關于人代會簡報工作的幾點思考

□ 陳書僑

簡報，顧名思義就是內容簡明的報道。它是一種古老的文體，其起源可追溯到西漢初期,那時名為邸報。到了唐代，開始出現(xiàn)雕版印刷的邸報。簡報發(fā)展到現(xiàn)在，已經成為一個通報情況、交流信息、介紹經驗、指導工作的文種。人代會簡報是在人民代表大會會議期間由各代表團編寫，經大會秘書處統(tǒng)一審核和印發(fā)的一種會議材料。

一、關于簡報的定位和作用

人大作為國家權力機關，主要是通過會議的形式來討論決定重大事項。人代會簡報是反映人大代表審議意見的重要載體，也是會議成果的重要體現(xiàn)。如果說每位代表的發(fā)言是一個音符，簡報則是大會的交響樂曲。簡報工作是大會組織和會務工作的重要方面，是為大會和代表服務的重要內容。對于全國人大和一些地方人大來說，編印人代會簡報還是一項法定工作。全國人民代表大會議事規(guī)則規(guī)定，代表大會會議期間，代表在各種會議上的發(fā)言，整理簡報印發(fā)會議。全國人大以法律的形式把簡報工作明確下來。一些地方人大也在自己的議事規(guī)則中對簡報工作作出相應規(guī)定。對于已把簡報工作寫入法律法規(guī)的人大來說，簡報是有法律定位的，整理簡報印發(fā)會議是法律賦予的職責，也是開好大會和服務代表的要求。

簡報的作用，見仁見智。有的認為簡報十分重要，有的認為簡報可有可無，也有的認為簡報會中是寶，會后是草。筆者認為，簡報的作用是由人大和人大代表的作用決定的，簡報有著重要的功能和作用。

一是交流審議意見。我國各級人大為了體現(xiàn)代表的廣泛性，代表人數(shù)都比較多。越是高層的人大，代表人數(shù)越多。福建省人大現(xiàn)有550名代表，全國人大現(xiàn)有2984名代表。由于代表眾多，代表們不可能在代表大會全體會議上審議各項報告和議案，只能在各代表團全團會議或者分組會議上進行審議。大會編發(fā)的簡報，就起到反映審議情況、傳遞審議信息、交流審議意見、引導會議進行的作用。

二是匯集重要民意。簡報主要反映代表審議的重要意見，包括對某些具體政策的不同意見及對工作的批評和建議。人大代表是人民的代言人。人大代表的審議發(fā)言，體現(xiàn)代表智慧，反映社情民意。簡報匯集代表們的真知灼見，就如珍珠集于玉盤，這些匯集而成的智慧是十分珍貴的，是治理國家的最重要民意信息。

三是記載會議狀況。簡報可以如實記載會議審議狀況和代表審議發(fā)言，便于歸檔存查。人代會期間，各位代表都要審議發(fā)言。各代表團的簡報記錄人員所作的記錄，由于是手書草寫，不便存檔，真正留給歷史查考和代表存藏的是大會編印的簡報。

四是推動工作改進。大會主席團和各位人大代表通過簡報及時了解和掌握大會審議情況和代表審議意見，有利于科學決策和民主決策。人大常委會和“一府兩院”通過簡報了解代表對其工作的意見、建議，有利于改進各項工作。大會期間，通過簡報了解代表對會議文件的修改意見，有利于及時修改完善會議文件。

二、關于簡報存在的問題和成因

簡報工作年年做，年年有新的要求，年年有新的改進，但仍然存在一些矛盾和問題。

一是簡報絕對數(shù)量太多。這是就人代會簡報總量而言的。全國人大有近3000名代表，簡報刊登每位代表一段審議發(fā)言，就要刊登3000段審議發(fā)言；簡報刊登每位代表提出的一條建議，就要刊登3000條建議。任何一個數(shù)乘以3000就成為一個巨大的數(shù)。十一屆全國人大二次會議原定編印簡報280期，按每期2000字計算，就有56萬字。這次大會會期只有8天半，時間較短。期間代表需要閱讀會議文件，準備議案建議和審議發(fā)言，無法充分閱讀大會簡報，簡報反映的重要審議意見被淹沒在文山之中。

