上一級人大常委會對下一級人大常委會的監(jiān)督、聯(lián)系與指導研究（下）

□ 謝蒲定

三、對“監(jiān)督、聯(lián)系和指導”的內容和方式的探索

對上級人大常委會如何監(jiān)督、聯(lián)系、指導下級人大常委會，也就是關于“監(jiān)督、聯(lián)系、指導”內容和方式的探索，實際上就是全國人大常委會與地方人大常委會、上下級人大常委會共同實踐和探索的過程。全國人大常委會和上級人大常委會的指導和示范推動了地方人大常委會的實踐，下級人大常委會的一些創(chuàng)新做法被上級人大常委會吸收借鑒，在更高的層次上被采用，從而又在更大的范圍對下級人大常委會作了示范。一般地說，上級人大常委會對下級人大常委會的監(jiān)督，其內容和方式由憲法法律所規(guī)定，各級人大常委會的實踐探索，主要就是對聯(lián)系和指導的內容和方式的探索。30年來各級人大常委會還就如何增強指導、聯(lián)系和監(jiān)督的實效，做了諸多努力；上級人大常委會對下級人大常委會監(jiān)督、聯(lián)系和指導的內容及方式，已形成一些機制、制度和慣例。

上級人大常委會對下級人大及其常委會制定的法規(guī)進行審查。對有立法權的下級人大及其常委會制定的地方性法規(guī)和民族自治地方人大制定的自治條例和單行條例進行批準或備案或撤銷，是上級人大常委會對下級人大及其常委會進行監(jiān)督的重要形式。1979年頒布的全國人大組織法和地方組織法就有了備案審查的明確規(guī)定，1982年頒布的憲法以根本法的形式對此加以確認，2000年頒布的立法法則對法規(guī)備案審查的形式和程序進一步明確。按照憲法法律的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，須報全國人大常委會備案；自治區(qū)人大制定的自治條例和單行條例，報全國人大常委會批準后生效；自治州、自治縣人大制定的自治條例和單行條例，報省、自治區(qū)或者直轄市人大常委會批準后生效，并報全國人大常委會和國務院備案；全國人大常委會有權撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)；省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務院批準的較大的市的人大常委會制定的地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)的人大常委會批準后施行，并由省、自治區(qū)的人大常委會報全國人大常委會和國務院備案。上級人大常委會對報請批準的地方性法規(guī)，應當對其合法性進行審查。全國人大常委會有權撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議，撤銷省、自治區(qū)、直轄市人大常委會批準的違背憲法和立法法有關規(guī)定的自治條例和單行條例。立法法頒布后，為了做好法規(guī)備案審查工作，2004年全國人大常委會成立了法規(guī)審查備案室，省級人大常委會也大都由法工委專門機構和人員負責該項工作。

上一級人大常委會對下一級人大及其常委會制定的（非立法性）規(guī)范性文件進行備案審查。對下一級人大及其常委會制定的決議、決定，即非立法性規(guī)范性文件進行備案審查，是上級人大常委會對下級人大及其常委會進行監(jiān)督的又一重要形式。全國人大常委會和地方各級人大常委會有權審查、撤銷下一級人大及其常委會作出的超越法定權限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利，或者增加公民、法人和其他組織的義務的，同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的或者有其他不適當?shù)臎Q議、決定。2007年1月各級人大常委會監(jiān)督法實施后，許多地方人大常委會制定和完善了規(guī)范性文件備案審查制度，健全和充實了機構和人員，并且逐步使規(guī)范性文件備案審查工作開展起來。一些省級人大常委會在法工委下設立備案審查機構，負責對同級“一府兩院”和下級人大及其常委會制定的法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件的實質性審查或備案審查。

