社會組織建設(shè)中的政府作用探析
——以吉林省為視角

□ 逯惠艷

（吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

社會組織建設(shè)中的政府作用探析
——以吉林省為視角

□ 逯惠艷

（吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

社會組織建設(shè)是黨的十七大提出的一項重要任務(wù)。社會組織的建設(shè)與發(fā)展離不開政府在多方面發(fā)揮作用。本文以吉林省為視角，從社會組織建設(shè)過程中發(fā)揮政府作用的緊迫性及現(xiàn)實性入手，論述了現(xiàn)階段社會組織建設(shè)中的政府作用應(yīng)該體現(xiàn)在哪些方面及如何體現(xiàn)的問題，以期為吉林省社會組織的建設(shè)與發(fā)展提供借鑒與參考。

社會組織；政府作用；社會組織建設(shè)

黨的十七大報告首次提出了“社會組織建設(shè)”這一新任務(wù)，強調(diào)要重視社會組織建設(shè)和管理，并且把社會組織放到全面推進社會主義經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)“四位一體”的高度進行了全面而系統(tǒng)的論述?？梢灶A(yù)見，隨著改革開放的深入和經(jīng)濟社會的發(fā)展，作為構(gòu)建社會主義和諧社會的重要依靠力量和社會建設(shè)的重要主體，社會組織必將承擔(dān)更重要的任務(wù)，扮演更重要的角色。

社會組織的建設(shè)與健康發(fā)展離不開政府的扶持、引導(dǎo)與管理。但從目前來看，政府在社會組織建設(shè)過程中還不同程度地存在著管理上的越位、缺位或錯位的問題，不適應(yīng)新形勢的要求及建設(shè)和諧社會的需要。因此，急需探索在社會組織建設(shè)發(fā)展過程中與政府作用相關(guān)的問題。

一、發(fā)揮政府在社會組織建設(shè)中的作用的必要性與緊迫性

（一）從社會組織建設(shè)發(fā)展的一般規(guī)律來看，社會組織的健康發(fā)展離不開政府的管理

綜觀世界各國，盡管政府與社會組織的關(guān)系是在各不相同的經(jīng)濟、政治、社會與文化背景下形成的，采取的對策也各有差異，但對社會組織的態(tài)度大都經(jīng)歷了由懷疑到接受，由消極接受到積極鼓勵的轉(zhuǎn)變過程。尤其在社會組織發(fā)育程度較高、作用比較明顯的國家，政府對社會組織的態(tài)度是主動積極的，政府主要從三個方面管理社會組織：一是確立社會組織的法制框架，明確社會組織的法律地位；二是通過金融杠桿引導(dǎo)和調(diào)節(jié)社會組織的活動；三是構(gòu)建嚴(yán)格的監(jiān)督管理體系，確保社會組織行為規(guī)范，并通過財會制度和審計制度、社會評估等對社會組織的活動進行監(jiān)督。

（二）社會組織發(fā)展的現(xiàn)狀及趨勢急需政府的正確引導(dǎo)

截至2008年底，我國的三類社會組織即社會團體、基金會和民辦非企業(yè)單位，登記數(shù)量已近40萬個。其中，社會團體22萬個、民辦非企業(yè)單位17.8萬個、基金會1390個。吉林省社會組織共16569個，其中，法人社會團體5094個、民辦非企業(yè)單位3015個、基金會24個、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會4768個、社區(qū)社團3668個。它們涉及到了教育、衛(wèi)生、體育、社會福利等多個領(lǐng)域。

從發(fā)展趨勢來看，社會組織的發(fā)展速度很快。但與全球社會組織相比，我國社會組織數(shù)量總體上仍處于偏少的“初級階段”。發(fā)達國家每萬人擁有社會組織的數(shù)量一般超過50個，而我國目前萬人擁有的社會組織數(shù)量僅為2.4個，不僅低于發(fā)達國家，而且低于發(fā)展中國家。吉林省的社會組織總量在全國處于偏少的狀態(tài)。

社會組織的發(fā)展是一把雙刃劍，引導(dǎo)、建設(shè)和管理得好，可以使其在參與社會主義經(jīng)濟建設(shè)和社會公共事務(wù)管理等方面發(fā)揮積極作用；反之，則有可能轉(zhuǎn)化成消極的甚至是異己的力量。為此，在社會組織高速發(fā)展的形勢下，急需政府的正確引導(dǎo)以使其成為社會建設(shè)的積極參與者和推動者。

