對(duì)間接選舉人大代表工作現(xiàn)狀的分析與反思

□ 王安澤

《選舉法》自1979年7月1日頒布實(shí)施以來(lái)，歷經(jīng)4次修改日趨完善，有效運(yùn)用于我國(guó)各級(jí)人大代表的選舉工作實(shí)踐，有力推動(dòng)了我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)和人民代表大會(huì)制度的進(jìn)步。但從地方人大工作的實(shí)踐看，在直接選舉縣、鄉(xiāng)級(jí)人大代表中，不論是代表候選人的推薦、提名方式、代表候選人情況介紹、正式代表候選人的最終確定，還是正式代表的選舉產(chǎn)生，都比間接選舉上一級(jí)人大代表工作深入細(xì)致、直觀透明；從地方人大工作的理論研究看，對(duì)間接選舉上一級(jí)人大代表候選人的推薦、提名方式等加以探討研究的文稿更少。為什么會(huì)形成這種局面呢？筆者認(rèn)為有必要重新熟悉法律相關(guān)規(guī)定，正視間接選舉代表工作的現(xiàn)狀。

一、現(xiàn)狀分析

《選舉法》第七章第二十九條第二款規(guī)定：“各政黨、各人民團(tuán)體，可以聯(lián)合或者單獨(dú)推薦代表候選人。選民或者代表，十人以上聯(lián)名，也可以推薦代表候選人。推薦者應(yīng)向選舉委員會(huì)或者大會(huì)主席團(tuán)介紹候選人的情況?！钡谌畻l第一款規(guī)定：“全國(guó)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表候選人的名額，應(yīng)多于應(yīng)選代表的名額。”第二款規(guī)定：“由地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉上一級(jí)人民代表大會(huì)代表候選人的名額，應(yīng)多于應(yīng)選代表名額五分之一至二分之一?！钡谌粭l第二款規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)在選舉上一級(jí)人民代表大會(huì)代表時(shí)，提名、醞釀代表候選人的時(shí)間不得少于兩天。各該級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)將依法提出的代表候選人名單印發(fā)全體代表，由全體代表醞釀、討論。如果所提候選人的人數(shù)符合本法第三十條規(guī)定的差額比例，直接進(jìn)行投票選舉。如果所提候選人的人數(shù)超過(guò)本法第三十條規(guī)定的最高差額比例，進(jìn)行預(yù)選，根據(jù)預(yù)選時(shí)得票多少的順序，按照本級(jí)人民代表大會(huì)的選舉辦法根據(jù)本法確定的具體差額比例，確定正式代表候選人名單，進(jìn)行投票選舉。”第三十二條規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)在選舉上一級(jí)人民代表大會(huì)代表時(shí)，代表候選人不限于各該級(jí)人民代表大會(huì)的代表?！?/p>

《地方組織法》第八條關(guān)于“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)行使下列職權(quán)”中第七款規(guī)定：“選舉上一級(jí)人民代表大會(huì)代表?！钡谒氖臈l關(guān)于“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使下列職權(quán)”中第十三款規(guī)定：“在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，補(bǔ)選上一級(jí)人民代表大會(huì)出缺的代表和罷免個(gè)別代表?！?/p>

以上條款雖對(duì)代表候選人的提名方式、差額比例、正式代表候選人的確定，以及代表選舉產(chǎn)生的責(zé)任主體等有了明確規(guī)定，完全適用于間接選舉，但在地方人大工作實(shí)踐中，法律規(guī)定的三種提名方式，有的地方幾乎被政黨包攬了，人民團(tuán)體提名和代表十人以上聯(lián)名推薦權(quán)幾乎全被組織意圖取代了，或被做工作做掉了；代表候選人考察一般是組織部門(mén)牽頭，人大相關(guān)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人配合參與；“代表候選人的名額，應(yīng)多于應(yīng)選代表名額五分之一至二分之一”的差額比例，有的地方也嚴(yán)格控制在“五分之一”的最低線之內(nèi)；選舉上一級(jí)人大代表的工作，有的地方人大常委會(huì)圖省心，主動(dòng)放棄主導(dǎo)地位，交給了黨委或組織部門(mén)。這樣極容易讓人們產(chǎn)生人大選舉上一級(jí)人大代表是由組織部門(mén)包辦的、這種選舉只是走程序的錯(cuò)覺(jué)。

