人大信訪機制缺失性分析

□ 花傳國 溫 明

當(dāng)前我國已進入改革開放的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟體制深刻變革，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化，大量矛盾和問題通過信訪渠道反映出來。人大的信訪工作是人大常委會聯(lián)系人民群眾、了解社情民意的重要渠道，與其他組織和部門的信訪工作相比，它的特殊性是顯而易見的。做好新時期的人大信訪工作，尤其是涉法涉訴的信訪工作，對于提高人大常委會履職能力，具有重要意義。

一、信訪機制概述

1.信訪制度的歷史沿革

1951年6月7日政務(wù)院頒布的《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》中規(guī)定“各級人民政府對于人民的來信或要求見面談話,均應(yīng)熱情接待,負(fù)責(zé)處理”。這個決定的頒布一般被視為信訪制度正式確立的起點。信訪制度的演變經(jīng)歷了三個階段：一是1951年6月至1979年1月的政治運動型信訪；二是1979年1月至1982年2月的撥亂反正型信訪；三是1982年2月至今的社會穩(wěn)定和諧型信訪。

改革開放以來，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于1982年4月8日下發(fā)了《黨政機關(guān)信訪工作暫行條例(草案)》，1996年我國第一部信訪法規(guī)——國務(wù)院《信訪條例》正式實施，2005年5月1日又實施新修訂的《信訪條例》。新《信訪條例》第十五條明確規(guī)定“信訪人對各級人民代表大會以及縣級以上各級人民代表大會常務(wù)委員會、人民法院、人民檢察院職權(quán)范圍內(nèi)的信訪事項，應(yīng)當(dāng)分別向有關(guān)的人民代表大會及其常務(wù)委員會、人民法院、人民檢察院提出”，確立了分權(quán)和法制化的原則。2007年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步加強新時期信訪工作的意見》開宗明義把信訪工作定位為：信訪工作是黨和政府的一項重要工作，是構(gòu)建社會主義和諧社會的基礎(chǔ)性工作。

2.信訪機制功能

信訪制度具有解決信訪問題、化解社會矛盾、維護社會公正與和諧的功能。它具體表現(xiàn)在三個方面：第一，信訪是公民表達自由的一種途徑，是公民一項重要的民主權(quán)利，即政治參與。國務(wù)院起草的《關(guān)于黨政機關(guān)信訪工作的暫行條例（草案）》中的第二條就明確規(guī)定信訪是憲法賦予公民的民主權(quán)利，我國憲法第四十一條的規(guī)定也為信訪提供了足夠的法律依據(jù)。第二，信訪是個體權(quán)利對公共權(quán)力的控制，是公民監(jiān)督行政權(quán)力、司法權(quán)力的有效途徑，即權(quán)利救濟。從信訪活動的實踐來看，當(dāng)前對社會上一些熱點問題的集體訪，主要集中在行政不當(dāng)、違法行政、司法不公上?！皩穸?，信訪意味著一項簡便、經(jīng)濟、有效而全面的救濟方式，具有保障和維護公民權(quán)利和自由的功能”，它“可以成為行政復(fù)議和行政訴訟的前置程序，也可以受理行政復(fù)議和行政訴訟不受理的案件，法律的合理性問題和國家權(quán)力行為的合理性問題亦可以成為信訪的關(guān)注之焦點；同時，司法程序所不能實現(xiàn)的正義仍然可以在信訪的制度中繼續(xù)探討?？梢?，正是在法律所不及或法律不能發(fā)揮理想效果的地方，信訪起到一種補充的權(quán)利救濟功能”。第三，信訪是反腐倡廉的信息源，也是公民監(jiān)督的重要內(nèi)容。信訪制度的存在，成為反映黨員干部違法違紀(jì)情況的一種主要渠道，是反腐倡廉的重要信息源。在中央國家機關(guān)，各部委紀(jì)檢監(jiān)察部門查處的大量違紀(jì)案件中，有90%以上的案件線索是通過信訪舉報渠道獲得的，信訪舉報為中央國家機關(guān)查處各類違法亂紀(jì)案件提供了重要線索和依據(jù)。