（三）社會組織自身建設(shè)方面存在問題，急需政府在制度上進行有效規(guī)范

目前，由于受經(jīng)濟社會發(fā)展條件的制約，社會組織整體水平還不高，許多方面還不能適應(yīng)新形勢的要求。主要表現(xiàn)為：一是社會組織發(fā)展布局不盡合理。從結(jié)構(gòu)上看，學(xué)會多，協(xié)會少；從性質(zhì)上看，官辦多，民間少；從功能上看，事務(wù)性多，公益性少；從產(chǎn)業(yè)上看，零星產(chǎn)業(yè)多，支柱產(chǎn)業(yè)少。例如：吉林省的汽車、石化、電子行業(yè)可以說在全國都是有名的省級支柱產(chǎn)業(yè)，可是吉林省恰恰在這些重點行業(yè)還沒有自己的行業(yè)協(xié)會，非常不利于發(fā)揮支柱產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)作用。二是政社不分問題比較嚴(yán)重。從調(diào)研的情況來看，截至2007年底，吉林省4661個社會團體中有1600多個負(fù)責(zé)人為現(xiàn)職國家公務(wù)員，占34%；22個基金會中有11位秘書長為兼職，占50%。在長春市社科聯(lián)所屬的64家協(xié)會中，80%以上為官辦協(xié)會。在延邊州223個行業(yè)協(xié)會中，有156個協(xié)會的法人代表由政府官員擔(dān)任，占70%左右。這些社會組織行政色彩濃厚，自主性、獨立性不強，長期過分依賴掛靠單位，法人地位嚴(yán)重缺失。三是自律機制不健全。有的社會組織規(guī)章制度不完善，內(nèi)部管理機制不健全，或雖有制度，也不能有效落實。一些社會組織“等、靠、要”思想嚴(yán)重，自主治理還只停留在口號上。

二、社會組織建設(shè)中政府作用發(fā)揮的現(xiàn)狀分析

從社會組織出現(xiàn)伊始，政府就始終沒有脫離對社會組織的管理，在很多方面都發(fā)揮了重要的作用，為社會組織的迅速發(fā)展搭建了平臺。但從目前來看，政府在培育、扶持、服務(wù)、引導(dǎo)、規(guī)范、監(jiān)管等各方面還有待進一步完善。

（一）政府職能轉(zhuǎn)變不夠

2005年，溫家寶總理在《政府工作報告》中強調(diào)：“堅決把政府不該管的事交給企業(yè)、社會組織和中介機構(gòu)”。但是，由于制度環(huán)境、社會環(huán)境等方面的因素，對于政府職能中哪些職能可以轉(zhuǎn)移給社會組織缺乏明確的政策和措施，造成社會組織發(fā)展的動力不足，政社分離困難，社會組織的發(fā)展受到擠壓；反之，又造成政府職能轉(zhuǎn)變遲緩的惡性循環(huán)。

（二）法律、政策的供給與需求差距較大

目前，已有關(guān)于社會組織的法律、法規(guī)和規(guī)章，具備了依法對社會組織進行引導(dǎo)、監(jiān)督和管理的法制基礎(chǔ)。但總體看來還存在著一定的差距：一是社會組織無基本法，導(dǎo)致對其地位、功能缺乏基本定位。二是現(xiàn)有法規(guī)偏重程序法，缺少實體法，對社會組織的權(quán)利、義務(wù)規(guī)范和保護均顯不足。三是有些新出現(xiàn)的社會組織無法可依。四是社會組織獲取政府補貼或政府購買社會組織服務(wù)還沒有法定渠道和制度。五是對社會組織的稅收優(yōu)惠還沒有形成統(tǒng)一的政策體系。

（三）現(xiàn)存的雙重管理體制成為制約社會組織發(fā)展的“瓶頸”

雙重管理體制重心偏于約束和管制，多頭管理、職能交叉現(xiàn)象嚴(yán)重；伴隨市場經(jīng)濟和社會發(fā)展而新產(chǎn)生的社會組織很難找到主管部門，發(fā)展空間狹小。同時，雙層管理體制抬高了準(zhǔn)入的門檻，限制了一些弱勢群體組織的發(fā)展，在正式登記的組織之外，存在著大量無人管理的社會組織。

（四）對社會組織的信任度不高，存在認(rèn)識誤區(qū)

有人錯誤地認(rèn)為，社會組織的發(fā)展會分化社會利益，激化社會矛盾，破壞社會穩(wěn)定，怕社會組織發(fā)展起來會削弱黨的執(zhí)政地位。所以，沒有將社會組織工作納入政府議事日程，對社會組織研究少、政策少、措施少，優(yōu)惠扶持發(fā)展措施也得不到落實。有的部門不僅沒有培育發(fā)展的意識，相反，把社會組織作為亂收費、變相收費的對象進行重點監(jiān)管，歧視對待，嚴(yán)重地挫傷了社會組織的積極性。

