規(guī)范性文件備案審查工作的原則

□ 馬駿

備案審查是實施立法監(jiān)督、維護(hù)法制統(tǒng)一的重要手段。監(jiān)督法在憲法、地方組織法、立法法的基礎(chǔ)上對備案審查又進(jìn)一步作出了明確規(guī)定。地方人大常委會依據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定開展備案審查工作，既是法定職權(quán)的延伸，又是實施監(jiān)督工作的一項全新舉措。那么，地方人大常委會開展備案審查工作，應(yīng)該遵循什么樣的原則呢？對此，意見不盡統(tǒng)一。有的同志認(rèn)為以監(jiān)督法規(guī)定的六條原則為備案審查工作的原則即可。固然，這在整體上來講是無可非議的，但任何事物運動除了遵循一般規(guī)律外，還有自身的特殊規(guī)律。同樣，備案審查除了遵循人大監(jiān)督工作的一般原則外，也要有自身的工作原則。筆者以為，是否可以有以下幾個原則：

1.合規(guī)備案原則

這條原則的意思是指人大常委會按照法律的規(guī)定，只能對一定機(jī)關(guān)制定的一定文件進(jìn)行備案審查。這包括三個方面的問題：

首先，什么是規(guī)范性文件？我們知道，規(guī)范性文件具有一定的強(qiáng)制性、約束力，是治理國家、管理經(jīng)濟(jì)和文化各項事業(yè)的重要手段，是經(jīng)濟(jì)活動、社會行為的重要規(guī)范。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，從廣義上講，規(guī)范性文件是指有關(guān)國家機(jī)關(guān)制定的法律、法規(guī)以及規(guī)章、決定、決議、命令等。除此以外，它的形式還包括指示、公告、通告、通知、通報、報告、請求、批復(fù)、函、會議紀(jì)要，甚至包括意見、提綱、方案、簡報、批示等，不一而足。規(guī)范性文件從內(nèi)容上來說，大體可以分為兩大類：一類是對社會而言，涉及本轄區(qū)內(nèi)所有公民、法人和其他組織的權(quán)利和義務(wù)，必須共同遵守的；另一類是只涉及制定主體內(nèi)部事務(wù)的管理性文件。

其次，哪些規(guī)范性文件必須報送備案？盡管從廣義上講規(guī)范性文件包羅萬象，但筆者以為，人大常委會要求報送備案的規(guī)范性文件是從狹義上來講的概念，即它必須是涉及公民、法人或者其他組織的權(quán)利和義務(wù)，對公民、法人或者其他組織具有普遍約束力，其規(guī)范的對象是不特定的人和組織，不是一次性適用而是可以反復(fù)適用的文件。而調(diào)整國家機(jī)關(guān)內(nèi)部關(guān)系的規(guī)則只對國家機(jī)關(guān)內(nèi)部有約束力，不涉及公民、法人或者其他組織的權(quán)利和義務(wù)，不屬于必須報送備案規(guī)范性文件的范疇。比如國家機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作制度、人事任免決定以及對具體事項作出的處理決定、向上級國家機(jī)關(guān)的請示和報告等就不屬此類。

為什么人大常委會不要求將所有的規(guī)范性文件都報送備案呢？筆者認(rèn)為，從理論上講，地方人大常委會有權(quán)要求所有有權(quán)制定規(guī)范性文件的主體制定的所有規(guī)范性文件都接受備案審查，但實際上難以做到。這一方面是考慮到地方人大常委會對有些規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查沒有直接的法律依據(jù)；另一方面是考慮到規(guī)范性文件數(shù)量龐大，其中又尤以行政規(guī)范性文件數(shù)量最多，目前地方人大常委會沒有力量對全部的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，加之行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的規(guī)范性文件層級監(jiān)督日趨完善，可以充分發(fā)揮其作用。

地方人民法院和人民檢察院制定的指導(dǎo)審判、檢察工作的規(guī)范性文件應(yīng)否納入地方人大常委會規(guī)范性文件備案審查范圍，目前在理論和實踐中還存在爭議。

第三，必須報送備案文件的主體機(jī)關(guān)有哪些？

就地方人大常委會而言，可以要求報送備案文件的制定規(guī)范性文件的主體具體包括：市、縣級人大及其常委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人民代表大會，省、市、縣級人民政府及其所屬工作部門，省、市、縣級人民法院和人民檢察院，依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)行使行政管理職權(quán)的人民政府派出機(jī)構(gòu)，具有行政管理職能的事業(yè)單位以及其他組織。但對以上除下級人大及其常委會和本級政府、法院、檢察院以外的部門、機(jī)構(gòu)、組織是否必須向人大常委會報送備案文件，法律尚無明確規(guī)定，各地人大同志的意見也不盡一致。不少地方人大常委會在制定監(jiān)督法實施條例或?qū)嵤┺k法時，采取了不作明文規(guī)定，但在說明中或在一定會議上口頭要求報送的做法。對此，還須進(jìn)一步作出規(guī)范。

2.被動審查原則

從廣義上來講，備案審查是一種法定的主動性審查方式，它包括登記、統(tǒng)計、存檔和審查等工作。下級人大及其常委會和本級“一府兩院”制定的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)在公布后一定期間內(nèi)，由其制定機(jī)關(guān)依法報送人大常委會登記存檔并接受審查。通過備案審查，使地方人大常委會能夠全面了解下級人大及其常委會和本級“一府兩院”制定規(guī)范性文件的情況，并能結(jié)合實踐及時發(fā)現(xiàn)問題、研究問題、解決問題，從而有效地維護(hù)法制的統(tǒng)一和權(quán)威。從狹義上來講，備案審查是指地方人大常委會對本轄區(qū)內(nèi)下級人大及其常委會和同級“一府兩院”報送備案的規(guī)范性文件從內(nèi)容上是否合法、是否適當(dāng)?shù)确矫孢M(jìn)行的審查。就這個含義來說，被動審查應(yīng)為地方人大常委會備案審查工作的原則之一。

