芬蘭議會(huì)的運(yùn)作及其幾點(diǎn)啟示

□ 陳曉明

芬蘭在上世紀(jì)90年代以后迅速崛起，成為世界上最廉潔和最具競(jìng)爭(zhēng)力的重要國家，并吸引當(dāng)代世界各國家的高度關(guān)注。筆者結(jié)合對(duì)芬蘭議會(huì)的考察和了解，談幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)和思考。

一、關(guān)于芬蘭議會(huì)運(yùn)作的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)

芬蘭的議會(huì)制度始于19世紀(jì)初，但當(dāng)時(shí)芬蘭處于俄國的統(tǒng)治之下，議會(huì)制度尚不正常。1963年，芬蘭召開了新的國家議會(huì)，開始將議會(huì)制度正常化，并確立了現(xiàn)代芬蘭的“一院制”議會(huì)制度的雛形。1999年芬蘭議會(huì)通過新憲法，加強(qiáng)了議會(huì)和政府在國家政治生活中的作用，削減了總統(tǒng)部分權(quán)力，由此，芬蘭的“一院制”議會(huì)制度進(jìn)一步得到完善。芬蘭議會(huì)由選民直接選舉的200名議員組成，任期4年。作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)，議會(huì)代表全體芬蘭人民具有立法、監(jiān)督政府、監(jiān)督財(cái)政的重要權(quán)力，其運(yùn)作機(jī)制有以下主要特點(diǎn)：

(一)“一院制”議會(huì)由執(zhí)政黨所控制?？刂谱h會(huì)進(jìn)而控制政府內(nèi)閣是政黨取得執(zhí)政地位的必然選擇。芬蘭是多黨制國家，各黨派要取得執(zhí)政地位，必須在議會(huì)成員中取得多數(shù)。芬蘭本屆議會(huì)于2007年3月選舉產(chǎn)生。本屆政府于2007年4月15日由中間黨、民族聯(lián)合黨、綠黨和瑞典族人民黨四黨聯(lián)合組成，共有閣員200名。為體現(xiàn)執(zhí)政黨的施政意圖，四黨聯(lián)合的執(zhí)政黨在200名議會(huì)成員中必須取得多數(shù)。芬蘭本屆議會(huì)成員中共有9個(gè)黨派，其中，執(zhí)政的中間黨51席、聯(lián)合黨50席、綠色聯(lián)盟15席和瑞典族人民黨9席，共有125席，取得了多數(shù)。這樣，芬蘭議會(huì)和政府內(nèi)閣就可以實(shí)現(xiàn)芬蘭多黨聯(lián)合執(zhí)政的意圖。

(二)議會(huì)行使重要的監(jiān)督權(quán)。在芬蘭，議會(huì)的監(jiān)督權(quán)非常強(qiáng)大。一方面，議會(huì)對(duì)于國家財(cái)政的監(jiān)督和控制周密而有效。議會(huì)控制著預(yù)算的修正和通過，稅收和一般的征稅及政府當(dāng)局的支出也必須基于議會(huì)通過的法律。議會(huì)還任命5名國家審計(jì)委員，代表議會(huì)監(jiān)督預(yù)算的編制及執(zhí)行，并審核財(cái)政狀況及其管理。議會(huì)還直接控制著芬蘭國家銀行，議會(huì)選舉銀行監(jiān)察員監(jiān)督銀行活動(dòng)。另一方面，議會(huì)對(duì)國家的行政管理的監(jiān)督及官員活動(dòng)的監(jiān)督也非常明確、具體。根據(jù)憲法，國務(wù)委員會(huì)必須得到議會(huì)的信任，如果政府得不到議會(huì)的信任，就必須辭職。議會(huì)可以向國務(wù)委員會(huì)或一名部長就某一事務(wù)提出詢問的質(zhì)訊，部長就其所管轄的領(lǐng)域向議會(huì)負(fù)責(zé)。

(三)為便于議會(huì)的運(yùn)作，議會(huì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置也有一定特色。芬蘭議會(huì)的大部分工作主要是通過常設(shè)委員會(huì)的工作來完成，這是議會(huì)制國家的通常做法。但在內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，芬蘭議會(huì)也有一定特點(diǎn)。一是大委員會(huì)的設(shè)置。除常設(shè)委員會(huì)外，芬蘭議會(huì)還有一個(gè)由25名成員組成的大委員會(huì)，主要負(fù)責(zé)審查由其他常設(shè)委員會(huì)做了初步工作后的議案。二是司法代表的設(shè)置。議會(huì)司法代表依照議會(huì)的指示對(duì)各級(jí)法院及其他機(jī)關(guān)遵守法律的情況實(shí)施監(jiān)督。司法代表缺位時(shí)，由副司法代表代理。議會(huì)司法代表在出席國務(wù)委員會(huì)會(huì)議、各級(jí)司法及行政機(jī)關(guān)的會(huì)議方面享有如同司法總監(jiān)的權(quán)利[1]，有權(quán)查閱國務(wù)委員會(huì)及其各部的會(huì)議記錄，以及各級(jí)司法及行政機(jī)關(guān)的會(huì)議記錄，并依法對(duì)瀆職和失職人員提起公訴。