下一級人大常委會負責人列席上一級人大常委會會議。下一級人大常委會負責人列席上一級人大常委會會議，始于五屆全國人大常委會。1980年4月全國人大常委會第十四次會議，邀請省、自治區(qū)、直轄市人大常委會負責同志列席。此后邀請省級人大常委會負責人列席全國人大常委會會議成為慣例。彭真認為這是一個好制度，一種簡便易行和有效的聯(lián)系辦法，利于溝通情況，交流經(jīng)驗，解決問題。這種聯(lián)系，可以使全國人大常委會的工作得到有力的幫助，較密切地聯(lián)系實際，可以使工作少出差錯，使決定較切合實際[1]。1982年通過的全國人大組織法規(guī)定，全國人大常務委員會舉行會議的時候，可以由各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會派主任或者副主任一人列席會議，發(fā)表意見。從而使這一聯(lián)系方式法律化和制度化。參照全國人大常委會的做法，地方各級人大常委會舉行會議的時候，也邀請下一級人大常委會負責人列席。

上一級人大常委會召集下一級人大常委會負責同志座談會。1980年4月全國人大常委會首次召開省、自治區(qū)、直轄市人大常委會負責人的座談會，1981年3月，全國人大常務委員會又召開了第二次座談會，聽取地方人大常委會同志的經(jīng)驗介紹和情況反映。在這兩次座談會上，彭真同志就地方人大常務委員會的職權、任務、工作以及上下級人大常務委員會之間的關系等問題做了非常重要的講話，對初創(chuàng)時期的地方各級人大常委會制度建設和工作的健康發(fā)展，發(fā)揮了重要的指導作用。實踐表明，座談會是全國人大常委會加強與省級人大常委會聯(lián)系和對省級人大常委會指導的很好的形式，對全國人大常委會工作的改進、地方人大常委會工作的開展，都是有利的[2]。以后全國人大常委會還多次召集這類座談會。地方人大常委會的同志對這種聯(lián)系和指導方式非常認同，在1993年7月3日全國省級人大常委會負責人座談會上，大家建議全國人大常委會要多開一些地方人大座談會，互相交流情況，總結經(jīng)驗。田紀云同志表示贊成，并建議召開座談會可以采取多種形式，如常委會會議結束后，把列席會議的省級人大常委會負責同志留下來，開個座談會；也可以在每年的全國人大會議期間，把各省級人大常委會的負責同志召集在一起開個座談會；還可以分片召開地方人大座談會，以及召開社會主義市場經(jīng)濟立法等專題座談會[3]。30年來地方人大常委會也大都多次召集下一級人大常委會負責人座談會，既加強與下一級人大常委會的聯(lián)系，又給下一級人大常委會的工作給予指導。

上一級人大專門委員會（或常委會工作委員會）召集專門的工作座談會或研討會。上級人大專門委員會或常委會工作和辦事機構，召集各種類型的座談會、研討會，總結和交流工作經(jīng)驗，可以很好地推動下級人大常委會工作的開展。六屆全國人大期間，全國人大各專門委員會也加強了同地方人大常委會的聯(lián)系。財經(jīng)委員會先后倡議召開了華東、中南、西北、西南、東北、華北各省、自治區(qū)、直轄市人大財經(jīng)委員會工作座談會，教科文衛(wèi)委員會召開了東北、華北和華東15省、自治區(qū)、直轄市人大教科文衛(wèi)委員會工作座談會，華僑委員會邀請一些省、自治區(qū)人大僑委會或人大分管僑務工作的負責人舉行了兩次座談會，民族委員會同一些省、自治區(qū)以及自治州、自治縣的同志座談研究起草自治條例問題等等[4]。此后，全國人大大多數(shù)專門委員會較經(jīng)常地分片召開地方人大專門委員會或工作委員會負責人座談會，研究和交流人大工作經(jīng)驗。全國人大常委會辦公廳還多次邀請各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會機關負責同志，座談改進選舉、代表聯(lián)系和信訪等工作。為了加強同下一級人大常委會專門工作的聯(lián)系，由上級人大專門委員會或者上級人大常委會工作和辦事機構，召集有關專門工作的座談會越來越普遍。

