò)國會(huì)”，眾議院監(jiān)督委員會(huì)專門成立“計(jì)算機(jī)和信息系統(tǒng)工作組”，負(fù)責(zé)研究工程的實(shí)施性方案。而信息技術(shù)服務(wù)的運(yùn)作責(zé)任在首席行政官辦公室和書記員辦公室分工負(fù)責(zé)。首席行政官通過議院信息資源辦公室負(fù)責(zé)信息技術(shù)服務(wù)。議院信息資源辦公室為議員、委員會(huì)和眾議院管理辦公室提供信息系統(tǒng)的支持服務(wù)。它與供應(yīng)商一起協(xié)調(diào)計(jì)算機(jī)硬件、軟件和電話設(shè)備支持服務(wù)，并為系統(tǒng)整合、實(shí)施和發(fā)展提供直接支持。此外，議院信息資源辦公室還為計(jì)算機(jī)用戶發(fā)現(xiàn)并處理故障，為計(jì)算機(jī)安全、應(yīng)用軟件和操作系統(tǒng)的培訓(xùn)提供咨詢服務(wù)。書記員辦公室負(fù)責(zé)開發(fā)、管理有關(guān)立法、議院活動(dòng)的文件和電子內(nèi)容。需要指出的是，議會(huì)信息技術(shù)的管理和保障機(jī)構(gòu)也是隨著實(shí)踐的需要而不斷調(diào)整變化的。例如，英國議會(huì)在實(shí)施信息通訊過程中，先后成立了許多相關(guān)的組織管理機(jī)構(gòu)。這種多機(jī)構(gòu)管理的體制，缺乏整體的戰(zhàn)略規(guī)劃，造成工作相互扯皮，投資不足，缺乏對(duì)資源統(tǒng)一管理和有效利用。于是在2006年1月，實(shí)行改組，成立“議會(huì)信息和通訊技術(shù)部”。它第一次將全國兩院的信息和通信技術(shù)工作人員和資源整合到一個(gè)統(tǒng)一的組織之下，建立主任負(fù)責(zé)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體制。議會(huì)信息與通訊技術(shù)部門使英國議會(huì)上下兩院共同擁有和管理，并對(duì)兩院議員提供服務(wù)。這種管理體制的形成，為議員更好地利用新技術(shù)、改善服務(wù)水平創(chuàng)造了條件。

2.重視技術(shù)人力資源的保障

為發(fā)展電子議會(huì)，首先是要解決專業(yè)技術(shù)人員的保障問題。國外常見的做法是：（1）面向社會(huì)征聘熟練的IT技術(shù)人員，就電子議會(huì)的建設(shè)、發(fā)展和維護(hù)等方面的問題進(jìn)行研究與服務(wù)。（2）對(duì)相關(guān)工作人員進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)。這種培訓(xùn)有不同的組織形式，它包括舉辦培訓(xùn)班，利用光盤和錄像帶進(jìn)行電教學(xué)習(xí)，組織網(wǎng)上培訓(xùn)、咨詢或技術(shù)支持服務(wù)等。另外，有的議會(huì)還成立專門的辦公室為用戶提供軟件和硬件的服務(wù)咨詢。其次是解決技術(shù)資源的問題。它基本上有三種辦法：一是根據(jù)各個(gè)國家實(shí)踐的需要，依靠自己的技術(shù)力量解決技術(shù)資源問題。另一個(gè)是通過國際間的技術(shù)合作解決電子議會(huì)的軟件應(yīng)用系統(tǒng)問題。例如，2005年創(chuàng)立的“信息技術(shù)國際議會(huì)協(xié)會(huì)”就為信息技術(shù)的合作提供了一個(gè)平臺(tái)。該協(xié)會(huì)的主要目的是在議會(huì)層面上支持信息技術(shù)的發(fā)展，促進(jìn)議員間的國際交流與合作，實(shí)現(xiàn)信息技術(shù)的平衡發(fā)展和在世界上所有國家的信息共享。歐盟的“電子代表工程”就是一些國家議會(huì)和大學(xué)間的一種聯(lián)合攻關(guān)項(xiàng)目。通過這種合作與共享，可以在資金和技術(shù)短缺的情況下，加速各國的電子議會(huì)建設(shè)，縮短國家間的差距。三是尋求國際技術(shù)援助。目前，信息通訊技術(shù)援助日益成為外援的一種優(yōu)先項(xiàng)目。各國議會(huì)聯(lián)盟的許多技術(shù)援助項(xiàng)目中也包括信息和通信技術(shù)的部分。例如，在埃塞俄比亞議會(huì)中建立和發(fā)展信息服務(wù)；在科索沃議會(huì)實(shí)行文件管理系統(tǒng);在赤道幾內(nèi)亞人民代表立法院支持開發(fā)網(wǎng)站等都是通過這種援助實(shí)現(xiàn)的。