從實際情況來說，人大常委會的備案審查工作是以被動審查為主的。所謂被動審查，是以某些國家機(jī)關(guān)和公民、法人以及其他組織對具體的規(guī)范性文件提出審查要求為前提的審查方式。它是對規(guī)范性文件的一種動態(tài)審查，這種審查方式目的性、針對性強(qiáng)，便于從實踐中多渠道發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。事實上，由于報地方人大常委會備案的規(guī)范性文件數(shù)量較多，如果要對每一件規(guī)范性文件都逐字逐句地進(jìn)行全面審查，以地方人大常委會現(xiàn)有的人力和資源來看，是根本做不到的，也是不經(jīng)濟(jì)的。更為主要的，各種法千差萬別，所涉及的社會關(guān)系紛繁復(fù)雜，除明顯的違憲違法外，有些規(guī)定是否與憲法法律相抵觸，只有通過實施才能暴露出來。而只是事前對規(guī)范性文件進(jìn)行字面上的、抽象的、邏輯性的審查，是不可能全面和準(zhǔn)確的。這和通過實踐檢驗真理的道理是相通的。當(dāng)然，任何原則都是靈活的，強(qiáng)調(diào)在整體上堅持被動審查原則，同樣不排除在具體案例上可以采取主動審查的行為。

3.服從法理原則

法制統(tǒng)一是我國社會主義法制的重大原則。這個重大原則，是由立法監(jiān)督制度予以保證的。多年來，由于這一立法監(jiān)督制度的有效運作，從總體上保證了我國以憲法為基礎(chǔ)的社會主義法律體系內(nèi)部的和諧和統(tǒng)一，對推進(jìn)各項改革，建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，發(fā)揮著重要作用。

從立法上講法制統(tǒng)一，主要包含三層內(nèi)容：第一，憲法的權(quán)威至高無上；第二，下位法不得與上位法相抵觸；第三，同位階的法之間應(yīng)當(dāng)互不抵觸，對同一件事情的規(guī)定應(yīng)當(dāng)相互一致，不得互相“撞車”，否則，執(zhí)法中會難以適從。

規(guī)范性文件的制定權(quán)是法律、法規(guī)授予的，必須以法律、法規(guī)為依據(jù)，因而受合法性制約。合法性審查的具體標(biāo)準(zhǔn)一般包括：一是制定規(guī)范性文件的主體是否合法；二是是否超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)；三是規(guī)范性文件的內(nèi)容是否與憲法、法律、法規(guī)和上級人民代表大會及其常務(wù)委員會決議相抵觸；四是制定程序是否合法；五是同級別的規(guī)范性文件對同一事項的規(guī)范是否一致。合法性審查有憲法、法律、法規(guī)和上級人民代表大會及其常務(wù)委員會決議作依據(jù)，比較容易操作。

4.維護(hù)人民群眾根本利益原則

所有報送備案的規(guī)范性文件，雖然制定機(jī)關(guān)和具體稱謂不同，但從性質(zhì)上說，都屬于為貫徹實施憲法、法律、法規(guī)而形成的文件。從這些文件的內(nèi)容看，大多涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利和義務(wù)，并且在所轄區(qū)域普遍適用，有普遍的約束力和一定的強(qiáng)制性。因此，其內(nèi)容是否合法，是否適當(dāng)，對于憲法和法律的實施，對于維護(hù)群眾的切身利益，關(guān)系極大。正如有的同志所說：“一份規(guī)范性文件的好壞，造福與禍害都是一大片，都涉及成千上萬人民群眾的根本利益?！睆膶嶋H情況看，有的規(guī)范性文件明顯具有違法和違背廣大人民群眾根本利益的性質(zhì)，如違反法律、法規(guī)規(guī)定，擅自設(shè)定審批、收費、罰款、強(qiáng)制措施等，通過“紅頭文件”擴(kuò)大部門權(quán)力，將權(quán)力部門化、私有化。這樣一個違反法律、不適當(dāng)和有失公正的規(guī)范性文件一旦實施，危害的不是一個人或者幾個人的利益，而是影響到一個方面、一個系統(tǒng)、一個地區(qū)，會在一個較長時間，損害成千上萬人民群眾的利益，嚴(yán)重侵犯廣大人民群眾的合法利益，增加群眾負(fù)擔(dān)，干擾正常的市場經(jīng)濟(jì)秩序。因此，社會各界強(qiáng)烈呼吁人大加強(qiáng)監(jiān)督。

也有一些規(guī)范性文件單純從內(nèi)容和形式來看，未必越權(quán)和違法，但從一般常理看，或脫離實際，或顯失公平，有損人民的利益和違背國家機(jī)關(guān)的宗旨。比如，有的地方不區(qū)分城市和農(nóng)村、新車和舊車，不切合實際地要求所有上路汽車的尾氣排放必須達(dá)到國際最高標(biāo)準(zhǔn)，不達(dá)標(biāo)的，一律不得上路，這就違背了客觀實際。又如，有的地方規(guī)定外地啤酒、香煙等產(chǎn)品不得進(jìn)入本地銷售，或者對外地啤酒、香煙等產(chǎn)品征收額外費用，或者禁止外地到本地收購農(nóng)產(chǎn)品，違反了公平競爭要求，造成市場分割。再如，有的地方甚至規(guī)定制作和銷售饅頭也要許可，并專門成立了“饅頭辦”，這是明顯濫設(shè)許可。這些都是屬于不適當(dāng)、應(yīng)當(dāng)予以撤銷的情形。對此，人大常委會也應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督。