3.信訪機構(gòu)設(shè)置概況

《信訪條例》僅規(guī)定了政府及其工作部門要設(shè)立信訪機構(gòu)，實際上從中央到地方，各級黨委、人大、政府、審判與檢察機關(guān)及政府職能部門，均設(shè)有信訪工作機構(gòu)，其中起到核心作用的是黨委政府聯(lián)合信訪機構(gòu)（在大部分地區(qū)是采用這種體制）。黨委政府聯(lián)合設(shè)立的信訪機構(gòu)是綜合性信訪機構(gòu)，凡是對下屬黨委工作部門、政府工作部門的信訪，都可以向其提出，其權(quán)力最大，業(yè)務(wù)最為繁忙。黨委工作部門和政府部門的信訪機構(gòu)主要管轄對本部門及其下屬部門行為不服提出的信訪案件，辦理黨委、政府信訪機構(gòu)交辦的信訪案件，公檢法則負(fù)責(zé)本職權(quán)范圍的信訪案件辦理。

目前黨政信訪機構(gòu)基本是兩塊牌子一套班子的設(shè)置,也有將黨政信訪機構(gòu)分離，黨內(nèi)信訪機構(gòu)設(shè)在各級黨委秘書部門,不直接處理涉及政府、人大和司法機關(guān)的信訪事項。政府信訪機構(gòu)主要督促辦理轉(zhuǎn)到各政府部門的重要信訪事項并向行政首長負(fù)責(zé),其機構(gòu)向下設(shè)至區(qū)縣一級政府的辦公室。不過黨政信訪機構(gòu)名稱并不統(tǒng)一，有叫信訪局、信訪辦的，有叫信訪工作局、信訪室的，還有一個黨政機關(guān)同時有兩個信訪機構(gòu)。有些地區(qū)甚至在社區(qū)居委會也掛牌設(shè)立這一機構(gòu)，叫社區(qū)信訪接待室。一些相關(guān)職能部門內(nèi)部也設(shè)有信訪機構(gòu)，名稱也不一樣：接待處、接訪處、投訴中心、舉報室等。

二、人大信訪機制存在的問題

信訪總量居高不下的原因固然同我國社會處在轉(zhuǎn)型時期有關(guān)，但信訪運作的不規(guī)范性及體制設(shè)置本身的不合理性也是導(dǎo)致目前無序信訪現(xiàn)象的直接原因。

1.機構(gòu)設(shè)置各異，工作機制不清

《信訪條例》規(guī)定：“縣級以上各級人民政府及其所屬部門按照有利工作、方便信訪人的原則，確定負(fù)責(zé)信訪工作的機構(gòu)（以下簡稱信訪工作機構(gòu)）或者人員，負(fù)責(zé)具體受理、辦理信訪事項?！比欢捎跊]有具體規(guī)定所設(shè)信訪工作機構(gòu)的名稱、工作程序、職責(zé)歸口等事項，我國信訪機構(gòu)數(shù)量龐雜、名稱繁多、效率低下的現(xiàn)象就難以消除。

人大信訪機構(gòu)設(shè)置也是十分混亂，有的信訪機構(gòu)直接隸屬于人大常委會，有的信訪機構(gòu)隸屬于人大常委會辦公廳（室），有的與人大常委會的各個工作委員會（一般是法制工作委員會）放在一起。但是，不管機構(gòu)的具體設(shè)置狀況如何，隨著人大信訪作用的突出，縣級以上的人大常委會一般都按照上面的要求統(tǒng)一設(shè)置了人大信訪工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由人大常委會主任或副主任任組長，各工作委員會主任和辦公室主任為成員，統(tǒng)一協(xié)調(diào)人大的信訪工作。

現(xiàn)行的人大信訪工作機制分工不清。如《鄭州市人大常委會信訪工作程序》規(guī)定：“辦公廳信訪處負(fù)責(zé)處理、協(xié)調(diào)屬于常委會職權(quán)范圍內(nèi)的人民群眾來信來訪”，“各工作委員會受理與本工作委員會有關(guān)的信訪件”。這樣的規(guī)定沒有在信訪工作部門和工作委員會間進行具體明確的界定，造成了范圍不清，職責(zé)交叉，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)。