(四)對(duì)議員的身份和履職要求有明確的規(guī)定。

議員是否專職還是兼職，依身份而定。除總統(tǒng)不能是議員外，現(xiàn)役軍人、司法總監(jiān)、最高法院法官、最高行政法院法官以及議會(huì)司法代表也不能由議員兼任。議員凡按照選舉法宣布當(dāng)選后不得辭職。任何議員如果未在規(guī)定時(shí)間出席議會(huì)會(huì)議，或未經(jīng)議會(huì)許可和并無公認(rèn)的障礙而缺席，議會(huì)要扣發(fā)其全部或部分報(bào)酬作為處罰。如果議員仍不改過，議會(huì)將宣布其喪失議員職務(wù)。凡受到剝奪自由權(quán)處分的議員，將扣發(fā)其受處分期間的報(bào)酬。法律對(duì)議員權(quán)利的保護(hù)也非常明確：非經(jīng)議會(huì)以全體議員的5/6以上的多數(shù)批準(zhǔn)，任何議員不得因其在議會(huì)中所發(fā)表的議論，或因其在議事過程中的態(tài)度而受起訴或剝奪其自由；任何人如在議員往返議會(huì)的途中或在會(huì)議期間，故意以行動(dòng)或言詞詆毀該議員，或者在會(huì)議結(jié)束后攻擊該議員行使職權(quán)的方式，都將以嚴(yán)重惡性事件論處。

(五)議會(huì)運(yùn)作的全過程公開、透明。芬蘭奉行公開、透明執(zhí)政的原則，是名副其實(shí)的“陽光國家”。如政府公共政策的運(yùn)作過程公開、透明；政府官員實(shí)行名副其實(shí)的財(cái)產(chǎn)信息公開制度；政府辦公機(jī)構(gòu)每天24小時(shí)向公眾開放；除法律規(guī)定的國家秘密文件外，所有政府檔案都對(duì)公眾開放，接受市民和媒體監(jiān)督。此外，擁有重要權(quán)力的芬蘭議會(huì)運(yùn)作的程序，同樣是公開、透明的。如芬蘭議會(huì)會(huì)期開始的日期與時(shí)間由總統(tǒng)以公告形式向全社會(huì)宣布，以方便公眾參與；議會(huì)全體大會(huì)及其辯論過程都向公眾開放，以方便公眾旁聽；公眾可以不論身份、不論年齡、不論國籍而且不被查驗(yàn)證件地自由出入大會(huì)現(xiàn)場(chǎng)，可以隨意觀摩、攝影、旁聽、錄音和記錄整個(gè)大會(huì)過程；每個(gè)議員的坐席固定，議員投票的詳細(xì)情況都在顯示屏上相應(yīng)地顯示，隨時(shí)接受公眾監(jiān)督[2]。

二、芬蘭議會(huì)運(yùn)作對(duì)我國人大制度建設(shè)的幾點(diǎn)啟示

通過對(duì)芬蘭國家議會(huì)運(yùn)作的簡(jiǎn)要考察和了解，筆者有以下幾點(diǎn)初步啟示或者說思考。

第一，執(zhí)政黨要善于運(yùn)用議會(huì)實(shí)現(xiàn)執(zhí)政意圖，鞏固執(zhí)政地位，實(shí)現(xiàn)執(zhí)政合法化。在議會(huì)制或代議制國家，一個(gè)政黨要取得執(zhí)政地位，保證執(zhí)政綱領(lǐng)合法化，必須在議會(huì)中取得多數(shù)席位。芬蘭如此，其他國家也是如此，這是執(zhí)政黨取得執(zhí)政地位、鞏固執(zhí)政地位的一般規(guī)律。黨執(zhí)政治國并不意味著黨直接通過黨的機(jī)構(gòu)和黨的組織來進(jìn)行實(shí)際的國家治理和政府管理。黨執(zhí)政是一個(gè)政黨進(jìn)入國家的政權(quán)機(jī)構(gòu)并以該政黨為主體、以國家權(quán)力的名義從事對(duì)整個(gè)國家公共事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的管理活動(dòng)[3]。正如胡錦濤總書記指出，黨執(zhí)政要“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志”[4]。這就是善于運(yùn)用人民代表大會(huì)這一國家政權(quán)，把黨的骨干經(jīng)法定程序選舉擔(dān)任各級(jí)人大代表和國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，通過人大運(yùn)作實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)和掌控國家行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。這是新形勢(shì)下提高黨的執(zhí)政能力，實(shí)現(xiàn)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的需要，也是黨執(zhí)政意圖合法化的需要。