上級人大常委會（或其工作和辦事機構）舉辦培訓班。上級人大常委會或其工作和辦事機構舉辦培訓班，對下級人大常委會組成人員、常委會機關干部進行培訓，始于六屆全國人大期間。1985年，全國人大常委會法制工作委員會和司法部聯(lián)合舉辦了立法干部培訓班，由各省、自治區(qū)、直轄市和經(jīng)濟特區(qū)、沿海開放城市人大常委會選派從事立法工作的干部參加[5]。全國人大專門委員會和常委會辦事機構為了加強與地方人大對口的聯(lián)系，辦了各種類型的培訓班，對人大常委會組成人員和常委會機關相關干部進行業(yè)務培訓。事實證明，舉辦培訓班對加強聯(lián)系和指導效果明顯。地方各級人大常委會也非常重視培訓工作，特別是對換屆后新到人大的常委會組成人員和工作人員的任職和業(yè)務培訓，列入常委會工作計劃，做統(tǒng)籌安排。全國人大常委會辦公廳和省級人大常委會辦公廳大都建立了培訓中心，設置了負責培訓的機構和人員，上海市人大常委會還設立了培訓工作委員會，開展對本級和下級人大代表、人大常委會組成人員、常委會工作人員的培訓。2005年中共中央9號文件下發(fā)后，各級人大常委會更加重視該項工作。

上級人大常委會向下級人大常委會印發(fā)指導性文件。上級人大常委會向下印發(fā)指導性文件，是指導下級人大常委會工作的重要形式。上級人大及其常委會制定的法律法規(guī)、通過的決議決定、對下級人大詢問的一些法律法規(guī)釋疑和工作答復，以及一些重要的講話、工作總結、工作要點、調研報告、對下級人大常委會工作的指導性意見等，多以文件的形式下發(fā)。特別是在縣鄉(xiāng)換屆選舉中，全國人大對地方人大進行工作指導，要印發(fā)一系列的指導性文件和材料，如換屆選舉宣傳提綱、工作簡報、如何搞好選舉的有關通知和要求、解答法律問題等；地方上級人大常委會也要轉發(fā)和印發(fā)一系列指導換屆選舉的文件，提出具體要求和統(tǒng)一安排（當然，對換屆選舉的指導不限于此，還有座談會、培訓班、檢查指導等方式）。

上級人大常委會與下級人大常委會聯(lián)合開展某項工作。上下級人大常委會聯(lián)合開展某項工作，即上下聯(lián)動起源于地方人大開展的執(zhí)法檢查。上下聯(lián)動開展執(zhí)法檢查，便于上級人大常委會在執(zhí)法檢查中對下級人大常委會的聯(lián)系和指導，有利于上級人大常委會全面掌握和了解本區(qū)域范圍內貫徹執(zhí)行法律法規(guī)的情況，還有利于形成聲勢，引起被執(zhí)法檢查單位的重視，促進檢查所發(fā)現(xiàn)問題的解決。除了執(zhí)法檢查，上下聯(lián)動還被應用于專項工作評議、代表視察等。如2008年懷柔區(qū)人大常委會配合北京市人大常委會，采取市、區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級聯(lián)動的形式對食品衛(wèi)生與安全及清真食品生產(chǎn)經(jīng)營有關法律法規(guī)進行執(zhí)法檢查；嘉興市人大常委會根據(jù)浙江省人大常委會的統(tǒng)一部署，協(xié)調各縣（市、區(qū)）人大常委會圍繞政府教育投入情況和農(nóng)村教育工作情況等，上下聯(lián)動開展教育專項審議工作，效果良好。