二是簡報相對數(shù)量太少。這是就每位代表而言的。許多代表都有同感，他們精彩的發(fā)言和重要的意見，簡報刊登得太短太少了。厚厚的280期簡報，洋洋灑灑的56萬字簡報，平均到每位代表只有180多字，僅僅幾行篇幅。這個數(shù)還是大會期間每位代表多次審議發(fā)言刊登簡報的總數(shù)，包括對人大常委會和“一府兩院”報告的審議意見。任何一個數(shù)除以3000就成為一個很小的數(shù)。由于代表人數(shù)眾多，簡報容量有限，代表精辟的發(fā)言常被掐頭去尾變成幾句話。簡報絕對數(shù)太多和相對數(shù)太少形成的矛盾，使得代表一方面認為簡報總量太多，閱讀不完，要求壓縮；另一方面認為自己的重要審議意見刊登得太少，言猶未盡，希望多登。這個矛盾越是高層的人代會越是突出。

三是簡報質量參差不齊。近年來，全國人大和地方人大在改進簡報工作方面下了很大工夫，簡報質量有了一定提高。但一些地方的人代會簡報仍然普遍存在“幾多幾少”現(xiàn)象：即表態(tài)性內容多，實質性內容少；表揚性意見多，批評性意見少；領導代表意見多，基層代表意見少；講本地工作內容多，站位全局內容少；編寫成分意見多，原汁原味意見少?！澳衬硤蟾嫖娘L樸實，實事求是，催人奮進，令人鼓舞”等詞句一到人代會就“春風吹又生”，形成已經讓大家審美疲勞的簡報語言?？粗@些簡報，如同嚼著雞肋，自然食之無味。

四是簡報作用未充分發(fā)揮。在代表大會會議期間，許多代表因為時間關系，只能閱讀前幾期簡報、刊登重要領導發(fā)言的簡報和本代表團的簡報，其他的簡報則隨手翻翻。代表團領導最關心本團出了多少期簡報，有無差錯。代表最關心本人發(fā)言是否上了簡報，有無不妥。簡報在會中應起到的作用沒有得到充分發(fā)揮。簡報主要刊登代表對人大常委會和“一府兩院”等國家機關工作報告的審議意見，但是有的國家機關對簡報重視不夠，會后沒有很好地研究處理簡報，簡報沒有充分發(fā)揮出推動工作改進的作用。

三、關于簡報的取消和保留

1999年，江蘇省揚州市人代會不再編發(fā)簡報，改由記者到會直接采訪。2005年，浙江省溫嶺市取消人代會簡報。2009年，江蘇南京、四川眉山等市也取消人代會簡報。要不要取消簡報已成為一個討論和爭議的話題。

提出取消的觀點。筆者歸納起來主要有三種：一是就坡下驢。隨著民主法制建設的推進，各地人代會的公開性和透明度的提高，廣播電視報紙網(wǎng)絡等傳媒全方位、多層次圖文并茂的宣傳報道，使得會議內外對審議情況獲知渠道多樣化，簡報的作用日漸弱化，部分功能已被媒體取代，不如順勢消失。二是卸磨殺驢。編寫高質量的簡報需要耗費大量人力、精力和時間。一些地方人代會會期較短，人手有限，做好簡報工作確有難度，不如主動放棄。三是以馬換驢。有的地方在報紙上刊登代表的審議發(fā)言，每天發(fā)給代表；有的地方在網(wǎng)絡上公開代表的審議發(fā)言，歡迎網(wǎng)民點擊。這種做法公開了代表的審議發(fā)言，增強了代表的責任感和使命感，有利于代表接受人民監(jiān)督。

要求保留的觀點。一是人代會的簡報有著獨特作用，簡報工作仍然是一項重要的工作，只能加強，不能削弱，更不能取消。二是全國人代會和有的地方人代會的簡報工作還是一項法定工作，必須認真對待。三是簡報是會議材料，與廣播電視報紙網(wǎng)絡功能不同，不能被其完全替代。