第二，充分有效行使議會(huì)的法定職能是保持公權(quán)力正常運(yùn)行并最終為公眾謀利益的重要保證。

芬蘭成功推行善治并成為世界上最廉潔的國家，主要不依賴其專門的反腐法律和反腐機(jī)構(gòu)[5]。筆者以為，芬蘭議會(huì)擁有重要而有效的對(duì)國家財(cái)政和公務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督是芬蘭政府能保持廉潔的重要原因。我國和芬蘭一樣，在政體上都屬民主共和制國家，議會(huì)（人大）都代表本國全體人民行使包括監(jiān)督權(quán)在內(nèi)的國家權(quán)力。然而，我國現(xiàn)有各級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督職能和作用并沒有有效地發(fā)揮出來，存在“法律地位”與“實(shí)際地位”的脫節(jié)問題，這與憲法和法律賦予它在我國政體中應(yīng)當(dāng)具有的地位和作用并不相稱。我國地方人大設(shè)立常委會(huì)30年，“現(xiàn)行法制賦予地方人大諸多重大職能，但實(shí)現(xiàn)地方人大的法定職能卻是一個(gè)長期的過程”[6]。從芬蘭議會(huì)所發(fā)揮出來的強(qiáng)有力的議會(huì)監(jiān)督的職能作用，我們不難得到啟示：充分有效地發(fā)揮憲法和法律賦予人大強(qiáng)有力的法定職能作用，對(duì)保障公共權(quán)力的正確行使，對(duì)保障人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益，具有十分重要的憲政意義和實(shí)踐意義。

第三，充分發(fā)揮議會(huì)成員的作用，是現(xiàn)代民主國家加強(qiáng)議會(huì)作用的必然要求，也是推進(jìn)公民有序政治參與的重要途徑。在芬蘭，甚至在所有議會(huì)制國家，議會(huì)的作用顯得越來越重要，越來越強(qiáng)大。而議員是議會(huì)的主體，發(fā)揮議會(huì)的作用，首先要發(fā)揮好議員的作用。這一點(diǎn)，對(duì)我們這樣一個(gè)人口眾多的國家來說，尤其如此。只有充分發(fā)揮人大代表的作用，才能充分發(fā)揮人大的作用。值得注意的是，近年來理論界對(duì)新形勢(shì)下發(fā)揮人大代表和人大作用的重要性的認(rèn)識(shí)基本一致，但對(duì)我國實(shí)行兼職代表制的認(rèn)識(shí)不盡一致。如對(duì)代表專職化的呼聲較高，認(rèn)為代表專職化才能發(fā)揮好人大代表的作用。其主要理由：一是認(rèn)為西方議員主要是專職議員，所以作用大；二是認(rèn)為代表兼職制使代表受本職工作所累，沒有更多的時(shí)間與精力去執(zhí)行代表職務(wù)。筆者認(rèn)為，代表兼職制符合我國人民代表大會(huì)的性質(zhì)和特點(diǎn)，而且代表作用能否發(fā)揮好，不在是否專職還是兼職，關(guān)鍵在代表的素質(zhì)。另外，西方國家議員是否專兼職也不是鐵板一塊。如前面所講到的芬蘭議會(huì)議員中，除了總統(tǒng)、法官等不能是議員外，大部分議員就都是兼職議員[7]。再者，如果說代表專職化后其作用才能大，那么，我國各級(jí)人大常委會(huì)的組成人員中的駐會(huì)委員，就都是專職的，他們的作用是不是就發(fā)揮好了呢？況且，代表專職化也并非萬靈藥，專職化也會(huì)帶來不少弊端。人大代表專職化后，代表都成了吃“皇糧”的人，代表的官本位意識(shí)就可能有意無意地滋生，這樣又如何保證代表真正代表選民而不脫離選民？此外，我國現(xiàn)有近300萬的人大代表，如果人大代表專職化后，各級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)又將大幅加重。因此，發(fā)揮好代表的作用，關(guān)鍵還是在提高人大代表的素質(zhì)，優(yōu)化人大代表的結(jié)構(gòu)。在2009年“兩會(huì)”期間，胡錦濤總書記、吳邦國委員長的講話中強(qiáng)調(diào)了“三個(gè)充分認(rèn)識(shí)”，其中之一就是充分認(rèn)識(shí)人大代表與西方議員的本質(zhì)區(qū)別，很有針對(duì)性，值得我們好好領(lǐng)會(huì)。