上一級人大常委會委托下一級人大常委會開展某項工作。全國人大常委會的執(zhí)法檢查，有的情況下委托地方人大常委會實施。如，1994年八屆全國人大常委會對反不正當競爭法、消費者權益保護法、產(chǎn)品質量法、關于懲治生產(chǎn)銷售偽劣商品犯罪的決定的執(zhí)法檢查，安排了北京、上海、云南、海南、內蒙古進行自查；對農(nóng)業(yè)法的執(zhí)法檢查，安排了湖北、陜西、安徽、黑龍江進行自查。監(jiān)督法規(guī)定，全國人大常委會和省、自治區(qū)、直轄市人大常委會根據(jù)需要，可以委托下一級人大常委會對有關法律、法規(guī)在本行政區(qū)域內的實施情況進行檢查；受委托的人大常委會將檢查情況書面報送上一級人大常委會。除執(zhí)法檢查外，全國人大常委會和地方人大常委會組織的代表履職活動如專題調研、集中視察等，有時也會采取委托下一級人大常委會進行的形式。如全國人大常委會經(jīng)常將征求對法律草案的意見和聯(lián)系全國人大代表的工作等，委托各省級人大常委會協(xié)助辦理。

上級人大常委會就下級人大常委會的有關請示或詢問給予解答。省級人大常委會經(jīng)常就工作中的法律適用、法律程序、選舉工作和其他有關問題，向全國人大常委會提出詢問，全國人大常委會工作機構如法工委等具體答復。30年來全國人大常委會工作機構就省級人大常委會的詢問，做了大量的答復，這些帶有立法性質的解答，很具體地指導了地方人大常委會的工作，成為我國法制不可缺少的組成部分。在地方，下級人大常委會在選舉工作和法律適用、執(zhí)行上級人大及其常委會決議決定等工作中碰到的問題，也經(jīng)常請示上級人大常委會，要求給予解釋或解答，由上級人大常委會做出權威的解釋，如浙江省人大常委會對景寧畬族自治縣人大常委會關于“灘坑電站景寧庫區(qū)復建鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有關事項請示”的答復，安徽省人大常委會關于“繁昌縣人大常委會有關發(fā)文問題請示”的答復等。對下級人大常委會的詢問，必要時或者涉及國家立法問題時，由省級人大常委會請全國人大常委會解答。

上一級人大常委會就某項工作征求下一級人大常委會的意見。早在1980年，全國人大常委會將重要的法律草案，如中華人民共和國國籍法草案、中華人民共和國婚姻法修改草案發(fā)給省、自治區(qū)、直轄市人大常委會征求意見。以后全國人大常委會將法律草案征求省級人大常委會意見成為慣例。省級人大常委會和有立法權的地方人大常委會，也將地方性法規(guī)草案發(fā)給下級人大常委會征求意見。此外，上級人大常委會經(jīng)常就擬定的立法計劃和其他重要工作計劃、常委會工作報告等征求下級人大常委會意見。甘肅省人大常委會在市縣人大常委會建立立法聯(lián)系點，也是就立法工作更好地與下級人大常委會聯(lián)系溝通、進行調研和征求意見做的探索。

上一級人大常委會通過機關報刊、內部材料等指導和聯(lián)系下級人大常委會。全國人大常委會辦公廳主辦的《中國人大》（前身為《人大工作通訊》），刊載全國人大常委會領導人的講話和指示、權威分析和理論闡述，總結、介紹地方人大及其常委會的經(jīng)驗；各省級人大常委會也都相繼創(chuàng)辦了公開出版的機關刊物（山西省為報紙），還有一些內部報刊；有的市縣人大也辦了內部刊物。這對加強工作聯(lián)系和業(yè)務指導，交流工作經(jīng)驗，推動人大常委會工作起了積極作用?；ヂ?lián)網(wǎng)是新的聯(lián)系、溝通媒體，全國人大常委會和各省級人大常委會已大都建立了自己的網(wǎng)站，在工作聯(lián)系和業(yè)務指導方面的作用越來越明顯。