3.多渠道多方式籌措資金費(fèi)用

電子議會(huì)建設(shè)的經(jīng)費(fèi)問題，尤其對(duì)發(fā)展中國家來說是一個(gè)主要問題。在實(shí)踐中，各國的資金來源和保障措施主要有以下幾個(gè)渠道：（1）政府預(yù)算開支。主要用于電子議會(huì)建設(shè)、運(yùn)作和維護(hù)所需的經(jīng)常性費(fèi)用。例如，英國上下兩院及其議員就設(shè)有此方面的專項(xiàng)資金預(yù)算。特別要指出的是，澳大利亞為解決地方資金的不足問題，消除“數(shù)字鴻溝”，其理念和思路獨(dú)特，具有廣泛的推廣價(jià)值。長期以來，澳大利亞的電信規(guī)章制度遵循“普遍服務(wù)義務(wù)”的原則?！捌毡榉?wù)義務(wù)”的原意是確保在可承受的費(fèi)用上為所有的澳洲人提供基本水準(zhǔn)的電信服務(wù)。進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，1996年的選舉之前，兩個(gè)主要大黨均采取了類似的政策以滿足提供公平獲得在線服務(wù)的需要。“公平接入”政策目標(biāo)的責(zé)任意識(shí)，在現(xiàn)行的政府領(lǐng)導(dǎo)下的許多行政部門之間廣泛散發(fā)。澳大利亞的“寬帶服務(wù)專家組”支持寬帶互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)應(yīng)界定為電信運(yùn)營商的“普遍服務(wù)義務(wù)”的一個(gè)組成部分。為解決“普遍服務(wù)”帶來的成本增加問題。前政府逐步形成了一整套關(guān)于提供補(bǔ)助滿足接入社區(qū)網(wǎng)絡(luò)需求的政策，同時(shí)還有不同的特別計(jì)劃來補(bǔ)充接入由不同的公司經(jīng)營的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)。其中，一個(gè)最大的和最重要的資助項(xiàng)目就是建立社會(huì)信息網(wǎng)絡(luò)。（2）政府專項(xiàng)撥款。它主要是指議會(huì)首次啟動(dòng)電子議會(huì)的基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)或?qū)ζ溥M(jìn)行全面改造更新所需的資金龐大投入。例如，1996年美國聯(lián)邦政府曾撥付10億美元的巨額款項(xiàng)，用以支持參眾兩院國會(huì)網(wǎng)絡(luò)的全面整合和升級(jí)。（3）建立專項(xiàng)基金。在西方國家，以建立“普遍服務(wù)基金”作為普遍服務(wù)支持機(jī)制的做法越來越流行，似乎正在成為一種趨勢(shì)。（4）國際援助或貸款。自1991年以來，美洲開發(fā)銀行一直支持議會(huì)和立法機(jī)構(gòu)的現(xiàn)代化信息系統(tǒng)項(xiàng)目。2007年，美洲開發(fā)銀行批準(zhǔn)1610萬美元貸款，以支持巴西在聯(lián)邦、州和市一級(jí)第一階段的立法機(jī)關(guān)的現(xiàn)代化。（5）其他。如黎巴嫩議員的網(wǎng)絡(luò)費(fèi)用由奧爾巴尼大學(xué)支付；墨西哥議員的網(wǎng)絡(luò)費(fèi)用則由服務(wù)供應(yīng)商簽訂的“一攬子”服務(wù)負(fù)責(zé)。還有一些國家因國家的公共資金通常不能滿足現(xiàn)實(shí)的需要，因此，鼓勵(lì)捐助者實(shí)行資助。這受到利益攸關(guān)者的普遍歡迎。