在我國人大現(xiàn)行信訪制度下，人民代表大會面臨信訪數(shù)量的增多所采用的一個慣常的措施是出于政治調(diào)控的考慮而增加機構(gòu)和人員。這種措施帶來的直接后果就是機構(gòu)臃腫而分散、人員過剩的組織病，更為嚴(yán)重的是這種做法跨越了人大代表個體與公民個體直接聯(lián)系，而把這種聯(lián)系建立在人大機構(gòu)與公民個體之間，背離了代表制的本意。就目前而言，已經(jīng)有不少地方為加強人大的信訪工作而在不斷地增加信訪工作人員和提升信訪機構(gòu)的級別，以此來應(yīng)對日漸增多的信訪數(shù)量和提高人大信訪機構(gòu)的權(quán)威，這一做法并不是一種理性的應(yīng)對措施。

2.機構(gòu)職能不明，工作主體錯位

在現(xiàn)行的人大信訪體制模式下，人大信訪機構(gòu)一般掛在人大常委會辦公廳(室)或者某些工作機構(gòu)下面，往往直接以工作機構(gòu)的名義處理信訪案件。這種模式使人民群眾的意見和建議，即使其中包含人大及其常委會行使權(quán)力很重要的信息，只能到達人大信訪部門，由其轉(zhuǎn)出，根本到不了人大常委會組成人員手中，普通人大代表更一無所知。絕大多數(shù)的人大信訪材料是按照“分級負(fù)責(zé)，歸口辦理”的處理原則，轉(zhuǎn)到“一府兩院”及有關(guān)部門辦理的，然后由人大信訪部門督促落實。這種模式實際上是由人大信訪工作人員代表人大常委會受理信訪，依法查處重要信訪案件；有的工作人員以人大常委會的名義，接受辦理人民群眾來信來訪，查處信訪案件。但實際工作中，一個信訪案件怎樣操作，要進行到哪一步，全是信訪工作人員按自己的理解，自由裁量，往往無須人大常委會集體研究；這樣致使人大的信訪工作機構(gòu)實際上變成了行使人大職權(quán)的機構(gòu)。從憲法和法律的規(guī)定看，人大常委會的工作機構(gòu)應(yīng)該是輔助人大常委會行使職權(quán)的機構(gòu)，它無權(quán)以自己的名義處理應(yīng)該是人大常委會職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)。

信訪工作作為人大常委會的一項重要工作，根據(jù)憲法和法律規(guī)定，人大行使職權(quán)的主體應(yīng)該是人大代表、人民代表大會和人大常委會。而現(xiàn)行的人大信訪體制模式下的人大信訪部門及其工作人員儼然成為人大信訪工作的主體。由人大工作機構(gòu)工作人員來行使人大職權(quán)，這顯然是一種越位的違法現(xiàn)象。這種人大信訪工作機構(gòu)職能的錯誤定位，實際上阻隔了人大代表、人大常委會與人民群眾的聯(lián)系，影響了人民代表大會制度優(yōu)越性的發(fā)揮，背離了人大信訪工作聯(lián)系人民群眾固有的功能。

目前的信訪工作部門缺乏與常委會和工作委員會經(jīng)常性的溝通渠道。一般情況下，地方人大常委會專門的信訪工作部門設(shè)置規(guī)格都比較低，沒有與常委會、工作委員會平等對話和溝通的地位，更沒有列席常委會會議的機會。這樣通常就造成了一方面工作委員會組織開展對“一府兩院”有關(guān)部門的執(zhí)法檢查等監(jiān)督活動，另一方面常委會的信訪部門卻有著大量信訪案件沒有得到有效處理。這種相互封閉相互割裂的工作機制，既浪費了工作資源，又難以達到應(yīng)有的監(jiān)督效果。在實際工作中，信訪部門作為常委會專門的信訪工作部門，基本上受理了全部的來信來訪。除一般信訪件他們可以按程序處理外，對于大量的涉及執(zhí)法問題的案件，由于沒有相應(yīng)的機制設(shè)置和權(quán)力配置，很難轉(zhuǎn)到常委會有關(guān)的工作委員會進行處理。信訪部門對這些案件的處理往往力不從心，事倍功半。