上級人大常委會負責人和組成人員的視察、調研。從全國人大常委會來看，委員長、副委員長到各地考察、調查時，很注意了解當?shù)厝舜蠊ぷ鞯那闆r，聽取地方人大的意見，對地方人大工作給予指導和幫助。全國人大常委會組成人員和各專門委員會的同志到地方進行調查研究時，也注意聽取地方人大和人大代表的意見；常委會工作機構和辦事機構的同志也經(jīng)常到地方調研和聽取意見。地方人大常委會負責人和常委會組成人員也非常重視通過視察、調研等，傳遞信息，指導工作。許多地方建立了人大常委會主任和副主任對口聯(lián)系下級人大常委會的制度，人大常委會和人大有關專委會、常委會工作部門有關人員也經(jīng)常到下級人大視察、調研等。

四、進一步規(guī)范上下級人大常委會之間的指導、聯(lián)系與監(jiān)督

上下級人大常委會之間的指導、聯(lián)系與監(jiān)督，除了監(jiān)督關系外，大多尚無明確具體的法律規(guī)定，主要依據(jù)慣例、實踐經(jīng)驗和上級人大的示范，形成的一些機制和制度也是初步的。即便是法律規(guī)定得較為明確的“監(jiān)督”，由于程序和機制等因素，人大常委會也難以真正“作為”，比如現(xiàn)實中罕有撤銷下一級人大常委會不適當?shù)姆ㄒ?guī)或其他規(guī)范性文件的實例。許多從事人大工作的同志，特別是基層人大工作的同志，對上下級人大常委會的關系，特別是“聯(lián)系”和“指導”關系，理解得不一定完全恰切到位，具體把握和運用這種關系也就難以得心應手。人大常委會組成人員特別是常委會負責人，大都來自黨政部門，適應集體領導和上下級監(jiān)督、聯(lián)系、指導關系也要一個過程，業(yè)已形成的黨政工作方式難免帶到常委會工作崗位。在把握上下級人大常委會關系時，習慣于主要領導拍板、負責，和上級領導下級、指揮下級，自覺不自覺地把上下級人大常委會關系實際定位為領導關系、過多“干預”。而下級人大常委會以黨政部門的思維方式，對上級人大常委會有過多的要求和期望，也容易誘致上級人大常委會“越位”?；蛘呱霞壢舜蟪Ｎ瘯诜杀O(jiān)督和聯(lián)系指導上“不作為”，浮于表面、流于形式，忽視對下級人大常委會工作切合實際的聯(lián)系指導，缺乏有的放矢的指導和效果明顯的聯(lián)系，出現(xiàn)“缺位”?；蛘邔β?lián)系指導不知如何下手，擺不正位置，存在一些不規(guī)范、不恰當?shù)摹板e位”情況，如上級人大常委會出面考核或評比下級人大常委會的工作等做法。

在把握和處理上下級人大常委會之間的監(jiān)督、指導與聯(lián)系關系上，基層人大工作者總結的“理解不指責、聯(lián)系不干預、指導不越位、尊重不放任、參與不包辦”，是很有意義的。從目前來看，一是要完善備案審查制度，在制定相關制度和安排相關工作時，重視對下級人大常委會制定的法律法規(guī)和規(guī)范性文件的備案和審查，切實把這項工作開展起來。二是改進上下級人大常委會的聯(lián)系辦法，規(guī)范和明確聯(lián)系方式、內容及工作措施，將現(xiàn)行的召開座談會、邀請列席人大常委會會議、上下聯(lián)動進行執(zhí)法檢查和視察、人大常委會組成人員分片聯(lián)系下級人大等工作規(guī)范化、經(jīng)?；?、制度化。三是進一步健全“聯(lián)系、指導”行之有效的工作制度，如學習培訓制度、會議制度、視察調查制度、聯(lián)系選舉單位制度等，注重操作性和實效性，力戒形式主義。四是要重視并且要恰當適度地指導下級人大常委會的業(yè)務，及時提供指導意見，適時推介典型，介紹先進的經(jīng)驗和做法，但也要避免指導越位。五是人大常委會負責人要多深入實際調研、視察，宣傳政策和法律法規(guī)，交流信息，實實在在指導下級人大解決自身建設中存在的問題。六是人大常委會要加強自身建設，常委會組成人員和工作人員要熟悉法律有關規(guī)定，全面理解我國人民代表大會制度的特點，掌握人大常委會的工作方式，尤其是全國人大常委會和省級人大常委會要做好示范和指導。