4.構(gòu)建較全面的法律支持體系

法律法規(guī)是民主構(gòu)成中的一個(gè)重要部分。健全的法律制度不僅能促進(jìn)信息和通信技術(shù)在議會(huì)中的應(yīng)用，而且也可以為電子議會(huì)有效運(yùn)行和健康發(fā)展提供有利的環(huán)境保障。一般地說，一國的電子議會(huì)越發(fā)展，越重視相關(guān)法律的制定和修訂，法律體系相對(duì)比較健全。目前，國外與電子議會(huì)發(fā)展有關(guān)的法律主要有以下幾類：（1）信息化促進(jìn)法。如韓國的《信息化促進(jìn)基本法》，英國的《政府現(xiàn)代化白皮書》，美國的《文書削減法》和《130～40公法》等。（2）電子簽名法。被認(rèn)為是真正意義上的信息化法律。（3）個(gè)人隱私保護(hù)法。目前已有61個(gè)國家通過此法，是頒布國家最多的一種法律。保護(hù)網(wǎng)絡(luò)隱私權(quán)是保障公民權(quán)利，如言論自由的一種手段。（4）信息自由法。確保信息的公開和透明是進(jìn)行有效參與和監(jiān)督的重要保證。（5）信息無障礙法（e-Accessibility）。如澳大利亞頒布《殘疾歧視法案》《聯(lián)邦殘疾人平等法》，防止對(duì)殘疾人的非法歧視，確保信息通信使用中的公平和平等。（6）網(wǎng)絡(luò)安全法。它是發(fā)展電子議會(huì)和樹立通訊技術(shù)用戶信心的先決條件。在此方面美國是立法最多的國家，先后共頒布七部之多這樣的法律。（7）開放標(biāo)準(zhǔn)法（Open Standards）。例如荷蘭《在公共和半公共部門利用開放標(biāo)準(zhǔn)和開放源碼軟件的行動(dòng)計(jì)劃》，丹麥議會(huì)關(guān)于政府部門使用開放標(biāo)準(zhǔn)的B 103決議等，以確保網(wǎng)絡(luò)和設(shè)備的兼容和聯(lián)通性。

5.適時(shí)進(jìn)行績(jī)效考評(píng)與指導(dǎo)