（五）對社會組織監(jiān)管缺位

主要表現(xiàn)在監(jiān)管內(nèi)容不廣、監(jiān)管方式單一、監(jiān)管力量薄弱等方面。吉林省本級僅有社會組織管理工作人員7人；在68個縣市區(qū)中，60%沒有設(shè)立專門機構(gòu)，專職登記工作人員僅有33人。在這種情況下，不僅不能及時有效的進行監(jiān)管，即便是開展正常工作也有一定困難。尤其對境外非政府組織的登記管理基本處在無法可依、管理真空的狀態(tài)。

三、發(fā)揮政府在社會組織建設(shè)中作用的對策

從現(xiàn)狀分析可見，政府重點應(yīng)該在職能轉(zhuǎn)移、政策扶持、規(guī)范監(jiān)管等領(lǐng)域?qū)ι鐣M織建設(shè)發(fā)揮作用。歸納起來主要體現(xiàn)在調(diào)控與規(guī)范、促進與扶持、服務(wù)與監(jiān)管、領(lǐng)導(dǎo)與宣傳、引導(dǎo)與激勵等方面。

（一）調(diào)控與規(guī)范的作用

在一定的調(diào)控范圍內(nèi)加大政府職能轉(zhuǎn)移力度。政府各職能部門要逐步將公民、法人和其他組織能夠自主解決、市場機制能夠自行調(diào)節(jié)的事項轉(zhuǎn)移出去。將行規(guī)行約制定、行業(yè)準(zhǔn)入審核、等級評定、行業(yè)領(lǐng)域?qū)W術(shù)和科技成果評審等行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性職能和法律服務(wù)、宣傳培訓(xùn)、社區(qū)事務(wù)、公益服務(wù)等社會事務(wù)管理與服務(wù)性職能以及業(yè)務(wù)咨詢、行業(yè)調(diào)研、決策論證、資產(chǎn)項目評估等技術(shù)服務(wù)性職能，通過授權(quán)、委托等適當(dāng)方式依法轉(zhuǎn)移給社會組織，發(fā)揮其在這些領(lǐng)域的特長和作用。

隨著政府職能的進一步轉(zhuǎn)移，該如何調(diào)整社會組織結(jié)構(gòu)并以合理、有效的方式規(guī)范其行為，這是擺在我們面前的現(xiàn)實問題。因此，應(yīng)做好以下工作：一是嚴(yán)把登記關(guān)。在辦理審核登記過程中，堅持順應(yīng)市場需求原則，認(rèn)真做好前期咨詢和審查，根據(jù)不同情況來判斷是否給予登記，進行恰當(dāng)取舍。二是建立健全相關(guān)的政策措施。制定相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策、社會組織專職工作人員權(quán)益保障政策和信息公開制度，建立自律與預(yù)防腐敗機制、獎懲機制、專職工作人員輪訓(xùn)制度等。三是以積極的角色推行等級評估制度，對社會組織工作實行全面客觀的評估，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。

（二）促進與扶持的作用

要使社會組織成為社會建設(shè)的主體，既需要社會組織自身的努力，更需要政府在職能轉(zhuǎn)變、購買服務(wù)、稅收政策等方面給予扶持，多為社會組織辦實事、解難事。為此，必須做好以下三項工作：一是降低準(zhǔn)入門檻，簡化程序，大力扶持社會組織健康發(fā)展。吉林省在扶持專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會發(fā)展的過程中，各級登記管理機關(guān)免收其登記費用，對注冊資金1000元以上，會員10人以上，有具體地址和負(fù)責(zé)人，業(yè)務(wù)范圍明確的，可以申請法人登記。對于暫時不具備法人登記條件的，實行備案管理，積極扶持其成長為法人組織。允許農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會設(shè)立地域性分支機構(gòu)，允許在異地設(shè)立辦事機構(gòu)、跨地區(qū)發(fā)展會員，允許按單一產(chǎn)品設(shè)置協(xié)會等。二是加大財政支持力度，建立公共財政對社會組織資助和獎勵機制。將政府分離出的或新增的社會管理和公共服務(wù)事項，凡可委托社會組織承擔(dān)的，通過政府采購、項目招標(biāo)等方式，向符合條件的社會組織購買，重點扶持一批具有示范導(dǎo)向作用的公益服務(wù)性社會組織。三是對公益慈善組織的捐贈稅收優(yōu)惠實行普惠制，簡化稅收減免程序。吉林省在全國最早出臺了《公益性捐贈稅前扣除資格認(rèn)定工作實施辦法》，激發(fā)了社會捐贈的積極性，增加了社會組織公益活動的經(jīng)費來源渠道。目前，已開展了第一批28個公益性社會團體、基金會公益性捐贈稅前扣除資格的資格認(rèn)定工作，對引導(dǎo)社會組織的公益活動，促進社會公益事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。