第四，公共權(quán)力運(yùn)行的公開化、透明化，既是保障公民權(quán)利的憲政需要，也是有效防止腐敗必不可少的重要手段。芬蘭奉行公開、透明的執(zhí)政理念及其成效，引起全世界的高度關(guān)注，也是值得我們學(xué)習(xí)借鑒的優(yōu)秀政治文明。目前，雖然在我國的立法法、監(jiān)督法、行政處罰法以及中央先后出臺(tái)的一些政策文件中對(duì)辦事公開、信息公開也作了一些原則規(guī)定，但尚有較大差距。黨的十七大明確提出，要“增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度”，“確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”。筆者認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和公眾參與熱情的提高，公共政策運(yùn)行的公開化、透明化是世界政治文明的發(fā)展要求和趨勢(shì)，是一項(xiàng)合潮流、得民心、順民意的工程，在反腐倡廉、保障公民憲法權(quán)利等等方面的政治價(jià)值重大，值得我們?cè)鷮?shí)實(shí)大力推進(jìn)。

第五，加強(qiáng)國家權(quán)力機(jī)關(guān)制度建設(shè)，是保障國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使各項(xiàng)職權(quán)的基本前提。隨著社會(huì)公眾對(duì)人大常委會(huì)發(fā)揮作用的呼聲加大，常委會(huì)制度建設(shè)的重要性也日益受到重視。黨的十七大報(bào)告明確提出要“加強(qiáng)人大常委會(huì)制度建設(shè)”，這在黨的歷次代表大會(huì)報(bào)告中還是第一次。舉行會(huì)議是常委會(huì)履行職責(zé)的最主要形式。加強(qiáng)常委會(huì)制度建設(shè)，重要的是要加強(qiáng)和完善常委會(huì)會(huì)議的組織制度和工作制度建設(shè)。如前所述，芬蘭議會(huì)法對(duì)議員履行職責(zé)的制度有明確規(guī)定和嚴(yán)格要求。如議員凡按照選舉法宣布當(dāng)選后不得辭職。任何議員如果未在規(guī)定時(shí)間出席議會(huì)會(huì)議，或未經(jīng)議會(huì)許可和并無公認(rèn)的障礙而缺席，都要受到處罰。如果議員仍不改過，議會(huì)將宣布其喪失議員職務(wù)，等等。相比之下，我國法律對(duì)常委會(huì)履行職責(zé)的規(guī)定并不嚴(yán)格，執(zhí)行起來也缺乏剛性，所以一些地方人大常委會(huì)委員參加會(huì)議隨意性大；有的委員身兼數(shù)職，經(jīng)常不出席會(huì)議；有的常委會(huì)會(huì)議召開，出席會(huì)議的人數(shù)還不到法定人數(shù)，等等。常委會(huì)組成人員出席會(huì)議行使職權(quán)，是其應(yīng)盡的法定職責(zé)，也是常委會(huì)依法行使好職權(quán)的基礎(chǔ)。因此，在一些具體會(huì)議制度方面，我們完全可以學(xué)習(xí)芬蘭議會(huì)的做法，制定嚴(yán)格的常委會(huì)會(huì)議守則，嚴(yán)格會(huì)議的請(qǐng)假制度，規(guī)范常委會(huì)組成人員的與會(huì)活動(dòng)，對(duì)無法履行職責(zé)的常委會(huì)組成人員可以建議甚至責(zé)令其辭職。同時(shí)，還可以在會(huì)議的組織形式上作一些探索，從制度上切實(shí)保障地方各級(jí)人大及其常委會(huì)更好地發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用。