績(jī)效考評(píng)是一個(gè)“指揮棒”，也是一種“鞭策”的工具。因此，建立電子議會(huì)的績(jī)效考評(píng)體系也非常重要。歐洲設(shè)立的年度“電子民主獎(jiǎng)”范圍較廣。它專門獎(jiǎng)勵(lì)在國家和地方各級(jí)治理中，在加強(qiáng)電子參與、透明、代議制民主和公民參與方面，具有創(chuàng)新特色的電子民主工具和內(nèi)容。該獎(jiǎng)項(xiàng)包括八大類內(nèi)容，其中含有民選代表的電子民主和歐洲議會(huì)的電子民主兩項(xiàng)目。評(píng)獎(jiǎng)依據(jù)涉及政治、民主、公民和技術(shù)四個(gè)方面。美國自2002年以來，為促進(jìn)信息通信技術(shù)在國會(huì)中的應(yīng)用，國會(huì)管理基金會(huì)（CMF）每年對(duì)國會(huì)參眾兩院議員、委員會(huì)和領(lǐng)導(dǎo)階層三種不同類型共618個(gè)網(wǎng)站進(jìn)行評(píng)估指導(dǎo)，對(duì)優(yōu)勝者頒發(fā)“金鼠標(biāo)獎(jiǎng)”。此考評(píng)主要有兩個(gè)目的：一是讓人們認(rèn)識(shí)到國會(huì)網(wǎng)站可成功地利用互聯(lián)網(wǎng)來為選民服務(wù)，并達(dá)到他們的需求目標(biāo)；二是為所有國會(huì)辦公室就如何改善它們的網(wǎng)站提供實(shí)際的指導(dǎo)。其測(cè)評(píng)內(nèi)容包括：（1）用戶觀：有明確的網(wǎng)民意識(shí)，充分考慮和滿足其要求，圍繞網(wǎng)民構(gòu)建網(wǎng)站。（2）內(nèi)容：要求網(wǎng)站內(nèi)容新穎、能夠吸引新的訪客，支持辦公室制定的工作目標(biāo)。（3）互動(dòng)性：為訪客提供表達(dá)意見的機(jī)會(huì)，促進(jìn)在線和非在線的溝通。（4）實(shí)用性：網(wǎng)站的設(shè)計(jì)和信息體系結(jié)構(gòu)能夠使網(wǎng)民快速而便捷訪問信息和服務(wù)。（5）創(chuàng)新性：擁有創(chuàng)造性的功能，能使訪客增強(qiáng)趣味性和簡(jiǎn)易性的體驗(yàn)。圍繞這五大項(xiàng)“模塊”，國會(huì)參眾兩院議員、委員會(huì)和領(lǐng)導(dǎo)層的網(wǎng)評(píng)內(nèi)容分別設(shè)有94、43和40個(gè)子項(xiàng)。國會(huì)管理基金會(huì)和多所大學(xué)的專家、學(xué)者進(jìn)行公正、客觀的量化打分。在量化過程中，還注意訪客感受的量和質(zhì)兩方面內(nèi)容。其中，定量因素包括某些特定內(nèi)容或功能，如網(wǎng)站地圖或搜索功能；定性因素包括信息介紹的質(zhì)量和性狀、網(wǎng)站的可用性和鏈接性能、它的外觀和感覺以及訪問者信息需求的滿足程度。然后專家組根據(jù)測(cè)評(píng)分值將其劃分為“A”、“B”、“C”、“D”、“E”、“F”六個(gè)等級(jí)。在“A”級(jí)中設(shè)金（90～100分）、銀（80～89分）、銅（70～79分）三個(gè)獎(jiǎng)項(xiàng)。最后還發(fā)表有針對(duì)性的報(bào)告和建議，并向社會(huì)公布。通過這種激勵(lì)、鞭策和指導(dǎo)，網(wǎng)站總體進(jìn)步明顯。

（二）經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

1.政府要員、議會(huì)領(lǐng)導(dǎo)層的支持和參與是成功的關(guān)鍵

南非議會(huì)秘書長Zingile A.Dingani在出席2007年世界電子議會(huì)大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，電子議會(huì)建設(shè)“成功的關(guān)鍵因素是在整個(gè)規(guī)劃過程中政治領(lǐng)導(dǎo)層和信息通信技術(shù)工作人員的參與”［6］。在美國賓夕法尼亞州、伊利諾斯州、華盛頓等地是有效使用計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的先行者，其成功運(yùn)作的奧秘均與受到領(lǐng)導(dǎo)層的支持密切相關(guān)；而在一些立法機(jī)構(gòu)，如美國密歇根州、瑞典議會(huì)，計(jì)算機(jī)系統(tǒng)之所以沒有像期盼的那樣快速實(shí)現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)層沒有介入是非常顯著的。因?yàn)檎晤I(lǐng)導(dǎo)層關(guān)鍵人物的參與，不僅意味著在政治上能夠得到有力的支持，而且也能促進(jìn)電子議會(huì)發(fā)展。相反，在電子議會(huì)的建設(shè)過程中若缺乏領(lǐng)導(dǎo)層的參與和指導(dǎo)，電子議會(huì)的建設(shè)和發(fā)展很容易脫離現(xiàn)實(shí)，偏離正確的發(fā)展方向。需要指出的是，議會(huì)成員的參與也是電子議會(huì)可持續(xù)發(fā)展的保證，因?yàn)樗麄冎烂媾R的最重要的挑戰(zhàn)和對(duì)他們最有益的解決辦法。