對于簡報的存留問題，筆者認為：第一，依然重要。簡報有著交流情況、集中民意、記載會議、推進工作的重要作用，目前仍然要發(fā)揮其積極作用。第二，允許探索。必須用發(fā)展眼光看待和研究簡報工作媒體化和網(wǎng)絡化的發(fā)展趨勢。各級人大都有權決定自己保留或者取消簡報。要允許探索創(chuàng)新，允許取消簡報，允許走出一條新路。第三，仍要辦好。目前各級人大仍然要按照議事規(guī)則的要求辦好簡報。與時俱進改進簡報工作，進一步發(fā)揮簡報作用，更好地為大會和代表服務仍然是一種共識。

四、關于簡報工作的改進和規(guī)范

各級人代會、各地人代會的簡報工作要求不同、做法不同，簡報的質量和作用也不同。隨著人民代表大會制度的不斷完善，隨著人大工作的不斷加強，隨著人大具體工作制度的不斷健全，必須研究簡報工作固有的特點、共有的要求和應有的作用，必須進一步改進和規(guī)范人代會的簡報工作。有條件的人大應該嘗試制定人代會簡報工作辦法。簡報工作環(huán)節(jié)很多，在現(xiàn)階段，改進和規(guī)范簡報工作也有許多工作要做。

1.抽調精干力量以加強簡報工作

簡報是人編寫的，編寫人員的素質決定簡報的質量。人代會簡報質量參差不齊，不同代表團的簡報質量有很大差別，甚至同一代表團不同期的簡報質量也有差別，這與不同人員編寫不無關系。各代表團的簡報編寫人員一般都是臨時抽調組成的，有的是老手，有的是新手。有的記錄快、編寫快，有的則抓不到代表審議發(fā)言重點，編寫缺乏深度，甚至無從下手。因此，各級人代會、各個代表團要選派綜合素質高、文字能力強、熟悉簡報業(yè)務的同志從事簡報工作。

2.實行以會代訓以明確簡報要求

工欲善其事，必先利其器。大會秘書處會前一般都會印發(fā)簡報工作安排或注意事項，編寫人員必須認真學習。在人代會開幕前，要集中對編寫人員進行培訓，幫助簡報人員掌握編寫的基本要求和基本方法，掌握專用名詞、數(shù)字、常用縮簡詞語的規(guī)范提法和統(tǒng)一寫法，提高抓住重要審議意見和反映深度問題的能力和水平。新參加簡報工作的人員，還要認真學習研究以往人代會的簡報。簡報人員還要盡快熟悉各項報告，做到代表一發(fā)言就知道是講什么內容，是針對什么問題提出建議。要明確簡報工作必須一快、二簡、三精、四準?？欤此俣纫?。人代會簡報一般是頭天審議，第二天一早簡報就發(fā)到代表手上。簡報人員要具備下筆成文的工夫。要講究方法，輪流記錄，輪流整理，提高編寫效率。簡，即文字要簡。簡報姓簡，要求文字要精煉、簡潔，不說廢話。精，即意見要精。要突出重點，擷取精華。準，即內容要準。簡報反映的審議意見一定要真實、準確，必須是與會人員講的，不能杜撰。