（三）服務(wù)與監(jiān)管的作用

強化服務(wù)、加強監(jiān)管，為社會組織發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。強化服務(wù)要在以下三方面下功夫：

一是探索改進雙重管理體制，促進管理體制逐步由重入口登記向兼重準(zhǔn)入和日常管理轉(zhuǎn)變，由重行政控制向依法服務(wù)方向轉(zhuǎn)變，簡化審批流程。吉林省民政廳將社會組織登記和管理工作分開，把登記審批納入政務(wù)大廳辦理，減少了審批過程中的行政干預(yù)，增加了辦事透明度，縮減了行政審批程序。對行業(yè)協(xié)會等社會團體實行網(wǎng)上辦公、網(wǎng)上年檢，提高了工作效率。大力推進政社分開，現(xiàn)職國家公務(wù)員一律不在行業(yè)協(xié)會中兼職；改變“雙重管理”方式，變業(yè)務(wù)主管單位為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，實現(xiàn)了登記機關(guān)“一元化”管理。二是大力開展服務(wù)公眾活動。如資助基層社會組織開展助老助殘服務(wù)活動，政府投資建設(shè)社會組織孵化基地，解決社會組織專職工作人員社會保障、職稱評定等方面的突出問題，為社會組織的發(fā)展提供良好的政策保障與服務(wù)。三是通過社會組織信息化建設(shè)搭建社會組織服務(wù)社會的平臺。吉林省民政廳以吉林省社會組織信息網(wǎng)為依托，完成了社會組織管理和公眾服務(wù)平臺的第一期建設(shè)工作，形成了“登記管理機關(guān)能夠高效率開展服務(wù)；社會組織能夠網(wǎng)上辦公、展示風(fēng)采；公眾能夠了解、監(jiān)督社會組織”的三位一體網(wǎng)絡(luò)平臺。平臺集中了省級769家社會組織的基本信息，通過網(wǎng)站的查詢系統(tǒng)，公眾可以查到任何一個在省級登記的社會組織的基本信息。

在強調(diào)服務(wù)的同時，要從加強監(jiān)督管理著手，規(guī)范社會組織行為。一是創(chuàng)新社會監(jiān)督機制，把政府對社會組織的一元化監(jiān)管轉(zhuǎn)向政府監(jiān)管、社會監(jiān)督和社會組織自律相結(jié)合的多元化監(jiān)督格局。二是建立健全各部門各司其職、緊密配合、通力合作、齊抓共管的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。三是建立社會組織信用網(wǎng)絡(luò)化管理系統(tǒng)，搭建社會組織電子監(jiān)管平臺。建立社會組織信用警示制度，針對社會組織信用狀況，制定相應(yīng)的警示、處罰辦法，加強對社會組織失信行為的監(jiān)督管理，及時在網(wǎng)上公布社會組織的信用信息。四是堅持定期檢查和不定期檢查相結(jié)合、全面檢查和重點抽查相結(jié)合的原則，重點在如下方面進行切實有效的監(jiān)管：違法違規(guī)強制入會、攤派會費、強行服務(wù)行為；違反有關(guān)規(guī)定，擅自設(shè)立收費項目，違法出具認(rèn)定報告或出具虛假認(rèn)定報告，借機謀取不正當(dāng)利益的行為；服務(wù)中的價格壟斷和價格欺詐以及損害消費者、非會員的合法權(quán)益和社會公共利益的行為；社會組織的涉外活動及境外非正式組織在境內(nèi)的一切破壞滲透活動等。

（四）引導(dǎo)與激勵的作用

引導(dǎo)與激勵的目的是構(gòu)建與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的社會組織發(fā)展格局。從經(jīng)驗上來看，經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)，社會組織發(fā)展得越好。所以，不同發(fā)展水平的地區(qū)必須堅持實事求是，因地制宜，依據(jù)各自的實際情況制定發(fā)展規(guī)劃，有目的地做好社會組織建設(shè)與發(fā)展的引導(dǎo)與激勵工作，不斷調(diào)整和優(yōu)化行業(yè)協(xié)會、公益慈善類社會組織、民辦非企業(yè)單位、城鄉(xiāng)基層社會組織的發(fā)展布局和結(jié)構(gòu)。