2.重視可行性評(píng)估和科學(xué)定位是走向成功的重要前提

信息通信技術(shù)進(jìn)入議會(huì)領(lǐng)域所帶來的沖擊是不可避免的，不少人將它視為一種革命的力量?，F(xiàn)實(shí)中駕馭這種力量既要防“左”也要防“右”。例如，在加拿大議會(huì)，早期使用計(jì)算機(jī)技術(shù)之所以遭遇失敗，其原因就在于急于求成，“破壞”了原有的運(yùn)作程序，沒有循序漸進(jìn)地進(jìn)行改良。再者，美國德克薩斯州最初實(shí)施的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)的失敗，原因是它超越了立法機(jī)構(gòu)的時(shí)代需求特征。后來，當(dāng)同樣的應(yīng)用系統(tǒng)并入網(wǎng)絡(luò)程序時(shí)，它卻很快滿足了立法機(jī)構(gòu)的效率需求，從而獲得成功。需要指出的是，在立法機(jī)構(gòu)內(nèi)，電子議會(huì)的發(fā)展具有重要的含義是權(quán)力分配，新的信息通信技術(shù)作為權(quán)力源泉，也將對(duì)現(xiàn)有權(quán)力重新進(jìn)行分配和組合，這就需要仔細(xì)考慮和評(píng)估內(nèi)部權(quán)力分配的實(shí)際影響，要依據(jù)立法機(jī)構(gòu)的工作邏輯，更確切地說是必須成功的政治邏輯進(jìn)行研判，這是電子議會(huì)成功發(fā)展的一個(gè)基礎(chǔ)。

3.堅(jiān)持“一體化”協(xié)調(diào)發(fā)展的思路，遵循漸進(jìn)的方式穩(wěn)步推進(jìn)

電子議會(huì)的建設(shè)需要組織多方面相關(guān)人士進(jìn)行綜合研究，協(xié)調(diào)發(fā)展。在加拿大和美國德克薩斯州，在計(jì)算機(jī)使用上早期嘗試性失敗沒有足夠注意“一體化”發(fā)展也是原因之一。這里的“一體化”的思想包括：（1）技術(shù)應(yīng)用與時(shí)代要求合拍；（2）電子議會(huì)要與電子政務(wù)銜接；（3）運(yùn)作上內(nèi)外信息系統(tǒng)并重；（4）立法、教育和培訓(xùn)相協(xié)調(diào)等。在信息通信技術(shù)應(yīng)用方式上，議會(huì)成功運(yùn)作的發(fā)展特征一般是采取緩慢、試驗(yàn)、漸進(jìn)的方式，防止激進(jìn)、大刀闊斧的企圖。目前，大多數(shù)國家議會(huì)的應(yīng)用系統(tǒng)開始于單一的、相對(duì)簡(jiǎn)單的應(yīng)用，例如，議案跟蹤系統(tǒng)。實(shí)踐證明，這種演進(jìn)的方式是現(xiàn)實(shí)的、可取的。其一個(gè)重要的原因是時(shí)間可提供適應(yīng)的立法環(huán)境，在小范圍、簡(jiǎn)單的和非威脅性逐步提高應(yīng)用，也容易減輕人們最初對(duì)計(jì)算機(jī)技術(shù)的恐懼和疏遠(yuǎn)。若在議會(huì)沒有這一態(tài)度的變化，努力發(fā)展計(jì)算機(jī)系統(tǒng)是注定要失敗的。英國的經(jīng)歷就足以證明這一點(diǎn)。