第六，一個(gè)國家實(shí)行什么樣的政治制度，必須符合本國的歷史和國情，不能簡(jiǎn)單復(fù)制外國的模式，但要勇于學(xué)習(xí)和借鑒他人的長處。芬蘭自稱是一個(gè)處在西歐與東歐邊緣化的國家，在歷史上先后受到瑞典和俄國共約700多年的外國統(tǒng)治。長期受外國統(tǒng)治的歷史，把芬蘭鍛造成了一個(gè)十分注重在政治經(jīng)濟(jì)等方面用自己的眼光看世界、用自己的思維決定問題的國家。芬蘭在選擇適合自己本國國情的政治制度上，就明顯有自身的特點(diǎn)，沒有照搬照抄別國的模式，但勇于學(xué)習(xí)和借鑒他人的長處。我們清楚地看到，芬蘭作為民主共和制的國家政體，既不同于實(shí)行典型資本主義國家的政治制度，如英國的議會(huì)制君主立憲制和美國的總統(tǒng)制民主共和制，也不同于其北歐鄰國的瑞典、挪威和丹麥的君主立憲制，但合理地吸收了別人的優(yōu)點(diǎn)。今天的芬蘭，作為發(fā)達(dá)資本主義國家的后起之秀，正如我們所了解、所看到、所體會(huì)到的那樣，經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定繁榮和諧、政府廉潔善治、人民安居樂業(yè)，人與自然和諧相處。所有這些，都與芬蘭人民自己選擇了適合本國歷史和國情的政治制度密切相關(guān)。我國人民代表大會(huì)制度是歷史和人民選擇的最適合我國國情的政治制度，特別是在2008年應(yīng)對(duì)汶川大地震和國際金融危機(jī)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)等方面，更加顯示了讓世人刮目相看的政治優(yōu)勢(shì)。但這并不表明我們的人民代表大會(huì)制度就完美無缺?！笆澜缟蠜]有放之四海而皆準(zhǔn)的發(fā)展道路和發(fā)展模式，也沒有一成不變的發(fā)展道路和發(fā)展模式。我們既不能把書本上的個(gè)別論斷當(dāng)作束縛自己思想和手腳的教條，也不能把實(shí)踐中已見成效的東西看成完美無缺的模式?！盵8]我國人民代表大會(huì)制度的建設(shè)和實(shí)踐絕不是一勞永逸的，需要不斷的實(shí)踐和借鑒。在如何對(duì)待人類社會(huì)創(chuàng)造的一切文明成果包括政治文明的優(yōu)秀成果方面，我們既不能簡(jiǎn)單地奉之為圭臬，照搬照抄；也不必對(duì)其橫豎挑錯(cuò)，一概否定。對(duì)待他人政治文明的優(yōu)秀成果，要勇于結(jié)合自己的歷史的國情，該汲取的汲取，該借鑒的借鑒。今天，我們的改革開放30年了，我們的地方人大制度建設(shè)也30年了。30年來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)和公眾的政治意識(shí)、思想觀念都發(fā)生了深刻變化。我們的人大制度建設(shè)必須勇于適應(yīng)這個(gè)變化，尤其是“地方人大建設(shè)要循序漸進(jìn)但不能裹足不前，要有進(jìn)一步解放思想的勇氣”，“在某些關(guān)節(jié)點(diǎn)上，僅僅靠簡(jiǎn)單的增量積累是不夠的，當(dāng)條件成熟時(shí)往往需要結(jié)構(gòu)上的變革”[9]。這個(gè)變革“必須隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而不斷深化，與人民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)”[10]。這是我們把人民代表大會(huì)制度堅(jiān)持好完善好所應(yīng)采取的積極態(tài)度。

注釋：

[1]芬蘭憲法規(guī)定，國務(wù)委員會(huì)中設(shè)立司法總監(jiān)一人，由總統(tǒng)任命，行使最高法院檢察官及最高行政法院檢察官的職能，以最高檢察長的身份對(duì)其他檢察官實(shí)施監(jiān)督，其他檢察官必須執(zhí)行其決定。

[2]2008年10月23日廣東省公務(wù)員芬蘭研究班25名學(xué)員在芬蘭議會(huì)舉行會(huì)議期間，親赴會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)，觀摩和旁聽芬蘭議會(huì)大會(huì)辯論，親身體驗(yàn)到芬蘭國家議會(huì)運(yùn)作的公開透明，頗有感慨。

[3]石泰峰、張恒山：《論中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2003年第1期。

[4][10]胡錦濤：2007年10月15日中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會(huì)報(bào)告。

[5]芬蘭公共管理學(xué)院（HAUS）國際部負(fù)責(zé)人AriSihvola教授稱，芬蘭基本沒有專門的反腐法律和反腐機(jī)構(gòu)。詳見其講演稿《芬蘭中央和地方的行政和政治體制》。

[6][9]謝蒲定：《人大制度建設(shè)是一個(gè)持續(xù)不斷的探索過程》，載《人大研究》2009年第5期。

[7]在芬蘭地方議會(huì)，法官也可以是議員，如芬蘭圖爾庫市政議會(huì)，議長就是該市地方法院的首席法官。

[8]胡錦濤：2008年12月18日在紀(jì)念黨的十一屆三中全會(huì)召開30周年大會(huì)上的講話