吉林省運用“典型示范、帶動一片”的策略和方法，大力培育典型，更好地發(fā)揮其示范和引導(dǎo)作用。通過試點探索、典型引導(dǎo)，培育了一批有實力、有活力、有影響力的示范協(xié)會、專業(yè)戶、專業(yè)村、專業(yè)生產(chǎn)基地，創(chuàng)造出了諸如“三青山”系列馬鈴薯粉條、“二馬泡”大米、“長發(fā)牌”大笤帚、北五味子藥材、八道溝大煎餅、“福茂牌”辣椒等40多種具有特色的品牌產(chǎn)品，為經(jīng)濟發(fā)展推波助力。在適當(dāng)?shù)臅r候采取“先上車，后買票；先發(fā)展，后規(guī)范”的措施，在試點的基礎(chǔ)上使各類社會組織建設(shè)全面鋪開。

（五）領(lǐng)導(dǎo)與宣傳的作用

政府對社會組織的領(lǐng)導(dǎo)作用主要表現(xiàn)在：一是建立社會組織發(fā)展與管理工作定期分析制度，經(jīng)常聽取工作匯報，及時了解社會組織工作中出現(xiàn)的新情況，研究工作中出現(xiàn)的新問題；二是進一步明確、細(xì)化成員單位在社會組織發(fā)展與管理工作中的職責(zé)，及時、有效地解決社會組織發(fā)展與管理工作中遇到的各種實際困難。只有這樣，社會組織發(fā)展與管理工作才有堅實的領(lǐng)導(dǎo)保證。

做好宣傳工作，是營造社會組織發(fā)展環(huán)境、擴大社會影響的重要一環(huán)。一要積極宣傳國家關(guān)于社會組織發(fā)展與管理的法律、法規(guī)、政策及各地在加強和改進社會組織工作過程中的意見和措施，旨在為推動社會組織發(fā)展?fàn)I造良好的政策法律環(huán)境。二要大力宣傳社會組織在推動經(jīng)濟發(fā)展、促進社會和諧中的積極作用和貢獻。利用各新聞媒體的宣傳功能，努力擴大社會組織的社會認(rèn)知度和影響力，旨在為社會組織的發(fā)展?fàn)I造良好的輿論氛圍。

如為了大力宣傳吉林省農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會的發(fā)展成果，省民政廳組織涉農(nóng)部門的專家學(xué)者開展座談；組織省級新聞媒體記者深入各地鄉(xiāng)村集中采訪；組織作家深入農(nóng)村體驗生活等，使農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會的作用逐漸深入人心。

總之，我們應(yīng)在實踐中充分發(fā)揮政府在社會組織建設(shè)中的作用，不斷探索和改進扶持、規(guī)范、促進社會組織建設(shè)發(fā)展的有效方法，使社會組織真正成為政府職能轉(zhuǎn)化的有效載體，更好地為社會服務(wù)，為公眾服務(wù)。

［1］顧建鍵，馬立，（加）布魯斯·哈迪.非政府組織的發(fā)展與管理［M］.上海交通大學(xué)出版社，2009.

［2］燕繼榮.服務(wù)型政府建設(shè)——政府再造七項戰(zhàn)略［M］.中國人民大學(xué)出版社，2009.

［3］吉林省社會組織發(fā)展情況調(diào)研報告［J］.內(nèi)參，2008，（12）.

［4］安寧.加強社會組織建設(shè)和管理工作——美國非營利組織稅收激勵和監(jiān)管制度的啟示［J］.中國民政，2008，（01）.

［5］項學(xué)文.社會組織登記管理存在的問題及建議［J］.中國民政，2009，（06）.

（責(zé)任編輯：高 靜）

Society Organizations the Role of Government in Constructs of Society Organizations——On the perspective of Jilin Province

Lu Huiyan

Constructs of social organizations is an important task of 17th CPC National Congress.Construction and development of social organization can not do without the government＇s multiple roles.In this paper，the perspective of Jilin Province，from the social organizations played the role of government and the reality of the urgency of the paper discussed at the present stage of social organizations in the government＇s role should be reflected in what and how to reflect the issues and look forward to Jilin Province construction and development of social organization and offers the references.

society organizations；constructs of society organizations；the role of government

D630.1

A

1007－8207（2010）04－0076－03

2010－01－10

逯惠艷 （1968—），吉林省委黨校 （吉林省行政學(xué)院）公共管理教研部副教授，研究方向為政府改革、公共危機管理。

本文系吉林省社會科學(xué)基金項目 “政府職能轉(zhuǎn)變與吉林省民間組織發(fā)展研究”的階段性成果，項目編號：2009B302。