4.實(shí)施“市場(chǎng)營銷戰(zhàn)略”是電子議會(huì)可持續(xù)發(fā)展的保證

信息通信技術(shù)裝備各國議會(huì)，最終的目標(biāo)是應(yīng)用。人們也常把利用效率的高低作為成功與否的標(biāo)準(zhǔn)。在印度奧里薩邦開始e-grama經(jīng)驗(yàn)顯示，信息通信技術(shù)應(yīng)用項(xiàng)目要想取得成功，激發(fā)當(dāng)?shù)厝嗣袷褂眯碌姆?wù)或技術(shù)是非常必要的［7］。因此，為促進(jìn)電子議會(huì)的持續(xù)發(fā)展，鼓勵(lì)公民積極參與，實(shí)施類似“市場(chǎng)營銷策略”，進(jìn)行積極的“促銷”活動(dòng)也就成為必然。國外常見的做法有：編制、頒發(fā)關(guān)于電子議會(huì)使用方面的通俗易懂的用戶指導(dǎo)手冊(cè)；以用戶為中心，改善電子議會(huì)服務(wù)的用戶界面；提高服務(wù)的安全機(jī)制，消除人們參與的后顧之憂；增強(qiáng)用戶參與的響應(yīng)性，提高用戶的信任和服務(wù)的有效性；增加公共網(wǎng)絡(luò)參與設(shè)施，為公民提供便捷的上網(wǎng)條件；采用大眾媒體進(jìn)行宣傳等。為吸引更多潛在參與者，印度還采用明星做廣告。有的還通過網(wǎng)絡(luò)組織服務(wù)者和用戶進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)交流等。

三、國外電子議會(huì)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國發(fā)展電子人大的啟示

1.站在政治發(fā)展的高度，制定電子人大的發(fā)展戰(zhàn)略

電子人大有別于電子政務(wù)，是信息和通信技術(shù)在政治領(lǐng)域的應(yīng)用，屬于電子民主的范疇。因此，我們應(yīng)站在政治發(fā)展的高度制定電子人大的發(fā)展戰(zhàn)略。首先，電子人大的發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)與國家的總體發(fā)展戰(zhàn)略，尤其是信息化戰(zhàn)略和政治改革的目標(biāo)相結(jié)合。其次，充分考慮各種不同的利益訴求，動(dòng)員多方代表參與。再次，一定要符合中國人大的歷史背景和文化特色。具體的目標(biāo)可包括：（1）提高人大及其組織機(jī)構(gòu)的活力和工作效率；（2）實(shí)現(xiàn)信息公開、透明，擴(kuò)大公民的政治參與和互動(dòng)；（3）增強(qiáng)人大網(wǎng)站的功效，提高實(shí)效性、易接近、響應(yīng)性和責(zé)任性；（4）加強(qiáng)人大的立法、代表和監(jiān)督等核心職能，確保立法、監(jiān)督的科學(xué)性、民主性，密切代表與民的聯(lián)系等。

2.建立強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，實(shí)行“一把手”負(fù)責(zé)制

推行電子人大實(shí)質(zhì)上是權(quán)力的重新分配，過程復(fù)雜，牽涉部門多，發(fā)展中遇到的阻力和問題較多，所以，必須建立人大主要領(lǐng)導(dǎo)、政府相關(guān)部門和行業(yè)部門負(fù)責(zé)人、有關(guān)專家和學(xué)者等人組成的信息化領(lǐng)導(dǎo)小組，實(shí)現(xiàn)“一把手”負(fù)責(zé)制，專門對(duì)電子人大的整個(gè)實(shí)施過程負(fù)責(zé)，對(duì)其結(jié)果負(fù)責(zé)。這樣不僅能夠隨時(shí)處理實(shí)施過程中遇到的政治問題，也可以抵制傳統(tǒng)習(xí)慣和保守勢(shì)力的干擾，而且有利于協(xié)調(diào)、處理不同部門間的事務(wù)，必要時(shí)也便于動(dòng)員行政力量和必要的人力和財(cái)政資源，以保證工作的穩(wěn)步進(jìn)行。在具體工作中，重視國家領(lǐng)導(dǎo)人的宏觀指導(dǎo)和不同部門的協(xié)調(diào)配合；人大信息化與政治體制改革相互促進(jìn)；注意建設(shè)和發(fā)展的宣傳和經(jīng)驗(yàn)交流工作；同時(shí)也要把握好技術(shù)應(yīng)用中統(tǒng)一規(guī)范與特色創(chuàng)新之間的平衡關(guān)系。

3.多渠道籌措資金，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，縮小“數(shù)字鴻溝”