二、反思與建言

那么，怎樣才能改變這一現(xiàn)狀呢？筆者建議：

一要加強(qiáng)指導(dǎo)，區(qū)別對(duì)待。在間接選舉中，應(yīng)該對(duì)提名推薦全國(guó)、省級(jí)人大代表候選人與市級(jí)人大代表候選人區(qū)分開(kāi)來(lái)。因?yàn)槿珖?guó)和省級(jí)人大及其常委會(huì)有立法權(quán)，全國(guó)人大代表有參與討論、修改憲法法律的權(quán)利，省級(jí)人大代表有參與討論、修改、制定法規(guī)的權(quán)利，他們的素質(zhì)和履職能力，不僅影響到人大工作的水平，而且決定著國(guó)家或一個(gè)地方的走向，關(guān)系每一個(gè)公民的切身利益。而市級(jí)人大一般沒(méi)有立法權(quán)（除較大的市以外），憲法法律賦予市級(jí)人大及其常委會(huì)的職權(quán)與縣級(jí)人大及其常委會(huì)是相同的。為此，筆者建議，各級(jí)黨委對(duì)提名推薦全國(guó)、省級(jí)人大代表候選人，必須加強(qiáng)具體指導(dǎo)，嚴(yán)格資格審查，提高準(zhǔn)入門(mén)檻，確保代表候選人具有廣泛的代表性、堅(jiān)定的人民性和素質(zhì)的多樣性；而對(duì)市級(jí)人大代表候選人提名、推薦不必搞得過(guò)于神秘，應(yīng)該放手，做到公開(kāi)、透明、民主。早日實(shí)現(xiàn)“上套下靠”，即省級(jí)人大代表上套全國(guó)人大代表的做法，市級(jí)人大代表參照縣級(jí)人大代表的做法。

二要平等對(duì)待三種提名方式。選舉法中“各政黨、各人民團(tuán)體，可以聯(lián)合或者單獨(dú)推薦代表候選人。選民或者代表，十人以上聯(lián)名，也可以推薦代表候選人”的規(guī)定，是明確的、具體的。不論是縣級(jí)以上黨委及組織部門(mén)，還是人大及其常委會(huì)，都應(yīng)該帶頭崇尚法律、敬畏法律，帶頭遵守法律、執(zhí)行法律，平等對(duì)待政黨、人民團(tuán)體和代表十人以上聯(lián)名推薦的代表候選人，把該由政黨提名的交給政黨，把該由人民團(tuán)體提名的交給人民團(tuán)體，把該由代表十人以上聯(lián)名推薦的放給代表。作為黨委、人大關(guān)鍵是做好領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和引導(dǎo)；作為上一級(jí)黨委、人大決不能拿“人大代表是職務(wù)”，要求下一級(jí)黨委、人大違背法律規(guī)定、按組織意圖提名；作為同級(jí)黨委更不能以“人大代表是職務(wù)”為借口，包攬?zhí)崦麢?quán)。

三差額比例要由法定下線向上線擴(kuò)大。我國(guó)選舉法第三十條第一款規(guī)定：“全國(guó)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表候選人的名額，應(yīng)多于應(yīng)選代表的名額。”第二款規(guī)定：“……由地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉上一級(jí)人民代表大會(huì)代表候選人的名額，應(yīng)多于應(yīng)選代表名額五分之一至二分之一。”但在間接選舉上一級(jí)人大代表的實(shí)踐中，有的為了減少選舉環(huán)節(jié)、確保選舉一次性成功，有的為了減少選舉壓力、確保組織意圖，不論是初步代表候選人的提名，還是正式代表候選人的確定，其差額比例一般都嚴(yán)格控制在“五分之一”的法定下線，很少見(jiàn)向“二分之一”法定上線發(fā)展的勢(shì)頭，無(wú)形中造成人大代表在選舉中只有選舉權(quán)，難有選擇權(quán)。只有在今后的間接選舉中，正式代表候選人的差額比例能突破“五分之一”的法定下線，并逐步走向“四分之一”、“三分之一”，最終達(dá)到“二分之一”法定上線時(shí)，代表在選舉上一級(jí)人大代表中才能擁有更多的選擇權(quán)，實(shí)現(xiàn)多中選好、好中選優(yōu)、優(yōu)中選強(qiáng)；人大代表整體素質(zhì)才能提高，人大代表的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和作為意識(shí)才能增強(qiáng)。

四要理順關(guān)系，主動(dòng)承擔(dān)法定責(zé)任。在間接選舉中，同級(jí)黨委處于領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)地位，人大是選舉工作主體、組織者，黨委組織人事部門(mén)是參與、配合的關(guān)系，這種關(guān)系是不能混淆的。筆者認(rèn)為，在依法治國(guó)的今天，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定了憲法、法律，地方黨委同樣應(yīng)帶頭遵守憲法、法律，帶頭在憲法、法律范圍內(nèi)活動(dòng)，帶頭執(zhí)行法定的選舉規(guī)定和程序，支持人大依法行使職權(quán)，做好選舉工作?！兜胤浇M織法》第八條的第四款至第七款，對(duì)地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的組成人員、“一府兩院”負(fù)責(zé)人和上一級(jí)人民代表大會(huì)代表都有明確具體的規(guī)定。從法律規(guī)定看，人代會(huì)的選舉工作是人大的分內(nèi)工作，從候選人提名方式、考核材料形成、正式代表候選人確定、選舉辦法擬定、選票制作、選舉會(huì)場(chǎng)清點(diǎn)人數(shù)等環(huán)節(jié)，人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)全過(guò)程參與，不能成了門(mén)外漢。地方各級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，自覺(jué)站在完善人民代表大會(huì)制度、提高黨的執(zhí)政能力的高度，帶頭信仰法律、維護(hù)法律尊嚴(yán)，帶頭推進(jìn)基層民主法制建設(shè)，依法履行法定責(zé)任，樹(shù)立人大選舉權(quán)威，切實(shí)承擔(dān)起人代會(huì)法定選舉工作任務(wù)，將人代會(huì)間接選舉程序安排得更合法、選舉工作組織得更完好。