3.法律法規(guī)缺乏，程序模式紛呈

目前我國沒有統(tǒng)一的《信訪法》，而只有國務(wù)院的信訪條例和某些部門的信訪規(guī)范。人大信訪工作沒有自身規(guī)范的全國性的制度文本，不得不借用國務(wù)院《信訪條例》來規(guī)范程序行為，以致長期以來，人大信訪的工作模式就越發(fā)地偏離代表制設(shè)計初衷，總體上與黨政系統(tǒng)的信訪模式別無二致。人大常委會主任或副主任對來信來訪的重視程度和批示情況，直接決定了信訪件的辦理結(jié)果，人大信訪工作中起主要作用的實際仍然是某些居于領(lǐng)導(dǎo)地位的個體，信訪件的辦理結(jié)果也直接依賴于個人權(quán)威，而不是依賴于以集體行使職權(quán)為原則的代表大會或常委會的集體權(quán)威。各級人大在實踐中建立的領(lǐng)導(dǎo)批閱重要信件和定期接訪制度、信息報告制度、復(fù)信回訪制度、催辦制度和審查結(jié)案制度，無不帶有濃重人治和行政色彩。信訪職能的膨脹將導(dǎo)致集體決策的代表機關(guān)日益走向行政化和科層化，從而越發(fā)背離人民代表大會的工作原則。有些地方制定的信訪條例，把人大信訪和“一府兩院”的信訪混為一談，除了對各自的信訪受理范圍作了簡單區(qū)分，其余條款彼此相同。這是人大信訪工作行政化的體現(xiàn)。隨著群眾民主法制意識和人大意識的加強，對人大監(jiān)督“一府兩院”職能的了解，原有的信訪條例已不能適應(yīng)目前的形勢。

在人大信訪具體工作實踐中，各地在機構(gòu)設(shè)置、受理與處理程序、信訪處理依據(jù)等都不一致，工作模式不統(tǒng)一。據(jù)報道，許多地方形成了具有鮮明地方特色的信訪工作模式，如：2003年，貴陽市建立“人大信訪法律咨詢?nèi)铡敝贫龋恐芤淮渭s請“一府兩院”有關(guān)負(fù)責(zé)人、人大代表、法律工作者共同參與接待來訪，時稱“貴陽模式”；還有福建石獅市的市人大與“一府兩院”的“信訪聯(lián)席會議制度”等等。這些地方特色的信訪工作模式出現(xiàn)，一方面說明各地所具有的創(chuàng)新性，另一方面恰恰說明人大信訪工作模式、程序不統(tǒng)一與不規(guī)范。

4.功能定性偏差，受理范圍擴大

長期以來，由于處理信訪問題的指導(dǎo)思想出現(xiàn)了偏差，違背了當(dāng)時設(shè)立信訪機構(gòu)的初衷，把信訪工作當(dāng)作了穩(wěn)定工作的總指揮部。在人大工作實踐中，人大信訪工作與黨政系統(tǒng)的信訪工作一樣，僅僅被視為化解矛盾、調(diào)和糾紛的途徑。基于這種認(rèn)識，導(dǎo)致人大信訪處于頭痛醫(yī)頭、腳疼治腳的被動局面，在工作方式和程序上難以規(guī)范。面對大量的群訪或矛盾激化的各類個訪，往往采用和稀泥的方式，上有領(lǐng)導(dǎo)指令化解的壓力，下有群眾極端不滿的怨氣，相當(dāng)一部分基層信訪問題的處理不得已采取強壓、妥協(xié)、哄騙等法制以外甚至違法的方法。在處理群眾來信來訪時，如對一些上訪老戶、一些言行過激上訪者，信訪工作者一般在信訪人和有關(guān)部門之間做協(xié)調(diào)工作，讓有關(guān)部門做一些妥協(xié)，以緩解矛盾?；谏鲜稣J(rèn)識而產(chǎn)生的信訪處理方式，由于沒有法律的支撐和嚴(yán)格程序上的保障，難以說服信訪人，反而有可能造成信訪人重訪、纏訪不止。而且更大的悲劇在于這種現(xiàn)狀已形成惡性循環(huán)，即通過個案的解決，輿論的宣傳，使大量的社會矛盾涌向信訪渠道，不少信訪者為了達到目的，在每年的“兩會”期間進行擇機信訪，造成重訪、越級訪、集體訪愈演愈烈。這個惡性循環(huán)像滾雪球一樣，越滾越大，已經(jīng)成為當(dāng)前影響社會政治穩(wěn)定的一個突出因素，使更多人寧信訪而不信法。由于一些領(lǐng)導(dǎo)直接過問，通過非正常的行政手段而解決問題的個別案例的示范效應(yīng)，一部分上訪人員發(fā)生了目標(biāo)對象的扭曲，將希望過分地寄托在領(lǐng)導(dǎo)親臨上；而且同時上訪人員也了解政府希望穩(wěn)定，因此大量的群訪、極端上訪的事件層出不窮?！按篝[大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，帶來了極大的負(fù)效應(yīng)。信訪工作預(yù)期的社會穩(wěn)定的目標(biāo)非但沒有實現(xiàn)，反而陷入一種更為可怕的惡性循環(huán)之中。

