規(guī)范性文件備案審查應(yīng)跳出簡(jiǎn)單二元選擇

□ 李煒煒

自監(jiān)督法實(shí)施以來(lái)，各地相繼出臺(tái)規(guī)范性文件備案審查實(shí)施條例、辦法，規(guī)范性文件備案審查步入實(shí)踐，已時(shí)過(guò)兩年有余。實(shí)踐中，規(guī)范性文件備案審查發(fā)揮了應(yīng)有的效力；但實(shí)踐也證明，各地實(shí)施條例、辦法等所設(shè)定的自行修改或廢止的二元選擇，并不能完全適應(yīng)現(xiàn)實(shí)要求。筆者認(rèn)為規(guī)范性文件備案審查應(yīng)跳出簡(jiǎn)單的二元選擇。

規(guī)范性文件的制定必須合憲，并維護(hù)法制統(tǒng)一，不得同法律、法規(guī)相沖突。因此，原則地來(lái)說(shuō)，超越法律權(quán)限或同法律法規(guī)規(guī)定相抵觸，必須責(zé)成文件制定和發(fā)布單位自行修改或廢止。

但是，有的規(guī)范性文件雖然沒(méi)有超越法定權(quán)限，其具體內(nèi)容也無(wú)同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的地方，但明顯違背法定程序。如某地出臺(tái)水價(jià)調(diào)整文件，物價(jià)部門按照自身職能權(quán)限作出價(jià)格評(píng)審、報(bào)請(qǐng)上級(jí)主管部門核準(zhǔn)、通過(guò)政府授權(quán)發(fā)布等步驟出臺(tái)水價(jià)調(diào)整文件，卻因調(diào)整幅度過(guò)大遭到當(dāng)?shù)厝罕娰|(zhì)疑，并提請(qǐng)當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯?huì)進(jìn)行審查。當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯?huì)經(jīng)過(guò)初步審查后發(fā)現(xiàn)，物價(jià)部門在出臺(tái)水價(jià)調(diào)整文件前沒(méi)有依法召開聽(tīng)證會(huì)，導(dǎo)致價(jià)格評(píng)審缺乏公信力，群眾因此反映較大。據(jù)此，當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯?huì)建議政府暫時(shí)停止執(zhí)行該水價(jià)調(diào)整文件，并由物價(jià)部門組織召開水價(jià)調(diào)整聽(tīng)證會(huì)。經(jīng)過(guò)聽(tīng)證，雖然最終確定價(jià)格只在前一調(diào)整文件的基礎(chǔ)上降低了幾分錢，卻充分體現(xiàn)了人大監(jiān)督和行政程序的法定性。這種情形，按照規(guī)范性文件備案審查相關(guān)規(guī)定是否可簡(jiǎn)單視為修改？假設(shè)最終聽(tīng)證決定的價(jià)格與前一文件一致，其實(shí)質(zhì)內(nèi)容并沒(méi)有修改，又該如何歸類和認(rèn)定。

有的規(guī)范性文件出臺(tái)雖然有超越權(quán)限或同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸以及違背法定程序等問(wèn)題，但造成問(wèn)題出現(xiàn)的根本原因是上級(jí)文件沒(méi)有及時(shí)更新，無(wú)法適應(yīng)實(shí)際需要，而且多年沿襲的做法一直違背上級(jí)規(guī)定。如2009年某縣出臺(tái)文件調(diào)整機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)個(gè)人負(fù)擔(dān)比例，將原來(lái)個(gè)人負(fù)擔(dān)比例由7%提高到8%。有人查閱相關(guān)政策法規(guī)后，認(rèn)為該比例調(diào)整嚴(yán)重違背了上級(jí)相關(guān)文件，應(yīng)予撤銷。因此提請(qǐng)縣人大常委會(huì)審查該文件。該縣人大常委會(huì)經(jīng)過(guò)初審，發(fā)現(xiàn)該縣所處省確定機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)金繳費(fèi)比例的文件，還是其所在省的相關(guān)部門1996年發(fā)布的，其明確規(guī)定個(gè)人負(fù)擔(dān)部分為3%。但十余年來(lái)，各地參照企業(yè)職工標(biāo)準(zhǔn)將機(jī)關(guān)事業(yè)單位個(gè)人負(fù)擔(dān)部分逐步提高，且比例不一，高的達(dá)到了8%，低的也在5%。按照省級(jí)相關(guān)文件，該縣出臺(tái)的文件確實(shí)于法無(wú)據(jù)，原則應(yīng)予撤銷。但如果撤銷該文件將造成該縣養(yǎng)老金千余萬(wàn)元的缺口，嚴(yán)重影響?zhàn)B老金正常支付；如果不作出處理，又無(wú)法面對(duì)申請(qǐng)當(dāng)事人。人大因此面臨尷尬境地。

就工作實(shí)際中遇到的上述情形，現(xiàn)行規(guī)范性文件備案審查所確定的修改或撤銷這一簡(jiǎn)單二元選擇，顯然無(wú)法適應(yīng)實(shí)際需要。根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為應(yīng)進(jìn)一步增加規(guī)范性文件備案審查處理選擇：其一，違反法定程序的，可以責(zé)成相關(guān)責(zé)任單位依程序重新制定。其二，雖超越法定權(quán)限或與法律法規(guī)相抵觸的，但確因?qū)嶋H需要，可在法定時(shí)限內(nèi)依次逐級(jí)提請(qǐng)上級(jí)人大常委會(huì)審查，由上級(jí)人大常委會(huì)根據(jù)實(shí)際需要，督促相關(guān)部門及時(shí)修訂過(guò)時(shí)文件。其三，超越法律權(quán)限或與法律法規(guī)相抵觸，又無(wú)其他情形的，責(zé)成相關(guān)責(zé)任單位修改或撤銷。