最后，上下級人大常委會的“監(jiān)督、聯(lián)系與指導”，與總的政治體制特別是黨政關系狀況有很大關系。如果人大及其常委會的法律地位難以實現(xiàn)、作用難以發(fā)揮，他們就希望上級人大常委會給予強力支持，能有個較權威的“說法”；下級人大常委會要進行某項“有難度”的職能活動，他們則希望借助上級人大的力量排除阻力，使之能夠開展起來；特別是在需要人大常委會創(chuàng)造性地開展工作的領域，如果沒有“硬邦邦”的“說法”和支持，下級人大常委會就會畏首畏尾、瞻前顧后，不敢大膽發(fā)揮主觀能動性；在遇到諸如機構、人員、編制、經(jīng)費等困難時，很希望上級人大常委會像黨政部門的上級那樣給予解決或干預。事實上，作為地方國家權力機關和代議機關，從理論上來說其權力來源不是在上級；但現(xiàn)實中還沒有形成清晰的機制和具體制度，以體現(xiàn)人大及其常委會同選舉它的人民的關系。而且，完全理順人大常委會與同級黨委及“一府兩院”的關系尚需一個過程，人大常委會獨立自主地行使某些特定職權時有時會感到牽制和壓力。就目前來看，人大常委會職能作用發(fā)揮得如何，很大程度上取決于同級黨委的重視和支持，一些困難和問題的解決，也取決于同級黨委的支持和政府的配合，而與上級人大常委會的指導或監(jiān)督關系不大。與此同時，由于人民對自己的代表和權力機關的監(jiān)督，尚未形成可操作的制度和機制，常委會及其組成人員對來自于民眾的壓力有可能不敏感；而它們的工作績效難以量化和評估，干好干壞都是自己評價自己，所謂“依法履職”往往成了“良心工程”，很大程度上取決于常委會組成人員的自覺，以及主要負責人的魄力和影響力。許多基層人大常委會為了能夠量化評估、提高下級人大常委會（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大）工作效果，以種種方式對下級人大常委會進行考核、評比、獎懲等，這就使上下級人大及其常委會的關系發(fā)生錯位。筆者以為最關鍵的不在于從邏輯上如何“定位”或“加強”上下級人大常委會之間的關系，而在于通過不斷深化政治體制改革，建立健全人民群眾監(jiān)督人大及其常委會、人大及其常委會向人民負責的制度和機制，并進一步理順黨委、人大、政府三者的關系。這一關系理順了，上下級人大常委會之間的“監(jiān)督、聯(lián)系與指導”關系也就容易理順了。

注釋：

[1]彭真：《關于地方人大常委會的工作》（1980年4月18日），見劉政等《人民代表大會工作全書》第1004～1005頁，中國法制出版社1999年1月版。

[2]楊尚昆：《全國人大常委會工作報告——1981年12月7日在第五屆全國人民代表大會第四次會議上》。

[3]田紀云：《在省、自治區(qū)、直轄市人大常委會負責人座談會上的講話》（1993年7月3日），見劉政等《人民代表大會工作全書》第1061頁，中國法制出版社1999年1月版。

[4]陳丕顯：《全國人大常委會工作報告——1986年4月2日在第六屆全國人民代表大會第四次會議上》。

[5]陳丕顯：《全國人大常委會工作報告——1986年4月2日在第六屆全國人民代表大會第四次會議上》。