從信訪的內(nèi)容來看，有相當(dāng)一部分信訪是向國家機關(guān)提出的具有建設(shè)性的建議、批評和意見，對于推進國家機關(guān)依法行政起到了積極的作用。通過信訪這種非法治化的方式，政府的行政權(quán)力不斷受到制約，政府執(zhí)政的水平不斷受到檢驗，司法體制中的種種矛盾不斷得以凸顯，最終推進中國法治化的進程，這一類信訪無疑是立法機關(guān)人大必須接納的。然而相當(dāng)部分的信訪事項受理卻是信訪機構(gòu)錯位、越位的結(jié)果，存在無限擴大信訪受理范圍傾向，人大信訪部門受理、處理的信訪諸多是涉及不服法院裁判的訴訟類信訪，存在對訴訟類信訪事項的處理運用的是法治以外的行政化處理模式，導(dǎo)致許多訴訟類信訪多年申訴不止。按照目前司法獨立的體制，法院審判對象發(fā)覺自己案件有瑕疵或有疑問，應(yīng)通過司法程序來解決，而如今涉法涉訴問題幾乎由司法改為信訪，這就有一個人大信訪機制問題。人大信訪案件的解決，因受到受理、轉(zhuǎn)辦、調(diào)查、處理等環(huán)節(jié)的制約，不可能做到盡善盡美，加之人大信訪不可能直接處理司法實踐中部分個案所存在的問題。這樣，造成人大信訪中涉法涉訴上訪數(shù)量居高不下，使人大涉法涉訴信訪工作經(jīng)常處于“被動、挨罵”的狀況。這一信訪制度的存在很大程度上沖擊了法律的地位，由此所引發(fā)出來的個別案例（特別是為媒體所廣泛追捧的因個別領(lǐng)導(dǎo)人過問而上訪成功案例）所帶來的示范效應(yīng)，在極大地消解法律出臺時人民對法律效用的預(yù)期和實際執(zhí)行過程中對法律真正解決實際問題的有效性的信任。

結(jié) 論

信訪作為中國特色的一種權(quán)利救濟和糾紛解決制度，對管理者而言，處理問題的自由裁量權(quán)較大，解決方式較為靈活；對上訪者而言，無需過多專業(yè)知識，沒有受理范圍限制，沒有嚴(yán)格審級區(qū)別，不交納費用，卻存在解決問題的可能。而管理者的隨意使上訪者有更高期待，導(dǎo)致解決一個舊案件，卻引發(fā)出十個、百個新案件，有時還誤導(dǎo)一些人棄復(fù)議、訴訟等法律途徑而寄希望于領(lǐng)導(dǎo)人的批示，導(dǎo)致越級訪、集體訪、纏訪。對于解決目前信訪困境對策，學(xué)界主要有三種不同觀點：一是改革論；二是弱化論，甚至是取消論；三是折中論。筆者認(rèn)為應(yīng)該實行法治指導(dǎo)下的改革，建立新的信訪機制，促使信訪工作更加貼近改革和發(fā)展的實際，朝著有利于加強黨和政府與人民群眾的血肉聯(lián)系，加強我們的民主政治建設(shè)，全力維護社會穩(wěn)定的方向發(fā)展，為全面建設(shè)小康社會做出新的更大的貢獻。

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