進(jìn)行電子人大建設(shè)，首先需要較完善的信息和通信技術(shù)的基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備，也需要定期對(duì)其進(jìn)行檢修與維護(hù)，必要時(shí)還要進(jìn)行設(shè)備的更新和升級(jí)，這需要龐大的資金投入。同時(shí)，我國基礎(chǔ)設(shè)施落后，地域遼闊，地區(qū)、城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，“數(shù)字鴻溝”問題突出。這對(duì)我國尤其是一些貧困、落后地區(qū)的財(cái)政來說是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。為此，我們應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新發(fā)展思路，通過多種渠道籌措資金。一是加大政府的專項(xiàng)預(yù)算資金投入；二是在網(wǎng)絡(luò)、電信公司推行“普遍服務(wù)義務(wù)”；三是積極尋求人大和有關(guān)企業(yè)的合作空間（如讓其承擔(dān)培訓(xùn)工作獲取報(bào)酬等），簽訂“一攬子”協(xié)議，互利共贏；四是完善電子政務(wù)基金；五是尋求國際社會(huì)和組織的合作與幫助等。

4.按照綜合性方式建設(shè)的原則，由易到難，分階段推進(jìn)

當(dāng)前，我國人大的信息化雖取得了一定成績(jī)，但發(fā)展極不平衡，與實(shí)現(xiàn)電子人大的目標(biāo)差距很大。為此，首先仍要加大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度。著力進(jìn)行人大辦公、辦會(huì)和管理等設(shè)備的現(xiàn)代化裝備或改造，逐步實(shí)現(xiàn)日常運(yùn)作的自動(dòng)化、網(wǎng)絡(luò)化和數(shù)字化。其次，要不斷建立或完善人大的業(yè)務(wù)系統(tǒng)。人大應(yīng)用系統(tǒng)的建設(shè)內(nèi)容上應(yīng)堅(jiān)持綜合與專業(yè)并舉，內(nèi)外系統(tǒng)并重，管理和服務(wù)兼顧的方針，防止“信息孤島”現(xiàn)象。在發(fā)展方式上從上到下、由內(nèi)向外逐步推進(jìn)。再次，加強(qiáng)人大的網(wǎng)站建設(shè)。各級(jí)人大網(wǎng)站應(yīng)統(tǒng)一管理門戶，逐級(jí)分配活動(dòng)窗口。信息提供要真實(shí)、準(zhǔn)確、全面、清晰和及時(shí)連貫；以用戶為中心，提供網(wǎng)站地圖和幫助、下載服務(wù)等便民設(shè)置；支持多種語言。信息形式除文本格式外，也要通過音頻和視頻公布信息。同時(shí)，拓展互動(dòng)、參與功能，豐富參與形式，開辦人大論壇，對(duì)公民普遍關(guān)心的熱點(diǎn)、重點(diǎn)問題進(jìn)行討論、咨詢；提供網(wǎng)絡(luò)信訪系統(tǒng)等。

5.加大立法工作，健全法律制度，營造有利的發(fā)展環(huán)境

總體而言，我國電子政務(wù)的立法建設(shè)仍然明顯滯后于電子政務(wù)的發(fā)展，主要表現(xiàn)為：許多亟待法律規(guī)范的事項(xiàng)并沒有相應(yīng)的法律法規(guī)；不少現(xiàn)行法律規(guī)范中的具體規(guī)定，不能適應(yīng)電子政務(wù)發(fā)展的要求，有的甚至與電子政務(wù)的發(fā)展相抵觸。為此，加緊電子政務(wù)的立法工作，健全法律制度和有關(guān)管理規(guī)定顯得尤為迫切。其基本的思路有三：（1）將現(xiàn)有法律條文或管理?xiàng)l例的內(nèi)容進(jìn)行推展性修訂，納入網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的問題。例如，修改刑法，納入網(wǎng)絡(luò)犯罪；知識(shí)產(chǎn)權(quán)法列入保護(hù)電子內(nèi)容的所有權(quán)等。（2）利用“電子等同”傳統(tǒng)紙張程序的立法原則，立法確定電子認(rèn)證、電子程序等方面的法律效力。（3）根據(jù)形勢(shì)發(fā)展的需要，頒布新的法律或管理?xiàng)l例。當(dāng)前最為緊迫的是制定“信息化促進(jìn)法”、“人大信息化發(fā)展戰(zhàn)略”、“人大信息化績(jī)效考核辦法”等。