3.認真記錄編寫以提高簡報質量

記錄是簡報工作的基礎。沒有好的記錄，就沒有好的簡報。編寫人員要盡可能原汁原味記錄代表發(fā)言，記得越全越好，盡量保持代表的語言風格，減少編寫痕跡。有條件的，可試行電腦全文錄入。代表發(fā)言只要不違背黨的路線方針政策和國家的法律法規(guī)，沒有明顯的事實錯誤，不論是涉及哪個方面的工作，是肯定成績，還是指出問題；是提出建議，還是進行批評，都要如實準確記錄。會后，對記錄不全和不準的地方，要及時找代表核對，確保記錄的完整性和準確性。編寫是簡報工作的關鍵環(huán)節(jié)。編寫簡報時要重點反映重要的審議意見，壓縮一般性、表態(tài)性、匯報性、宣言性的內容。要注意多反映基層代表的心聲，反映不同的意見，特別是中肯的批評意見和有價值的建議。對本級主要領導的發(fā)言，要經領導或授權的人員同意后才能編入簡報。審編是簡報工作的重要環(huán)節(jié)。審編重點是對簡報內容的政治導向、語言文字、數(shù)據(jù)、代表名字等方面進行把關。審編人員不能根據(jù)自己的好惡而對代表的審議意見進行隨意取舍，切忌進行大量的文字調整。不了解代表發(fā)言意圖，擅自刪改，既是對代表不尊重，也會影響簡報質量。簡報標題，是簡報點睛之筆，標題要體現(xiàn)時代特色、體現(xiàn)大會主題、體現(xiàn)會議特點、體現(xiàn)審議內容。編寫時有恰當?shù)臉祟}就用，沒有恰當?shù)木筒扇o標題的形式。

4.修改簡報名稱以提升簡報地位

簡報是個很通俗的名稱，各行各業(yè)都有自己的簡報。人代會的簡報作為國家權力機關議事的重要載體，有其獨特的定位和作用，必須與一般性的簡報區(qū)別開來?！皩徸h意見”四個字已經寫入監(jiān)督法。監(jiān)督法規(guī)定，人大常委會組成人員對專項工作報告的審議意見交由本級政府、法院或者檢察院研究辦理。實際上，人代會上的審議發(fā)言與常委會會議上的審議發(fā)言性質相同。人大常委會提出審議意見并督促辦理的做法值得人代會學習和效仿。人代會簡報的屬性是會議材料，而人大常委會“審議意見”的屬性是會議文件。因此建議把人代會的“簡報”的名稱改為“審議簡報”或“審議意見簡報”。

5.公開簡報內容以擴大簡報影響

公開人大代表審議發(fā)言，有利于進一步發(fā)揮人大代表作用，有利于人大代表接受人民監(jiān)督，也有利于擴大簡報工作影響。監(jiān)督法規(guī)定，各級人大常委會行使監(jiān)督的情況，向社會公開。公開的原則已成為人大常委會依法履職的重要原則。我們相信，公開的原則也必將會成為人代會依法履職的重要原則。國外電視臺直播議員在議會上的發(fā)言的做法由來已久。國內一些地方也正嘗試電視和網(wǎng)絡直播人大代表審議發(fā)言，反響良好。簡報公開是發(fā)展的必然趨勢。據(jù)悉，全國人大已向新聞媒體提供人代會簡報，這個做法值得地方人大學習。至于簡報中屬于不宜擴散的內容，可作為專報或快報反映。各級人大要進一步研究簡報公開問題，積極試辦網(wǎng)絡版簡報。

公開簡報內容還是解決簡報絕對量太多與相對量太少矛盾的有效辦法。在解決簡報絕對量太多與相對量太少這一矛盾時，筆者認為，絕對量要服從相對量。每位代表的審議意見都應該得到必要的反映，這既是對每位代表所代表民意的一種尊重，也是發(fā)揮代表作為國家權力機關組成人員作用的必然要求。我們不能通過控制絕對量而限制相對量，而應該通過保證必要的相對量來確定合理的絕對量。簡報是代表看不完，群眾看不到，公開了就能解決這一問題。

6.處理審議意見以發(fā)揮簡報作用

簡報在會中發(fā)揮了重要作用，會后是不是廢紙、垃圾？能否繼續(xù)發(fā)揮作用？監(jiān)督法對各級人大常委會處理審議意見作出規(guī)定。人代會上簡報反映的審議意見會后要不要研究，要不要處理？值得研究探討。某省人大常委會近年來在省人代會后，根據(jù)人代會簡報整理出“代表對常委會工作意見和建議”，供常委會和機關研究處理的做法效果不錯。建議各級人大常委會應要求同級政府、檢察院、法院根據(jù)人代會簡報，分別整理出代表對政府工作、對法院工作、對檢察院工作的意見和建議，認真研究處理，并將結果報同級人大常委會。