6.樹立大培訓(xùn)觀，為電子人大的發(fā)展提供人才資源保障

信息化條件下人大的工作方式與傳統(tǒng)模式有很大不同，遠(yuǎn)程參與、數(shù)字化運(yùn)作越來越突出，安全、保密性要求高，信息處理量將越來越大，時(shí)效性強(qiáng)。這就對(duì)機(jī)關(guān)工作人員、人大代表的綜合素質(zhì)提出了更高的要求。為此，制訂一個(gè)廣泛的“電子公民”教育發(fā)展計(jì)劃顯得尤為重要。一方面要繼續(xù)加大培訓(xùn)力度，強(qiáng)化各級(jí)人大領(lǐng)導(dǎo)層的信息化思維，提高機(jī)關(guān)工作人員的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)知識(shí)和技能。積極創(chuàng)造條件，不斷提高技術(shù)人員的技術(shù)水平，為人大信息化的穩(wěn)步推進(jìn)提供強(qiáng)有力的人才保障。同時(shí)，也不能忽視民眾的宣傳和教育工作，鼓勵(lì)其積極進(jìn)行電子參與。需要指出的是，這里的培訓(xùn)不只是簡(jiǎn)單地教會(huì)如何使用信息和通信技術(shù)，但更重要的是使人們了解新的信息技術(shù)工具所帶來的好處，增強(qiáng)其學(xué)習(xí)和利用技術(shù)的積極性和自覺性，培養(yǎng)人大新的運(yùn)作文化。

7.指導(dǎo)和激勵(lì)并重，逐步建立人大信息化的績(jī)效考核體系

績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建立應(yīng)以黨的十七大關(guān)于政治體制改革的論述、《全國人大信息化建設(shè)規(guī)劃綱要》和《國家電子政務(wù)總體框架》等為依據(jù)，堅(jiān)持“以人為本，全面、可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀”，以需求應(yīng)用為主導(dǎo)，遵循科學(xué)性、系統(tǒng)性、可操作性的原則?？己藘?nèi)容主要包括：公眾滿意度、信息化內(nèi)容、互動(dòng)參與、技術(shù)創(chuàng)新水平、利用率等方面?？荚u(píng)主體的選擇除了政府（包括其聘請(qǐng)專家）之外，還可以是第三方專門研究機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾等。具體評(píng)價(jià)時(shí)要注意定性與定量相結(jié)合，原則性與靈活性、外部績(jī)效和內(nèi)部績(jī)效并重。對(duì)考核結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)的同時(shí)更要注意對(duì)存在的不足和問題進(jìn)行幫扶和指導(dǎo)，提出具體的整改意見和辦法。

［1］Valentina Pop.Parliaments are slow in going online,study shows[EB/OL].http://euobserver.com/883/27175，2008-11-25/2010-02-18.

［2］World e-Parliament Report 2008[R/OL].pp.47-57.http://www.ictparliament.org/index.php?option=com_content&task=view&id=245,2008/2010-03-12.

［3］MomentumResearchGroup.Net Impact 2004-From Connectivity to Productivity，http://www.netimpactstudy.com/pdf/NetImpact_04b.pdf,2004-03-18/2010-01-11.

［4］Kate Lundy.Cyberdemocracy and the Future of the Australian Senate[EB/OL]，Papers on Parliament Vol.34 pp.199-205. http://www.aph.gov.au/SENATE/pubs/pops/pop34/c18.htm,1999/2010-03-11.

［5］Sha Zukang.Welcoming Remarks to the World E-Parliament Conference 2009[EB/OL]，http://www.un.org/esa/desa/ousg/statements/2009/20091103_parliament_conference.2009-11-03/2010-03-11

［6］同［2］p.19.

［7］Shefali Nandan.Lesson from E-government Initiatives in Uttar Pradesh[EB/OL]，p.29.http://www.iceg.net/2008/books/3/4_26-32.pdf 2008/2010-02-20.